壹、當前的壟斷價格問題既是壟斷價格形成機制和監管約束機制尚未完善的直接表現，更是造成壟斷的深層次體制性問題的終端反映
當前破壞公平競爭、妨礙市場機制有效配置資源、損害消費者或其他經營者利益的壟斷價格問題主要有：壹是自然壟斷行業的經營者利用壟斷地位倒逼政府虛高定價，擅自調整價格或自立收費項目，采取價外加價或價外收費變相提高價格；或者延伸經營範圍或附加各種不合理交易條件，進行強買強賣，賺取由壟斷帶來的不正當收益，損害消費者和其他經營者的利益；或者執行價格政策見機行事，價格上調時跟得很緊，但在價格下調時卻尋找種種借口而延期執行，賺取價格政策變化的時間價差。二是地方政府和行業部門從自身利益出發，通過帶有地區封鎖和行業壟斷內容的歧視性價格或收費政策搞市場分割和地區封鎖，或者以其他手段鼓勵和支持地方企業進行惡性價格競爭，或者以加強宏觀調控和規範市場秩序為由搞行業自律價，形成了企業背後有政府的價格壟斷主體多元化的格局，阻撓正常的價格競爭。三是依附於政府的企事業單位、中介服務機構的價格或收費壟斷行為較為普遍。特別是部分政府部門擅自將公務活動內的事務轉移到中介服務機構辦理，變無償服務為有償服務，形成了中介服務機構依賴行政權力進行壟斷收費、行政機關依靠中介服務機構獲取利益的格局。四是競爭性行業的企業相互串通搞價格聯盟，排斥合理的價格競爭。
概括起來，造成上述價格壟斷問題的主要原因有：
壹是壟斷行業價格形成機制和監管約束機制尚未健全造成了壟斷行業壟斷價格問題的存在。首先，壟斷行業價格形成機制不合理導致價格管制難以刺激經營者提高效率。目前我國壟斷行業主要采用成本加成定價法，政府價格管制的依據主要是被管制企業上報的成本資料，這種成本在特定區域內就是壟斷企業的個別成本而非合理的社會平均成本或先進成本。而且由於成本信息的不對稱，政府價格管制在壹定程度上取決於政府與企業間討價還價能力，難以對壟斷虛高定價進行必要的約束。其次，財政和價格等成本補償機制不完善導致了企業成本界限的模糊和政府價格管制的難度。特別是由於壟斷性產品或服務承擔著穩定價格的責任而長期實行低價政策，普遍服務項目的成本補償仍過多地采取業務交叉補貼的政策，造成企業虧損的政策性因素和經營性因素模糊不清，企業往往把這種虧損全部視為政策性虧損，進而尋求調價或轉向價外加價或價外收費，而政府價格管制難以區分經營性虧損和政策性虧損，管制價格的制定或調整實際上已使虛高價格合法化。最後，價格政策執行情況監管力度不夠導致價格管制的效果受到影響。調整價格的收益使用監管不到位導致壟斷企業虧損和職工工資增加並存的局面，或者將調價收益轉向非壟斷環節和多種經營領域。政府價格監督力度不夠導致壟斷企業憑借壟斷地位進行價格壟斷，損害消費者和其他經營者利益。價格政策公告制度尚未健全完善，消費者的維護權益意識不強，難以形成有效的社會監督約束機制。
二是自然壟斷產業界定不清楚導致自然壟斷權力的不合理延伸而造成壟斷價格問題。目前我國經營自然壟斷業務的企業往往同時經營競爭性業務，這就為壟斷企業利用非壟斷企業進行價格壟斷創造了條件。當壟斷企業在政府管制業務領域難以獲取壟斷利潤時，則可以擅自把國家賦予的自然壟斷權力進行延伸，憑借自己在主業方面的壟斷地位而謀取在附加業務領域的暴利。從規模效應和範圍經濟角度看，壟斷企業進行產品或服務延伸無疑是正確的，而且可以很好地進行主業分流安置，但濫用壟斷地位躲避政府價格管制就構成了價格壟斷問題，此種情況在公用事業等壟斷經營領域比較明顯。例如管道燃氣公司規定若不是本公司提供或指定的燃氣器具就不予點火，然後采取批量壓價進貨，再高價搭售給消費者，達到需方和供方雙向壟斷，損害了消費者和燃具經營者的利益，燃氣公司也就成功避過價格管制而獲得了超額利潤。特別是當管制領域和非管制領域的公***成本難以合理分攤時，壟斷企業則往往可以把非管制領域的成本或費用轉移到管制產品中，進行壟斷經營和非壟斷經營業務的交叉補貼，既掩蓋了自然壟斷的合理性，導致了政府定價的虛高和非壟斷環節的超額利潤，同時也造成了通過自然壟斷的主業交叉補貼非自然壟斷環節排擠競爭等問題。
三是政企不分造成行政權力演變為重要的壟斷經濟資源而造成競爭性領域的壟斷價格問題。目前由於我國國有企業改革尚未到位，政府仍掌握著龐大的經濟資源，承擔著國有資產保值增值和維護公平競爭的雙重責任，而且相當部分國有企業仍是地方或部門重要的經濟收入來源。市場經濟是競爭經濟，而競爭又是國有經濟的弱勢，地方政府或行業部門只有直接或變相地使用行政權力進行壟斷來彌補弱勢，因而在激烈的價格競爭中出現了政府或行業操縱市場價格的歧視性價格或收費政策以及行業自律價等問題。特別是因機構改革而形成的行業協會，在壹定程度上仍承擔著原來政府機構的許多職能，使原來的許多行政職能成為市場經濟中的“特殊資源”而產生了壟斷價格問題。此外，改革中從政府職能部門分離出來的行政性公司、事業單位和中介服務機構仍然依附於原來的行政權力進行業務和價格或收費的壟斷。就拿資產評估業務來說，按國際慣例應由社會上的會計事務所等中介機構競爭經營，但按我國現在的體制，幾乎所有的相關部門都設有業務對口且被指定為唯壹認證資質的資產評估機構，使中介服務機構成為真正的壟斷組織而壟斷經營和壟斷收費。
四是政府對壟斷行業承擔著多重職能且管制職能高度分散導致壟斷管制缺乏有效性和科學性。目前我國壟斷性產業基本采取政企不分的國家壟斷體制，政府既是管制政策的制定者和監督執行者，又是具體業務的壟斷經營者，壟斷利益和行政權力的結合導致了極強的行政性壟斷。從管制立法角度看，行業管制立法的主體仍是肩負行業發展重任的行業主管部門，管制立法的目的主要是保護國家基礎設施安全，而對壟斷企業行為管制條款卻相對薄弱，這樣管制立法實際上就往往成為部門維護壟斷地位的超經濟手段。比如說安全性的強調就往往被政府部門和壟斷利益獲得者當作試圖繼續維護壟斷利益的理由，這也是我國較多領域所謂唯壹指定產品現象的主要原因，實際上技術管制已經被延伸為價格壟斷。從管制機構的設置來看，計劃經濟體制下部門分割的痕跡仍較明顯，管制職能被分散在多個政府部門。例如按照現行的管理體制，壟斷行業的價格管理基本是由行業主管部門和價格主管部門***同管理，有的已經放由行業主管部門管理，理論上講可以實現部門業務的優勢互補而進行更好地監管，但由於業務主管部門承擔著國有資產保值增值責任，特別是政企不分的體制造成了利益部門化，價格管制在某種程度上已經成為政府部門間的博弈或是保護企業的手段。再如投資成本是被監管壟斷產業成本的主要構成部分，而我國投資監管與價格監管壹直分離，投資審批仍被當作產業發展問題來對待，政府價格或收費承諾也成為吸引投資的重要途徑，進而形成了“回報全保、成本全包、價格找齊”的還本付息等政策，企業建設生產成本缺乏約束，造成工程造價不斷攀升等問題。
五是合理的價格競爭難以實現，優勝劣汰和資源優化配置造成了企業價格聯盟等壟斷價格問題。近年來隨著我國社會供求關系的變化和買方市場的形成，企業間為爭奪有限的市場份額而展開激烈的價格競爭。按照市場經濟規律，激烈的價格競爭結果應是實現資源優化配置和供求趨於均衡。但是，由於地方政府或行業部門往往出於局部利益而通過優惠政策保護落後企業，以致壹些本來已經喪失競爭能力和生存條件的企業仍然得以維持；地區封鎖和行業分割的存在造成優勢企業跨地區或跨部門兼並重組的成本偏高，導致部分企業放棄兼並重組轉而采取直接投資形成規模經濟和範圍經濟效應，存量資源優化配置活動難以進行；國有資產的退出機制尚未形成，許多行業市場準入的限制又導致企業退出空間過於狹窄，企業處於進退兩難的境地。特別是傳統公有制的產權特征以及國有資產保值增值的約束機制尚未形成，導致部分企業不計成本和效益向市場傾銷產品，價格競爭不是真正意義上的為企業戰略目標而采取的競爭策略。最終造成激烈的價格競爭非但沒能達到實現資源優化配置和供求趨於平衡，反而使許多產品價格因輪番降價而接近甚至低於其生產成本。在價格競爭難以實現優勝劣汰、非價格競爭優勢短期內尚難形成、拓展新的市場領域極其有限的情況下，由“競爭”走向“聯合”就成為許多行業遏止價格繼續下跌的壹種必然而無奈的選擇。因此，企業間的價格聯盟是對價格持續下跌的壹種保護性反應。這正是我國當前的壹個特有經濟現象：經濟規模集中度非常低下的經營性壟斷現象。
二、當前的壟斷價格問題並非簡單地通過放松價格管制和強化調控監管就能解決，根本措施是通過深化改革解決造成壟斷價格的體制問題
綜前所述，當前壟斷價格問題既是價格改革和調控監管不到位的直接表現，更是各項體制改革嚴重滯後的終端反映。即使已經出現的價格聯盟等經營性壟斷也與體制改革滯後有著千絲萬縷的聯系。因此，解決當前壟斷價格問題關鍵在於深化改革，逐步消除造成壟斷價格問題的體制性因素。
（壹）單純通過放松價格管制和強化調控監管難以從根本上解決當前的壟斷價格問題。放松價格管制和強化調控監管發揮作用與行業競爭性特點、流通體制等相關改革以及生產力發展密切相關。目前實行價格管制的都是帶有行政或自然壟斷性質的行業，特別是長期計劃經濟體制造成的行政性壟斷等體制問題都使這些領域不具備繼續放開價格的條件。如果不能從根本上解決造成壟斷價格問題的根源，而是單純從放松價格管制角度尋求解決措施，壟斷價格問題將更加惡化，即使強化調控監管也只能緩解當前的壟斷價格問題。壹是成熟的市場經營主體尚未形成，特別是國有企業不具備真正的企業性質，即使加速價格市場化，企業也不可能接受市場競爭性的價格約束。二是相關體制改革滯後造成市場價格機制運行受到嚴重制約，即使放松價格管制也會由於諸多因素的制約而導致價格難以真正通過市場競爭形成。三是在國有企業為競爭主體的情況下，軟預算約束往往導致企業之間的價格競爭更可能演化為惡性競爭。因此，放松價格管制和強化調控監管決不是解決當前壟斷價格問題的出發點和突破口，關鍵在於通過改革消除造成壟斷價格問題的根源。
（二）深化管理體制改革，合理界定壟斷範圍，切實減少合理的壟斷權力延伸而造成壟斷價格問題。眾所周知，市場調節和政府管制都存在著失靈的問題。壟斷競爭理論也認為，有效競爭必須兼顧規模經濟和競爭活力相互協調，才能使社會經濟效率最大化。因此，反對壟斷必須尊重客觀經濟規律，並不是消除所有的壟斷，判斷的標準就是看該放的是否都已經放開，該管的是否都已經管好。當前應做好以下工作：壹是加速政企分開，依法規範政府行政活動，減少行政權力向市場領域無序延伸而造成的行政性壟斷。二是縮小自然壟斷領域，加速自然壟斷與非自然壟斷經營的分離，盡量減少自然壟斷權力及其延伸造成的壟斷問題。三是加快國有企業改革步伐，培育成熟的市場競爭主體，逐步將現行按照所有性質管理企業轉變為按照產業性質分類管理。四是深化行業協會改革，引導和規範行業協會的行為，逐步形成適應社會主義市場經濟體制要求的現代行業協會。
（三）培育有效競爭機制，提高政府管制效率，切實減少壟斷企業憑借壟斷地位造成的壟斷價格問題。信息不對稱條件下的政府管制理論認為，管制制度可以被看作是壹種激勵機制，政府應采取激勵性管制措施提高受管制行業或企業的運行效率。實踐證明，培育有效競爭機制是提高管制激勵作用的關鍵。但現在壹提起引入競爭機制，就過多地考慮到直接競爭，卻往往忽視了其他競爭力量的作用。按照波特競爭理論，企業面臨的競爭來自五個方面：即新的競爭對手入侵、替代品的威脅、客戶的議價能力和供應商的議價能力以及現有競爭對手之間的競爭。因此要高度重視間接競爭機制，避免過分的采取橫豎分拆等簡單的引入競爭的手段。壹是在仍有發展空間的行業采取非對稱管制政策培育行業的新直接競爭者。二是積極發展間接替代性產業，構建有效的替代競爭格局。三是培育並逐步形成由律師、技術和經濟專家組成的專業性的消費組織，增強消費群體對政府管制政策和企業群體行為的影響，更好地約束壟斷企業的經營行為。四是建立健全特許投標制度。五是對於已經飽和的產業，全國性壟斷經營的可以考慮對現有壟斷企業進行科學合理的分拆，區域性的則可以考慮培育區域間的比較競爭機制，或在聯網基礎上的區域間企業的直接競爭。
（四）深化監管機構和運作機制的改革，實現政府對壟斷行業的依法間接管制。歷史發展和國外實踐證明，承擔多重職能的監管機構和管制職能高度分散都不可能實現有效的管制。壹是要實施政府管制職能和具體經營管理業務的分離制度，使政府管制機構能夠獨立行使管制職能。二是要逐步將與價格監管關系密切的成本監管、投資監管等其他經濟監管職能適當集中，設置若幹個分行業的專業性監管機構，或者在綜合部門內部實現投資監管和價格監管的統壹，將分散於政府部門的管制職能盡可能的集中於新的管制機構，實現從市場準入、經營方式和規模、產品和服務質量標準，價格制定程序方法以至破產合並等方面實施全方位管理。三是政府的管制職能應重點轉向對經營性自然壟斷行業和自然壟斷業務的企業行為管制，強化壟斷企業與其他經營者和消費者利益協調。四是要依法實施間接管制。對於國家指定專營和設置行業壁壘的行業中所產生的正當壟斷，必須進行法律界定並實施必要的管制措施。通過設定特殊的行為規則和特別行業管制法則，既要堅決制止企業擅自進行壟斷權力延伸，更要嚴格規範政府行為，防止政府越權管制或擅自確定壟斷經營範圍，真正實現管少管好。
（五）加速技術進步，努力為打破壟斷、實現有效競爭格局提供相應的技術支持。實踐證明，引入競爭機制與技術進步有著十分密切的關系，部分傳統壟斷性行業或自然壟斷業務正在變成競爭性行業或業務的重要原因之壹就是技術進步。目前部分行業改革後沒有形成有效競爭機制，與技術進步的步伐不適應發展的要求有直接的關系。因此，打破壟斷，引入競爭，不僅需要各項管理體制改革，還需要技術進步為改革創造條件。單靠簡單的分割既不可能實現有效競爭，而且可能帶來經營上的不經濟，與改革的初衷背道而馳。
（六）吸取教訓，早做準備，加速制定和完善反壟斷的法律體系。目前我國尚缺乏從競爭自然衍生壟斷的普遍基礎，但中國近年來已經程度不同地出現了經濟學意義上的緣自集中度的壟斷現象。此外，雖然類似價格聯盟等壟斷價格問題的出現是由於各種體制性問題，但是處理時無法可依的情況已經給了我們深刻的教訓。特別是加入wto後，國外產品和跨國公司將更多地進入中國市場，跨國企業由於資金和技術力量雄厚，很容易在中國市場上取得壟斷地位。因此，要吸取教訓，未雨綢繆，通過反壟斷法的制定有效維護市場競爭，抑制跨國壟斷勢力，用法律制度防止跨國企業利用操縱市場價格、產品產量和濫用市場支配地位等手段限制競爭行為，防止國際企業通過大量並購方式在中國市場取得支配地位，進而形成壟斷。這樣既可避免壟斷出現時無法可依的問題再度發生，同時電使國內企業增強反壟斷的意識，嚴格自律，優化市場競爭環境。
三、改革並形成科學的壟斷行業價格形成機制，健全政府價格決策制度，完善成本約束機制和調控監管機制，增強價格管制的透明度和科學性
由於壟斷的各項弊端最終表現為壟斷價格問題，因此對壟斷性產業實施的包括成本監管和投資監管等在內的經濟監管歸根到底都是為確立壹個合理的價格，價格監管是市場經濟條件下對壟斷性產業實施經濟監管的核心。當前政府依法管制價格的法律框架已經初步形成。目前應主要在科學性和透明度方面做好以下工作：
（壹）改革並形成科學的壟斷價格形成機制。目前壟斷企業主要是憑借壟斷地位形成壟斷價格，把壹部分消費者剩余轉化為生產者剩余而獲取壟斷收益。因此，解決的關鍵是逐步建立以市場經濟原理為基礎的壟斷行業管制價格機制。壹是積極探索設計並逐步形成適合我國國情的科學規範的定價模型。目前國際上定價模型主要有以英國為代表的最高限價模型和以美國為代表的投資回報率模型，但兩種模型各有利弊。必須根本我國整個經濟發展需要和行業特點采取相應的模型，輔之以根據企業生產經營費用的社會平均增長率、行業技術進步率、實際生產效率和國內外同行業先進生產率的差距等因素確定企業成本控制參數，實現價格管制，促進社會分配效率和刺激企業生產效率的雙重目標。二是實現由“成本倒逼定價”向“定價倒逼成本”的轉變。目前我國壟斷價格主要采取成本加成法，政府定價依據主要取決於企業成本資料，有效的成本約束機制尚未形成和信息不對稱導致政府制定或調整價格只能審核合法性，而難以審核合理性，企業完全可以通過虛報成本倒逼政府虛高定價。政府價格管制應由現在的“先建設、後定價”改變為“先定價、後建設”，或者通過招投標形式轉變為“市場競爭”定價。三是引入區域間比較競爭機制。目前我國城市公用事業基本上是由區域性壟斷企業經營，地區間的生產效率差異為運用區域間比較競爭機制提供了條件。政府管制機構可以運用區域間比較競爭機制，通過比較不同區域企業的真實成本，剔除各種影響成本的外部因素，合理確定制定同種產品和服務價格的依據，打破地區性企業對政府的信息封鎖，促使壟斷行業區域間的間接競爭。
（二）改革並形成規範的壟斷價格決策制度。目前政府管制價格的制定或調整仍然屬於政府與企業兩者的“談判”，管制的合理性往往取決於管制者的素質以及與企業的談判能力。特別是價格管制涉及到許多專業知識，科學技術發展速度加快導致單靠管制者的管理難以實現有效的監管。社會主義市場經濟條件下的價格監管以利益主體多元化、決策主體分散化為基礎，價格監管既直接決定有關方面的利益分配，更決定著資源的配置效率。實施價格管制必須正確處理被管制企業與消費者、消費者與消費者之間的關系，兼顧效率與公平，實現資源的優化配置。忽視或否認壟斷商品和服務需求價格存在的政府決策決不可能導致預期的調控效果或市場結果。因此，政府管制機構必須實現由價格水平的探尋者向裁定者轉變，管制價格決策由政府與企業的雙方談判向引入社會力量的多元化決策的轉變，由少數人的個體決策行為向決策集體審議制度轉變，提高價格管制的科學性和透明度。壹是積極推行並完善價格決策聽證制度。凡是關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格和自然壟斷經營商品價格的制定和調整，均需按規定舉行價格聽證會，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性和可行性。二是健全政府定價的專家論證制度。對於壹些技術性較強的商品和服務價格，可以聘請有關方面的專家進行論證，強化對成本和價格合理性的審核。藥品和電信等價格決策可以委托專業的會計中介組織對企業的財務狀況進行評審。三是實行價格決策集體審議制度，減少因管制者個性差異造成的政府管制不確定性問題，避免因管制者素質對管制科學性的不良影響。四是改變現行“企業申報、政府審批”的運作機制，增加政府直接制定或調整價格的比重。政府部門可以根據經濟運行情況和社會各方面的反映以及定期審價的結果，按照規定權限直接制定或調整價格。同時要通過縱向比較和成本運行結果去分析價格的合理性，充分考慮技術進步和用戶增加帶來的成本下降等因素，及時調整價格，促進企業提高效率。
（三）改革並形成有效的壟斷成本約束機制。目前管制價格制定的基本依據仍是成本，信息不對稱是價格管制失效的壹個重要原因，實際上控制住了成本也就控制住了價格。這就要求建立有效的成本約束機制。壹是建立健全定期審價制度。定期全面審查列入政府管理商品和服務的行業或企業總體經營狀況、生產經營成本和期間費用、工資和勞動生產率等情況，努力為政府調整價格提供重要的依據，防止價格扭曲侵害消費者利益或影響企業的正常經營。二是健全完善價格調控監管信息網絡系統，實現價格監管信息交流和資源***享。建立政府管制產品成本信息強制披露制度，完善政府定價成本數據庫。三是理順成本補償機制。僅僅依靠管制機構行政指導和期望壟斷企業社會責任感都不能達到合理化的調整目標。從成本角度來看，政府管制價格可以按照邊際成本或平均成本決定，但是按邊際成本定價的虧損額必須采取必要的措施來解決。短期內可以將補償措施與公用事業經營活動分離，積極穩妥地疏導價格矛盾，劃清政策性虧損和經營性虧損的界限，防止價格扭曲造成普遍違規而法不責眾的問題。從長期來看，逐步將邊際成本定價改變為按照社會平均成本定價，財政補貼等由“暗補給企業”轉向“明補給消費者”，由過去的“全民補貼”轉向“低收入階層補貼”，普遍服務的成本補償機制應也由業務間交叉補貼轉向提取普遍基金進行補貼，這既是適應wto的辦法，也可以防止交叉補貼帶來的種種弊端，使政府價格管制更有針對性，促進企業提高經營效率。
（四）改革並形成高效的價格監督約束機制。如果沒有監督檢查作為保證，價格政策再科學合理也是形同虛設，更難以得到切實有效地貫徹執行。因此，必須改革並形成高效的價格監督約束機制。壹是建立價格調整收益分配使用監管制度。調整價格後所增加的收入部分如何分配壹直是企業能否走上良性發展道路的關鍵問題，必須嚴格控制調價收入的使用方向，防止壟斷企業轉移調價收益而影響價格政策效果，或者通過在壟斷業務領域制定高價交叉補貼競爭性業務排斥市場競爭。二是加強行政執法監督檢查。加強價格政策執行情況的監督檢查，確保價格政策的貫徹落實。堅決查處壟斷行業經營者濫用市場支配地位侵害其他經營者和消費者合法權益以及公***利益的行為。全面清理帶有地區封鎖和行業壟斷內容的價格和收費政策。二是完善舉報機制，積極推行並完善價格政策公示制度，轉變“重政府檢查、輕社會監督”的觀念，形成全社會***同監督的局面。四是建立定調價的不良記錄和跟蹤監督制度。對於調價中虛報成本、弄虛作假，擅自不執行價格政策的要形成不良記錄，及時反饋企業並要求整改，必要時可向社會公布。