如何處理非營利組織與政府的關系

大致的故事是，崔永元公益基金致函湖南教育廳，要求配合基金的“鄉村教師培訓計劃”，湖南教育廳回復“不反對，不支持，不參與”。這種“三不”態度激怒了崔永元，崔以“不努力，不行動，不要臉”回復湖南教育廳。教育部門說他委屈，不理解，而崔永元堅持批評教育部門。要回答NGO如何處理與政府的關系，首先要理清這件事糾結的謎團。這個看似孤立的事件，實際上反映了中國NGO與政府關系的諸多短板。壹般來說，NGO被視為公民社會的重要組成部分，其獨立性非常重要。在民主社會，這種假設非常接近現實。壹旦NGO自身的地位獨立於政府，其組織不隸屬於政府，其資本也不依賴於政府，那麽它對政府的態度就會大不相同。傳統上，非政府組織不僅與政府部門競爭同壹類型的社會服務，還與政府部門合作處理社會問題，如環境保護和扶貧。然而，最近的研究越來越發現，在轉型時期，非政府組織的獨立性並不是它們有效發揮作用的必要條件，即使對於促進社會轉型也是如此。余建星等人對溫州商會進行了詳細的跟蹤研究，發現“在參與中成長”是這些商會發展的共同模式。與此同時，這些商會不僅提供社會服務，而且改善其內部治理，它們並不處於與政府不斷對抗的地位，而是經常相互合作，處理壹些社會問題，如勞資糾紛。個人在觀察上海的民間智庫時，也發現了同樣的模式，超越了“政府-NGO”的二分法，而是通過參與成長起來的。我覺得這個解釋可能更適合分析中國的NGO。按照“在參與中成長”的視角，專項基金模式的問題可以更好地解釋崔永元公益基金采取的專項基金模式，避免“獨立性”的難題。因為崔永元基金顯然不具備獨立法人資格，是隸屬於中國紅十字基金會的專項基金。簡單來說，崔永元基金不是典型的“NGO”。當然，造成這種情況的主要原因是之前對私募基金的“雙頭管理”規定，既要有業務主管部門，也要有登記主管部門。後者通常由各個民政部門承擔，但業務主管部門不太好找，而且即使有業務主管部門，民政部門也不壹定給資格註冊為獨立的非政府組織。在這種雙重控制下，選擇成為壹個既定機構下的專項基金，其實可以說是壹個很大的制度創新。然而，問題也隨之而來。紅十字基金會不是獨立的非政府組織，其業務主管單位是中國紅十字會。我把這種組織稱為官辦NGO，意思是這種組織更像政府的分支機構，而不是獨立的NGO。最明顯的證據就是其領導人享有的相應行政級別。我在《紅十字十三分》壹文中已經解釋過，紅十字會因為歷史遺留和離退休幹部，實際上已經成為副部級單位。這種特殊的身份也使得很多工作人員的行為充滿了官僚主義，這很可能是因為他們對自己組織的確切性質感到困惑。紅基會的行政級別也相當於局級機構。這樣，下屬特別基金會就有了兩個困境。第壹個方向是現代NGO與官辦NGO在行政、人事、財務、項目運作等方面的不適應。這個典型案例就是李連傑的“壹基金”項目。壹基金試圖成為專業的現代NGO，但紅基會的做法還是比較傳統的，至少在年度財務報告的披露上，兩者有著完全不同的定位。分道揚鑣是必然的。第二個方向是專項基金的官方運作，已經同化為官辦NGO的風格。但與慈善市場的靈活需求相比，這種官僚作風難以適應市場，產生矛盾。目前尚不清楚崔永元基金工作人員的人事關系屬於合同外包還是中國紅十字基金會的人事關系。據崔永元基金誌願者董峰介紹，他曾致信湖南省教育廳，要求配合該基金的“鄉村教師培訓計劃”，並以政府公文的口吻提出了六點要求:1，下發文件或通知，通知相關市十三個縣區教育局關於選派教師的事宜；2.在教育部門政務網站公布本次評選活動的通知、流程和標準；3、督促縣教育局作為參加本次活動教師的主管和審核單位，根據相關評選標準核實信息，並在《參加培訓教師申請表》上簽字，以示監督，確保公正透明；4.在政務網站公示初選和終選的教師名單，公平公正接受公眾監督，確保公益的每壹分錢都能真正用在鄉村教師身上；5、有關標準、名單、流程等內容，在遴選教師所在的縣教育局政務網和當地媒體上公告；6.培訓結束後，督促各縣教育局和參評教師代表的學校按照評選承諾，組織參評教師與非參評教師之間、參評學校與非參評學校之間的學習交流，開放交流，提升農村教育水平。這裏我們拋開這種做法的道德對錯，從提案中列出的建議來看，這種做法相當官僚。而且，從專項資金運作的表現來看，我們會發現這其實並不壹定是壹個有效的辦法。這個建議本身就把前期鄉村教師選拔審核的所有工作完全交給了湖南教育廳。事實上，崔永元基金只負責把政府選拔認可的老師帶到城市培訓，開闊眼界。從壹個項目的“問責”來看，這種前期工作可能會有很大的漏洞。比如政府官員的親屬可能借機當選，但這其實並不是鄉村教師急需培訓，而是擠占了培訓名額。如何選拔真正需要培訓的鄉村教師，讓有誌於鄉村教育的人在培訓後有機會繼續受到後人的尊重，才是崔永元專項基金的宗旨，而不是讓政府教育部門隨便找壹批人。在這裏，崔永元基金不僅沒有強化自身組織的目標，還放棄了對NGO至關重要的兩個標準:效率和問責。或許可以說，這是官僚主義害了專業化。另壹個很重要的問題是，專項基金的目標應該是走向獨立有效的NGO，而不是與官辦NGO混在壹起。如果單純瀏覽中國紅十字基金會的業務，會發現其實無所不包，從拯救生命到教育、醫療、養老、扶貧等各個領域。嚴格來說，這已經明顯違背了“紅十字會”拯救生命、專註醫療衛生的初衷。因為涉及到幾乎所有的社會問題，還會增加內部的協調成本，各個分支為了爭奪自己的領域會獲得更多的預算，產生內耗。太多的目標也讓組織難以聚焦，對於專項基金來說，他們在這個過程中的地位可能會非常尷尬。壹方面要依托紅十字基金會，另壹方面要拓展自己的品牌和業務，可能會陷入潛在的沖突，浪費大量資源。還有壹種解釋是，這是因為工作人員以崔永元的名義要求當地政府配合。說白了就是“明星耍大牌”。這是很多人不願意聽到的解釋，但其實明星和地方政府玩大牌，是因為他們的社會影響力大。從現實的角度來看，如果玩大牌可以影響地方政府的行為，那麽玩大牌就會成為明星的選擇。從董峰的話來看，崔永元基金打大牌的策略確實讓之前的合作政府買賬了，所以可能會成為崔永元基金“鄉村教師培訓計劃”的壹個戰略選擇。政府在教育領域的投入還不夠，但崔永元基金的強勢可能會導致壹些改變，這可能不是壹件壞事，雖然打大牌可能聽起來不太好。就像之前分析的，如果打大牌是通過政府來完成妳機構的專業職能，那麽即使做到了，也不壹定是好事，這就是崔永元基金的尷尬。湖南教育廳的“三不”回應，政府的壹個隱疾，激怒了崔永元和公眾，但道德評價並沒有幫助理解這件事背後的邏輯。對於湖南教育廳來說，按照官僚層級的邏輯，相應的行政級別使得其沒有必要回應中國紅十字基金會的請求。所以嚴格來說，對崔永元基金的回應更多的是出於“明星”的壓力。但政府機構有自己的考慮。有些機構會顯得比較激進，比如招商局，有績效考核的壓力；其他機構，如教育部門，則不是。雖然很難說各個地方的教育部門都是壹個心態，但通常這樣的機構都抱著事多不如事少的心態。這從湖南教育廳“不支持、不反對、不參與”的態度就可以看出來。對於中國的壹線NGO工作人員來說，政府的“三不管”其實是壹個天大的好消息，意味著默許NGO可以做事，有利於自治組織的發展壯大。對於崔永元基金來說，它的目標比較簡單，就是讓鄉村教師開闊眼界，培訓後帶回壹些有用的書籍，從而長期影響鄉村教育的質量。這也更容易實現。最有意思的是，這聽起來很像是各地教育部門的“職責”，那麽教育部門為什麽不去做呢？壹方面當然是我們上面提到的“三不”言論下“多壹事不如少壹事”的心態。反正主管官員的考核不包括拓寬鄉村教師的視野，教育官員也未必有動力去做類似的事情。另壹方面，存在事實上的資源限制。教育部門根本沒有這部分預算，因為總體來說，地方政府用於教育的預算少得可憐。在少得可憐的預算中，教育部門也在做著最大限度的計算。通常帶來明顯產出的所謂高等教育比義務教育更受政府財政支持的青睞，拓寬鄉村教師的視野甚至可能不在政策選項中考慮。心態和事實資源限制了教育部門，崔永元基金正好彌補了這部分缺失。但崔永元基金對湖南教育廳的六項要求，相當於在教育部門現有的人力資源配置下，無論是否有大量的素食者，從政府的角度來看，都是額外的工作量卻沒有相應的資源增加，這從其官僚思維上自然是不能接受的。就算湖南教育廳接受了崔永元基金的提議，我也不認為是壹個好的安排。既然崔永元已經發現教育部門“勤勞、不作為、無恥”，官僚機構效率低下幾乎是常識，為什麽崔還對教育部門抱有期望？壹種可能的解釋是，崔永元基金會不具備教師培訓資質。雖然紅基會涉足教育領域，但培訓教師的資質仍掌握在教育部門手中。所以通過地方教育部門的“加持”，有助於正名，化解不必要的麻煩。這可能是崔永元基金尋求政府支持的強烈動機。否則很難充分說明為什麽要和政府教育部門合作。這背後的真正原因當然是教育部門的不作為，而教育領域的官僚三不心態和預算緊張才是政府不作為背後的隱疾。專業化才是出路。我不想批評明星的善良，但是如何在NGO行業工作，術業有專攻是必須的。從崔永元與湖南教育廳的“三不”之爭來看，至少崔永元作為壹個NGO的從業者，在政府溝通上是非常不專業的。我並不是否認名人在政策倡導上的影響力，但在達到壹個培養鄉村教師的特定目的上，崔永元的火力是錯位的。這種對教育部門“不努力、不作為、可恥”的斥責被放到了CPPCC會議上，要求“精簡教育部門的冗員，提高教育經費的使用效率。由此也可以看出，很多名人公益的壹個問題就是沒有更多的專業能力，主要是太忙了，無法通過培訓獲得NGO具體運作所需的專業能力，比如公關處理能力。目前，崔永元基金的工作人員的專業素質也令人擔憂。處理好非政府組織與政府部門的關系也是發達國家的重要課題。壹般NGO都有負責政府關系的專業人士，他們熟悉如何用政府官員熟悉的語言和方式進行溝通，而不是按照自己壹廂情願的想法去回應政府的回應，這樣通常會激化矛盾，無助於問題的解決。而且，由於高度的官僚主義，也就是說，處理事務需要花費大量的時間和精力。可以想見，崔永元基金未來還會繼續與政府部門打交道，這顯然是機構要考慮的問題。明星做慈善是好事，但如果能以專業的方式做就更好了。對於崔永元基金的鄉村教育培訓項目，短期內有幾件事需要考慮:首先，崔永元基金要對現有的培訓項目進行評估，找出是否有更有效的方法來培訓鄉村教師。把幾百人的農村教育從農村運到城市去培訓，我覺得不是壹個特別有效的方案，因為很大壹部分成本會花在交通上，而不是培訓上。在互聯網時代，可以通過更低成本的方法來實現開拓視野的方法，比如和“多壹公斤”合作，給鄉村老師看TED教育節目，讓城裏的誌願者過去和老師交流。這裏我只是舉個例子。我覺得有很多培訓鄉村教師經驗的崔永元基金，應該更有經驗去尋找更有效的解決方案。其次，評價與政府合作選調教師的方案是否真的能選調急需培訓的教師，不僅要考慮效率，還要考慮責任性。目前，尚不清楚崔永元基金如何評估合作教育部門是否選擇了合適的教師。但過去政府官員冒名頂替鄉村教師進城培訓的事件，應該起到警示作用。或許在教育系統內部，通過教育部門下發通知的形式，仍然是調動鄉村教師的有效方式，但這顯然不是唯壹可靠的方式。除非培訓老師資質限制有問題，名單可以在崔永元基金自己的網站上公示。我看不出湖南省教育廳的網站比崔永元基金的網站更容易訪問，甚至可以通過建立博客或者與門戶網站的公共服務頻道合作來輕松解決這個問題。第三，如果壹定要和政府合作，前期溝通要順暢壹些。即使有不同的認識，也可以繼續交流，不壹定要開誠布公。這些都會涉及到NGO項目管理的相關課程，比如先確定意向，再簽訂正式合同，明確各自的權責。這樣可以有效避免後續的分歧。口水戰可以吸引眼球，但對這期鄉村教師培訓的目標有幫助嗎？崔永元的目的不是鼓吹政策。即使是，重點也應該是教育部而不是地方教育部門。教育部門沒有能力改變教育政策，只能根據實際情況改變壹些做法。我並不完全否認打大牌策略在對付政府方面的有效性。只是我們要慎用大牌的策略，或者在不同的場合使用，我覺得不適合這種農村教育培訓。更專業的溝通方式可能會帶來更有效的效果。從長遠來看，崔永元基金在組織形式上應該向獨立的“崔永元公益基金會”發展。以崔的個人影響力而言，效仿壹基金走上專業化道路是可行的，雖然會有困難。壹方面在宏觀層面處理好與政府、公眾和其他組織的關系並不容易，另壹方面在組織內部提高管理和專業性也不容易。