王必峰中國人民大學
發布日期:2007年7月23日
隨著我國工業化和城市化進程的加快，農業用地轉變為非農業建設用地(即農地轉用或農地非農化)。數量和規模的迅速增加引發了征地制度、征地收入、補償標準、失地農民等壹系列問題，直接關系到經濟的可持續發展和社會的和諧穩定。農地非農化已經成為當今社會的壹個焦點問題。本文將對近年來關於農地非農化的討論進行總結，以饗讀者。
壹，農地非農化的現狀
李艷瓊、賈蓉梅認為，我國農地征收的現狀是:(1)土地征收面積呈快速增長趨勢。“九五”以來，我國土地征用速度呈快速增長趨勢。特別是“十五”期間，由於我國城市規模的不斷擴大，各類高新技術開發區、工業園區和科技園區的大力發展，城市交通設施建設步伐的加快，特別是西部大開發戰略的實施，占用了大量的土地資源。1991至2005年征收的土地中，57.37%是2001-2005年征收的。未來，隨著我國工業化和城市化的快速發展，征地面積的擴大仍有剛性增長趨勢。(2)城市、工礦建設用地主要用於糧食作物。東、中、西部土地征用前，91.34%的土地用於種植糧食作物和經濟作物，其中東部征用的糧食土地占總征用土地的62.08%，中部占62.71%，西部占56.6%。從征地用途來看，這些土地被征用後，道路占29.11%，工廠占28.49%，城市房屋占24.16%，科技園占8.64%，其他占9.6%。
劉認為，壹個客觀但未被認識到的情況是，中國的土地已經“過度非農化”。土地“過度非農化”是指中國大陸城鄉建設(含開發區)用地總量不僅大，而且人均擁有量已經大大超標；二是指耕地過度非農化。據統計，1996。中國大陸城鄉建設用地已達21.8萬平方公裏。世界排名第壹。從1997到2005年，中國大陸耕地面積從195100萬畝減少到185438+000萬畝。中國城市人均占地面積133平方米，是國家普通城市標準上限的133%，是世界上城市人均的現實，是土地的160%以上。此外，我國農村居民點人均面積為182平方米，為國家標準上限的121%。土地過度非農化已經成為中國經濟增長方式從粗放型向集約型轉變的基本障礙。
二，農地非農化過程中存在的問題
綜合學者的觀點，我國農地非農化過程中存在的問題主要表現在以下幾個方面。
1.征地範圍太廣。孫、和認為，重點在於公眾的利益。用法律限制國家行使財產征收權是世界各國的通行做法。我國《憲法》和《土地管理法》也明確規定了土地征收問題:國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行有償征收。但不同的是，我國並沒有對“公共利益”做出明確的定義，“公共利益”的定義缺乏可操作的標準。因為壹直沒有明確什麽情況下可以征收土地，公共利益就成了職能部門和地方主要行政領導的自由裁量權。大量非公共利益被以“公共利益”的名義征用，“土地征用”的概念已經失去了法律意義。
2.征地補償標準太低。孫、認為，土地補償是土地征收的核心，世界上大多數國家和地區都是以市場價格為基礎進行補償。有的還考慮未來土地價格進行補償。而我國的征地補償標準是根據土地管理法律法規制定的，是非市場價格。根據《土地管理法》第四十七條的規定，無論補償費標準是低還是高，都不足以保持被征地農民原有的收入水平，而不是彌補農民失去土地造成的經濟損失。韓深山認為，征地補償制度存在以下問題:(1)土地補償費是按照農用地收益計算的，沒有反映農用地轉為非農用地的預期土地收益。單純依據被征用土地的平均年產值來確定和計算補償安置標準是不科學的。(2)低價拿地和高價出讓土地反差明顯，政府壟斷土地增值收益。(3)按照土地的產值進行補償，導致補償費與實際生活安置費之間的距離越來越大。被征地後，農民無法維持原有的生活水平。"
3.失地農民的利益嚴重缺乏保障。王永會和張莉認為，對失地農民利益保護的缺失表現在以下三個方面。(1)征地補償標準過低，導致補償金額低於實際價值。(2)因地方政府過錯導致實際賠償金額低於應得金額。在土地征收過程中，大多數地方政府出於經濟快速發展和城市化的考慮，往往將大量補償款用於城市和基礎設施建設，只給農民留下極低的實際補償款。調查顯示，目前農地征收的土地收益分配格局為:政府占60% ~ 70%，村級組織占25% ~ 30%，農民僅占5% ~ 10%。地方政府過於註重經濟效率，忽視農民的平等權利。政府失靈和職能錯位嚴重侵犯了農民合法的土地增值收益權。(3)簡單的補償方式導致失地農民的社會保障低於城鎮居民。在農地征收過程中，大部分農民失去了作為生存保障的土地，卻無法享受與城市居民同等的社會保障權利，使得失地農民成為區別於普通農民和城市居民的邊緣群體。由於沒有考慮土地對農民的保護功能，單純的貨幣安置無法解決失地農民未來的生計問題。在市場經濟條件下。缺乏知識和技術的失地農民很難在勞動力市場上競爭到合適的就業機會。農民失去土地，失去工作，同時又缺乏與城市居民平等的就業、醫療、養老等社會保障，導致失地農民面臨極大的社會風險，也導致農村群體性事件的激化。
4.過度征地導致耕地大量減少，糧食風險增加。陳認為，近年來，國家每年征用農村土地500多萬畝，其中三分之二是耕地。如果這種趨勢持續下去，雖然每年可以開墾壹些新的耕地，但優質耕地將會大大減少；如果開墾的土地不能抵消被征用的土地，耕地總量就會減少。這樣，不僅沒有出路的失地農民數量會大大增加，糧食風險也會加大。
5.過度的土地征用導致了投資過熱和宏觀經濟失衡。陳認為，中國目前的投資和經濟都是過熱的。除了體制和主觀原因，廉價的土地和過多的資金供給是兩個重要的物質條件。事實上，近年來各級地方政府的“圈地運動”對投資過熱起到了推波助瀾的作用。正是因為這個原因，中央政府認為有必要控制土地和貨幣兩個閘門。如果地方政府和建設單位可以輕易獲得廉價土地，就很難有效控制投資過熱。
三，農地非農化存在問題的根源
(壹)土地制度
陳認為，農村集體所有制土地制度的不完善、農地的過度征用和補償成本低是根本原因。我國農村土地制度主要存在三個問題:(1)農村集體所有權的“集體”概念模糊，產權主體不清。當農村集體經濟組織不復存在時，村民委員會和鄉鎮政府成為農村集體經濟組織的代表和化身，而少數幹部則擁有決策權和脫離農民、淩駕於農民之上的獨立權利。(2)實行家庭承包經營後，農村集體土地所有權和經營權已經分離，集體所有權轉移到村民委員會或者鄉鎮政府。農民只有承包地的使用權和在集體範圍內流轉的權利，因此農民失去了集體土地的所有權。(3)農村土地集體所有制作為法律規定的壹種獨立的所有制形式，從來不擁有完全的土地所有權，所有者權益受到各級政府的限制甚至剝奪。
孫、認為，我國農村土地產權制度中土地所有權主體的虛擬性和模糊性缺陷，直接導致責權利邊界不清，使農民所擁有的實體性土地財產權得不到尊重和認可，影響了土地使用權、處置權和收益權的有效使用，進而導致農民土地經營權的喪失。各級政府有權決定土地的處置，而農民個人始終處於被動和弱勢地位，對土地征收所包含的利益和土地所有權的喪失缺乏必要的知情權、參與權、選擇權和請求權，農民權利在土地征收中受到了多大的損害也很難說清楚。這壹方面強化了處於強勢地位的政府處置土地收益的能力和動力，另壹方面也讓處於弱勢地位的農民在維權時更有底氣。
(二)土地管理制度
孫、認為，土地管理制度設計上的缺陷導致了土地征收權的濫用。在現行體制下，各級地方政府既是土地資源(包括集體土地)的宏觀管理者，也是國有土地所有權的實際行使者。管理者和所有者職能的重疊安排使得地方政府具有政治利益最大化和經濟利益最大化的雙重目標，而這兩個目標在短期內體現出相互促進的特點。在這種雙重目標的驅動下，政府行為不可避免地出現偏差，造成土地的不合理使用和浪費。
余晶晶和於文學認為，政府行為的錯位和角色定位的偏差是土地利益分配失衡的原因。首先，政府作為土地供應商，是土地壹級市場的壟斷者。在土地出讓過程中，地方政府成為事實上的土地供應方，為地方政府圈高價轉賣大量土地或低價轉租給開發商創造了條件，使得原本可以通過市場運作的價格機制無法正常發揮作用。第二，地方政府在與農民和開發商打交道時，通常是通過協商出讓土地，將大量的農業用地轉為商業，從自身利益出發，實現以地生財的目的。同時，由於憲法規定的“公共利益”的範圍過於模糊，地方政府的自由裁量權過大，往往以農地公用的名義做生意，使得情況更加復雜。第三，政府整合土地壟斷權和執法權參與利益競爭，成為利益分配主體中最具競爭力的壹方。相比之下，農民太弱，無法使自己的意誌上升為法律。即使明確界定了農民的土地產權，國家仍然可以用權力改變產權歸屬。第四，政府的法律規定，結合了土地供給者和法官，鼓勵政府的權力行為。《土地管理法實施條例》第二十五條規定，補償爭議由縣級以上地方人民政府協調處理；協調不成的，由批準征地的人民政府裁決。這壹規定使得政府在征地糾紛仲裁程序中既當運動員又當裁判員，不符合公正原則。
(三)土地征收補償制度
李艷瓊、賈蓉梅認為，現行征地補償制度帶有明顯的計劃經濟色彩，給地方政府留下了很大的操作空間。現行征地補償辦法沒有考慮到不同地區經濟發展水平的差異、不同地塊土地價值的差異、土地的產權等因素，導致地方政府在征地補償上的隨意性。壹些地方政府為了獲得更多的土地收益或增加對外資的吸引力，縮小了土地補償範圍，降低了征地補償標準，導致農民失去土地後收入下降。
第四，農地非農化後自然增值土地的收益分配
農地轉用後土地自然增值是指農地轉用後土地價格的自然增長。這部分增值部分的收益分配源於征地補償，但涉及土地自然增值、自然、土地產權等深層次問題。在中國，關於自然增值土地的分配主要有三種觀點。
1.論漲價私有化(農業)。這是封建社會以來就有的傳統觀點，在新的形勢下有所發展。它主張土地的壹切自然增值歸失地農民所有，其理論基礎是土地非農發展權補償理論。這種觀點認為，土地所有者對所有土地的自然增值是由其完全的土地所有權決定的。而完整的土地所有權自然包括完整的土地發展權和土地開發收益權。這意味著，無論農業用地如何轉化為非農業用地，原所有者都應該獲得“土地非農發展權的價款”，只有這樣，才能稱之為“農民土地產權的完整性”。換句話說，農地轉非後土地的自然增值應該全部歸失地農民所有，否則就意味著對失地農民的剝奪或剝削。
2.漲價是民意。它是基於“自封建社會以來物價上漲是私人的(農業的)”這壹事實的革命性理論，其代表人物有英國經濟學家J.S .穆勒、美國經濟學家H .喬治和中國的孫中山先生。這種觀點認為，土地的自然增值全部或基本歸國家所有，其理論基礎是土地發展權國家所有論。這種觀點認為，土地的價值不包括生產的報酬，而是代表壟斷的交換價值。無論如何，它不是擁有土地的個人創造的，而是社會發展創造的。所以，社會可以全盤接受。
3.兼顧公私利益的理論。是調和論，主張失地剩余部分全額補償後歸中央所有，主要是支持全國農村。這種觀點的理論基礎是“綜合發展權觀”，即對於自然增值耕地的合理分配，應充分考慮失地農民、在耕農民和中央政府的土地發展權，每個主體只有有限的權利，每個主體不得超越界限侵權。公私兼顧論認為，應優先考慮退耕還非後的自然增值，充分補償失地農民，使其生活達到當地“小康市民”的水平，無後顧之憂；然後剩下的就收歸國有，主要是支持國家的農民；同時，可以撥出適當的資金支持城市建設——重點是增加城鎮就業，吸納失地農民。
動詞 （verb的縮寫）對策和建議
(壹)土地產權制度改革
程認為，土地產權制度應按照現代產權制度的要求進行改革和完善。在堅持公有制的基本前提下，明確土地所有權主體和所有權實現方式，實行國家土地所有權和集體所有權相結合。根據權利平等原則，公平對待國家土地所有權和集體所有權，允許集體建設用地使用權有條件進入市場流轉。
袁鷹、孔祥誌認為，現行土地管理法律法規規定，國家對土地擁有相對完整的財產權(如所有權、使用權、收益權、處置權)，特別是國家可以將集體所有的土地征收為國家所有。但是另壹個產權主體——集體沒有完全的土地產權。因此，應當賦予集體完整的財產權，集體土地的合理流轉和轉讓應當在法律上得到充分的肯定和保護。對於農村工業用地，尤其是供給地和使用地是同壹主體時，政府只應監督管理，不應過多幹預。
馮認為，現階段完善我國現代農地產權制度的核心內容是鞏固和發展農地集體所有制。(1)解決集體所有制條件下產權主體虛置的問題，應通過產權登記的方式明確農村基層集體組織的產權主體地位。(2)應保障農地集體所有權的相對完整性，包括處分權、收益權、使用權等壹系列權利。(三)要保護農民個人承包集體土地經營的連續性，穩定農村基本經營制度，保護農民土地承包權益。(4)農地非農建設開發權得到認可，其價格為購買土地使用權價格與土地收購價格的差額。
史大平、王定祥認為，應改革土地產權制度，在法律上賦予農民穩定的土地使用權、流轉權、收益權，讓農民成為真正的二級市場主體。應在農村建立專門的土地權利管理機構，向土地承包人發放長期土地使用證，進壹步明確農民對土地的使用權、轉讓權、處置權和收益權。在農地轉用過程中，允許農民憑借土地使用權證書入股(即土地資本化)，鼓勵土地股份制將農民的土地使用權轉化為股份分紅權。
李艷瓊、賈蓉梅認為，由於本人與法律規定的土地產權關系不完整，難以解決失地農民的生活狀況和社會保障，建議修改相關法律規定，保障農民十塊土地的財產所有權。建議國家出臺新的永久土地使用權制度，即永久土地制度。所謂永久農地制度，就是在現有的土地公有制下，將農村土地的使用權永久賦予農民，使其能夠為農民提供就業、生存保障和社會福利。這樣國家在征地的時候必須考慮給農民各種社保補償，而不是隨便給壹點補償。要實行永久耕地制度，需要制定兩部法律法規。(1)制定物權法或者在憲法中明確農民集體所有土地的土地使用權是壹種財產權。農民可以根據合同對承包土地進行繼承、轉租、贈與、拍賣、抵押、入股，使農民的土地財產權具有法律效力。(二)實行農地承包經營權證券化制度。集體在向農民承包土地時，向農民發放“土地承包證”和“土地使用權證”，以維護農地使用權的權威性和嚴肅性。今後無論是國家公益性用地還是經營性用地，農民總是會轉讓臨時使用權的。土地使用權證書的所有者可以將土地委托或出租給第三方經營，也可以抵押或入股公司，使承包權和使用權分離。國家征用土地時，只與原承包土地的農民發生合同關系，不與第三方發生合同關系。這樣，最初的合同:已經死亡的農民可以和征地單位就使用年限和價格進行協商，完全按照市場經濟規律辦事。
(二)完善農地征收與補償制度。
郭喜寶、王萬燮認為，應從以下幾個方面完善農地征收補償制度。(1)有必要修改現行的《土地管理法》，嚴格限制征用土地的公共利益。例如，土地征收僅限於國家機關和軍隊使用的土地，城鄉基礎設施和公益事業用地，國家支持的能源、交通、水利等基礎設施用地。雖然對具有公共利益性質的土地征收不需要補償土地發展權，但補償農地的社會保障和失業保險功能，為失地農民提供基本的養老、就業和醫療保障是必要的。(2)對於土地征收的非公共利益，必須引入市場機制，逐步變征收為購買，逐步發展和完善農地產權流轉市場，在農地征收過程中有效確定土地的市場價值。(3)需要以法律的形式規定土地發展權，具有非公共利益的土地征收必須嚴格補償土地發展權的收益。用地單位必須集體向農民購買農用地的土地發展權，但無權享有農用地的土地發展權收益。(4)在征地補償過程中，要充分考慮農地的社會保障和失業保險功能，提高社會保障和就業的補償標準。(5)地方各級政府可從退耕還非後的土地增值收益中提取壹定比例，用於協調土地利用規劃導致的土地發展權分配不均所引發的地區、城鄉、集體組織之間的利益沖突。地方各級政府要將軍用土地增值收益用於基礎設施、教育、醫療等公共利益建設，防止地方政府和村幹部以各種形式轉移和侵吞土地收益。
陳認為，應該在健全和完善農村土地集體所有權的基礎上，把國家征地補償制度的改革提上日程。(1)土地所有權和使用權的轉移應作為商品交換處理。體現這種商品交換關系的經濟範疇應該是購買，而不是征收或征用；交換關系是否合理，應該是土地市場價格，而不是缺乏定性規定的所謂“補償費”。(2)農村耕地向外部主體的流轉應由國家進行中介。為有效保護耕地，限制不正當競爭，穩定土地壹級市場價格，不應允許城市土地使用者直接從農村購買耕地，而應繼續實行國家統購方式，即以國家為中介，統壹從農村取得土地，統壹供應建設用地。在這裏，國家不以營利為目的，它只是壹個行政交易中介，而不是真正的土地商人。國家收購土地的價格應該以二級市場的價格為基礎。但是，國家向城市土地使用者供應的土地分為公共產品用地、國家重點建設用地、商業用地等。，且定價方式為政府直接分配、成本協議銷售、市場價格競價銷售。(3)建立城鄉統壹的非農建設用地市場。為改變國家對土地壹級市場的過度壟斷，應允許農村集體所有的非農土地或建設用地直接進入城鄉統壹的土地市場。所有非農土地流轉都要打破城鄉、區域、所有制界限，形成全國統壹的土地市場。對此，國家必須依法嚴格管理和監督。(4)國家征用和購買土地必須嚴格限制在公共利益的範圍內。(5)國家為購買承包地支付的錢，全部歸承包農戶所有。土地價格，即國家根據等價交換原則給予集體經濟組織的“補償”，應當完全歸被征地農民所有，而不能部分甚至全部歸集體經濟組織所有。也就是說。“補償金”不能用於集體經濟組織的公共支出，集體經濟組織不能分割、截留、克扣補償金。集體經濟組織必要的公共支出，在沒有其他收入來源的情況下，可以由農民分擔，但國家購買承包地支付的價款不得扣繳。(6)政府應幫助失地農民解決就業和社會保障問題。
(3)改進和完善土地管理制度。
史大平和王定祥認為，為了避免市場機制失靈，政府應該建立有效的土地資源宏觀調控機制。首先，要改變目前土地管理機構隸屬於同級政府的模式，使土地管理部門從地方政府中分離出來，實行中央獨立垂直管理體制，由中央政府委托國土資源部對農地轉用進程進行宏觀調控。地方土地管理機構監督地方政府的征地和用地行為，下達和核定指標，監督用地計劃和效果。建立土地資源宏觀調控機制是建立農用地準市場配置機制的重要內容，這就要求政府和土地管理部門科學制定建設用地供應計劃，加強工業用地供應管理，加強土地利用評價和監管，防止建設用地過度擴張。
馮認為，應建立和完善農地征收監督制度。(1)嚴控土地審批權。有關法律法規和文件對土地審批作出了明確規定，必須嚴格執行。(2)大力推行土地管理領導責任制，明確崗位職責，並付諸實施。(3)要建立相對獨立的土地執法監察機構，防止農地征收部門既當“裁判員”又當“運動員”，對自己的情況進行監督。
李濤認為，為了充分利用城市土地，防止耕地盲目轉化，可以從以下幾個方面考慮。(1)完善市場機制。主要包括增加市場交易透明度，定期公布當期土地供應計劃和成交價格；縮小不同土地供應方式之間的差距，使需求者的機會成本趨於壹致；明確交易規則，簡化程序，加強信息管理和服務。(2)土地收益分配制度改革。可以考慮區分存量和增量土地使用收入的分配方案:扣除應納稅款後，存量土地出讓收入全部留給地方政府；城鎮新增土地出讓後，先對農村集體經濟組織進行補償，剩余部分上繳中央財政。(3)相關稅制改革。改變中央政府稅收控制不力、稅收成本高、稅收動力不足的現狀，將主要稅種調整為:耕地占用稅是國家實施耕地保護政策的手段之壹，可改為由國家和省級財政分擔，由省級行政主管部門征收；城鎮土地使用稅將由中央政府管理，由國家稅務局統壹征收。(4)完善中央政府的激勵和保障機制。中央政府的大部分政策是由參與土地管理的其他主體來完成的，這就需要壹個高效的激勵和保障機制，包括公平的績效評價體系、健全的法律制度和土地財政制度。
經濟理論與經濟管理，2007年第6期