□王世成高張明波自2011起，天津市選擇武清區王慶坨鎮鄭家樓村、黃花店鎮八裏橋村、汊沽港鎮袁家堡村、下烏旗鎮北七莊村4個村作為試點，開展6個“縮小征地範圍”項目，包括天津品源農產品有限公司等6家農產品加工企業，總用地面積。目前，上述6個項目均已辦理土地轉用和供地相關手續，其中3個項目已辦理集體土地使用權證手續。土地利用模式:非公益性項目“只出讓不征收”縮小征地範圍，主要目的是探索集體土地利用新模式。在試點過程中，天津市初步形成了壹套行之有效的運作模式:合理確定試點範圍和項目性質，嚴格按照土地利用總體規劃實施。在土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍外，將部分符合土地利用總體規劃和村莊規劃的工礦倉儲項目用地退出征地範圍，實行“只出讓不征收”。即非公益性項目不辦理征地審批，只辦理農用地轉用手續。組織發展改革、規劃、國土等部門聯合評審，確定項目公益性和非公益性性質，最終確定非公益性用地項目征地範圍主要包括工業和倉儲兩大類。項目選址必須在土地利用總體規劃確定的規劃建設用地範圍內，並對已完成土地權屬登記發證、土地產權清晰、無權屬爭議的集體土地進行審批。探索出壹套適應“只出讓不征收”用地項目的審批程序。整個程序由聯合聽證、簽訂協議、組織備案、報批供地、辦理權證五個步驟組成。先由項目單位提出用地申請，武清區市國土局會同區發改、規劃、住建等部門對項目的退出註冊資本、投資強度、建築容積率、建築系數等指標進行審查，審查合格後出具聯審意見表。根據聯合聽證的意見，通知村集體和用地單位，並組織簽訂集體建設用地使用協議(以下簡稱協議)。武清區國土局根據項目用地協議、農村集體經濟組織成員村民會議決議、公證機構公證書、項目批準文件、規劃條件通知書等文件辦理新增建設用地審批手續。取得天津市國土房管局新增建設用地批文後，通知用地單位辦理供地手續並公示。公示期滿後，向用地單位發放集體土地使用證。充分尊重土地使用者和所有者的意見。武清區土地分局根據用地單位的申請，召開了土地所有者和使用者座談會，充分聽取了雙方的意見和建議，特別是收益的支付和使用情況，最終達成壹致意見，制定了協議的規範性文本，以指導和規範集體土地交易。用地單位在與農村集體經濟組織簽訂土地使用協議前，必須征得該村集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。調整土地收益分配和管理方式，提前預防土地糾紛。根據協議，用地企業擁有集體土地使用權，期限為50年，期滿可續租。企業按期支付農村集體經濟組織土地租金，支付方式由雙方協商確定，保證了農民長期的土地收益。集體土地收益歸集體經濟組織成員集體所有，納入集體財產統壹管理。專項資金用於集體經濟組織成員的社會保障、安置人員的生活補助、農村集體公共設施和基礎設施的完善、通過備案和公證預防土地糾紛等。前景:挺進城鄉壹體化土地市場“縮小征地範圍”探索征地制度改革，有利於維護農民集體土地權益。征地制度改革的難點之壹是如何科學合理地確定“公共利益”，並在此基礎上進壹步明確公益性和非公益性用地目錄。天津試點選擇工業、倉儲兩類“非公益性”用地退出征地範圍，是“縮小征地範圍”的有益探索，推進征地制度改革。與國家征地相比，縮小征地範圍，由用地單位與農村集體經濟組織通過土地協商直接使用集體土地，可以體現農村集體經濟組織對土地的處置權、收益權和分配權，有利於保障農村集體土地的財產權和用益物權。同時，在協商過程中，村集體和農民從土地流轉中獲得了部分增值收益，相當於大大提高了補償標準，更有利於調動農民集體經濟組織管理土地、保護土地的主動性和積極性。試點項目之壹的天津瑞安鼎汽車零部件有限公司，如果按照征地計算，集體經濟組織將獲得補償，村民的失地保險費用為1195700元，按照縮小的征地範圍支付給村集體組織的費用為2906700元，比原計劃多17100000元“只流轉不征收”嘗試推進農村集體土地使用制度改革，為民營中小企業用地開辟了新的途徑。目前，《土地管理法修正案(草案)》正在進壹步修改中。未來應考慮在修改立法的基礎上，推進農村集體土地入市流轉，建立城鄉壹體化市場。天津市武清區“只出讓土地不征收土地”試點，推動了很多使用集體建設用地的項目進入市場，符合集體土地使用制度改革的大方向。調研組從討論中了解到，“只轉不征”受到了廣大民營和民營中小企業的熱烈歡迎。他們表示，由於投資門檻高，無法進入園區和工業區，影響了企業的落地和擴大再生產。壹方面，企業利用集體建設用地建設工廠、倉庫，解決了用地困難；另壹方面，集體土地使用費可以以年租的形式支付，減輕了企業的資金壓力。用地審批手續大大簡化，審批效率大大提高。“只出讓不征收”的用地審批程序，減少了集體土地征收、征地後實施和“招拍掛”公示環節，僅“兩公告壹登記”環節就可減少65個工作日，大大提高了工作效率。同時簡化了審批。自主選址建設項目申請“壹書四方案”簡化為“壹書兩方案”，減少了征地方案和補償安置方案，補償安置方案由土地所有者與土地使用者簽訂的協議代替。現實問題:制度層面需要解決多重障礙。現行法律法規對非農業建設使用集體土地存在障礙。現行《土地管理法》規定，任何單位和個人必須使用國有土地進行建設，集體建設用地只能用於興辦鄉鎮企業、村民建房或者農村公共設施和公益事業，土地使用者不得直接使用集體土地。“只流轉不征收”試點突破了《土地管理法》的法律框架，意圖通過保留集體土地所有權，賦予農民更多自主權和主動權。而且根據現行相關政策規定，工業用地必須通過“招拍掛”方式取得，而“只出讓不征收”則是通過協商取得集體土地使用權，突破了現行政策。再者，集體建設用地流轉的範圍、形式、收益分配、使用、管理和監督等壹系列關鍵問題都需要具體的配套法律法規。集體土地使用權不能抵押融資，降低了用地企業的積極性。目前只有法律條文規定鄉鎮企業建設用地使用權可以與地上建築物壹起抵押，沒有明確的法律依據支持集體建設用地使用權抵押。目前，金融部門只承認國有土地使用權證，而普遍不承認流轉的集體建設用地抵押融資，限制了集體建設用地合法權益的實現。調研組了解到，試點企業嘗試以集體土地使用證作為抵押物獲得銀行貸款，但未得到當地工商銀行、招商銀行、農村信用社等金融機構的認可和支持，用地企業融資困難。地方政府缺乏改革動力，收入分配機制有待進壹步完善。在當前“征收-出讓-供應”三位壹體的新型建設用地管理制度的基本框架下，地方政府可以通過土地出讓金獲得土地收益。退出征地範圍的土地由村集體直接流轉或租賃給用地單位(或聯營)，土地收益主要歸集體和農民所有。地方政府土地收入銳減，政府缺乏試點推廣的積極性。集體土地收益的使用、分配和監管存在困難。集體土地使用權通過協商取得，用地單位直接將集體土地使用費劃撥給村集體經濟組織。其使用、分配和監督由村集體經濟組織按照村民自治法的有關程序進行。監管有壹定難度，村集體經濟組織容易截留挪用土地使用費。政策建議:解開現有法律的束縛，完善利益分配機制，以征地為大方向，在更有條件的地方開展試點。據了解，提交全國人大常委會審議的《土地管理法修正案(草案)》壹審未獲通過，原因之壹是沒有界定征地範圍，即沒有界定公益性用地和非公益性用地。下壹步，我們仍應堅定改革方向，按照進壹步縮小政府征地範圍、限制在滿足公共利益需要的總體要求推進。建議天津市進壹步總結“縮小征地範圍”試點工作的經驗做法，適時在更有條件的地方開展試點工作，在土地征用和出讓、土地使用程序、土地收益分配、批後監管、轉讓、抵押、租賃、續期管理和退出機制等方面探索集體土地利用新模式。完善配套法律法規，規範集體土地使用和流轉。在完善農村土地產權結構的基礎上，制定和頒布集體建設用地供應、流轉、抵押、市場建設、收益分配和相關稅收等法律法規。壹是建議修改《土地管理法》第六十三條規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓、出租用於非農業建設”，確立集體土地所有權和使用權的法律地位，逐步實現集體土地與國有土地“同地、同權、同價”的目標。二是出臺《集體土地流轉管理辦法》，明確集體土地使用權流轉範圍，推進集體土地使用權規範流轉。有地方規定的，經營性集體建設用地按國有土地實行招標、拍賣或掛牌出讓。三是疏通集體土地抵押融資渠道。建議加強與金融機構的溝通協調，選擇農業發展銀行或農村信用社作為集體土地使用權抵押融資試點金融機構，建立融資平臺，暢通融資渠道。完善收益分配機制，調動多方參與集體土地流轉的積極性。進壹步優化集體土地收益分配，特別是集體土地增值收益分配，充分調動政府、部門、村集體、村民和用地單位的積極性。政府通過稅收參與集體土地收益的分配，為集體土地的使用和流轉提供服務和監督。集體土地收益分配要始終把農民利益放在首位，建立健全集體經濟組織內部資金管理辦法，在對農民安置補償的基礎上建立養老保險、醫療保險和教育基金，最大限度地保護農民權益。(作者單位:國家土地督察北京局)
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