WTO協議所約束和規範的主要是針對成員政府的涉外經濟行為，而且這壹涉外經濟行為主要是指成員政府的決策與立法的實施過程，而不管其決策和立法的制定本身。也就是說，WTO作為壹個成員主導和非權力決策的國際經濟組織，它自身沒有決策權和規則制定權，更沒有對其成員的決策與立法進行指手畫腳的權力。WTO所有的權力包括其作為正式組織的法律人格的行為權都是由成員政府所賦予的，它只是為各成員政府，準確地講是為各成員談判代表提供服務和法律咨詢的機構，所以說WTO不是壹個世界政府，也不是壹個什麽超國家的組織。在WTO這個以遊戲規則為基礎的國際俱樂部中，只有“妳怎麽做會更好，會對各方更有利”，而沒有“妳必須怎麽做”。事實上，WTO協議及其規則對其成員的實際約束力是WTO各成員的國別貿易政策與法規，尤其是WTO成員政府之間的相互監督，相互提醒，相互告知和相互審議以及相互反向通知(也即相互到WTO那裏打“小報告”)，這才是WTO的約束力和威懾力之所在。
單憑這壹點，那些權利經濟、審批經濟和壟斷經濟尚未退出，市場經濟不完善，法治經濟與開放經濟不到位的成員政府特別是像中國這樣的轉型經濟國家，尤其要註意政府行政行為的規範、約束和轉變。正是基於這點考慮，筆者在1998年3月提出了“中國入世政府先入世”的戰略觀點，並在2001年7月進而提出了“中國入世政府首先要入世，但觀念入世最重要”的觀點，在全社會引起了反響。入世壹年以來，從中央部委和直屬局到地方省市進行大量的清理行政審批權和定價權以及調整、修改和完善涉外經貿法律、法規與條例和規章的政府職能轉變工作，其中中央壹級涉及2300件政策法規文件，並取消了789項行政審批權，地方政府也取消了壹些審批權，嘗試著建立旨在解決政府職能交叉重疊的“壹站式”或“壹窗式”的行政審批服務機構，並逐步推進政務、政事和政社公開與分開等等。但我們從現實經濟生活中依然清晰地看出高度壟斷計劃經濟的條塊分割的痕跡。
面對政府職能轉變的艱難與曲折，面對計劃經濟與市場經濟長期膠著粘合的轉型轉軌問題，面對入世後的新形勢、新環境、新任務、新要求，必須把握住正在形成的“做好各項應對入世工作，政府職能轉變和體制創新是關鍵”這壹社會***識所提供的難得機遇，通過依法行政(即行政法治建設)和建立社會主義法治國家，從根本上實現政府職能的轉變。
二、WTO基本規則對政府職能轉變的要求
WTO設立協議及其附件協議是壹個龐雜紛繁的經濟學與法律學體系。面對這些繁多復雜的規則，筆者結合中國改革開放的現狀和經濟轉型的困難局面，把WTO協議內容抽象、提煉和歸納總結為五項基本規則。
1.壹視同仁，公平競爭。這壹基本規則是WTO得以存在、運轉的基礎，也是WTO規則的基石，包括了最惠國待遇、國民待遇和互惠互利等內容，核心就是在成員之間，在商品、服務產品、服務提供者和知識產權人之間以及成員對成員之間不能進行歧視(即非歧視)，不能搞“免費午餐”(只享受權利，不承擔義務，或者享受的權利大於承擔的義務)。這壹規則主要體現在兩個層面：壹是“外外”平等，二是“內外”平等。除了上述兩個層面外，要結合中國國內市場準入和企業經營環境的現狀，這壹規則也可以派生第三個層面的內容即“內內”平等。這壹層似乎對中國具有特殊意義，無論對產品，也無論對何種屬性的企業和自然人，只要是在中國關稅領土上生產的產品，依法納稅的法人和遵紀守法的自然人都應該在政策法規上享受壹視同仁的待遇，實現“市場面前人人平等，競爭面前人人平等，政策面前人人平等，法律面前人人平等”的社會經濟環境。這三個層面的內容並非是WTO這壹規則所涉及的法定義務，而是取決於各成員內的市場經濟與法治制度。只有實現了上述三個方面的壹視同仁，才能夠實現真正意義上公平競爭。
這壹基本規則對當前中央政府和地方政府在凈化市場環境，清理差別、傾斜和優惠政策與法規，消除條塊分割、城鄉分割、地區分割，打擊偽、冒、假、劣、虛和維護市場秩序等方面提出了嚴峻的挑戰，同時也對政府職能的定位、作用、行政目標與任務的重新確定問題提出了要求。
2.公開透明，統壹管理。此項基本規則旨在要求成員政府的涉外經貿決策與立法過程公開、透明、可預見以及統壹性(基於統壹大市場的分工協作的統壹，而不是計劃經濟的統購統銷統派的“壹刀切”)、連續性和穩定性，同時要求在涉外政策法規的現實執行中，工商企業界要有知情權、參與權、信息權和咨詢權，甚至要有建議修改權，以利於貿易的正常進行，避免政策法規所形成或明或暗的貿易障礙。涉外政策法規的公開透明，才能保證WTO協議、規則在成員關稅領土內的任何壹個區域得以有效、統壹地遵守和執行，不致出現“天高皇帝遠”的現象。
這壹規則對中央與地方政府的決策程序、立法程序以及與此相關的實施、執行程序均提出了明確要求，同時對盡快消除行政區劃造成的區域分割、各自為政、相互封鎖與保護的諸侯經濟，以及打破產業結構雷同化和“大而全”、“小而全”的區域經濟發展現狀，逐步形成分工協作基礎上的物流、人流、資本流和技術信息流暢通的統壹大市場提出了顯性目標。不難發現，我們在過去幾年中不斷探索和借鑒的公示制度、聽證制度和專家咨詢制度，都是為了實現“公開透明，統壹管理”，使決策與立法納入科學化、法制化、規範化的軌道。
3.開放市場，企業本位。這壹基本規則雖然在WTO協議中沒有明文規定，但WTO各個協議所貫穿的壹個基本精神，就是通過連續不斷的關稅談判，貿易政策談判(磋商)，來消除關稅壁壘、非關稅壁壘和政策法規障礙，進壹步開放市場(無論在深度還是廣度上)，實現生產要素在國際間、全球間的正常流動，按照比較優勢原則來安排國際分工，優化資源在全球範圍內的配置，增加貿易交往，帶動經濟增長，擴大就業和有效需求，按環保的要求實現可持續發展。這壹“開放市場”精神的背後就是通過讓市場使貿易壁壘“落”，而讓“企業”出，確立企業在開放市場中的本位地位。所以說，WTO協議與規則名為約束政府行為，實為改善企業的生存、發展環境;直接是為了開放市場，間接還是為確立企業本位服務。
這壹基本規則在中國應用起來具有特別重要的意義。因為我們所進行的壹系列市場導向的改革，包括價格改革，國有企業改革，市場準入改革，融資體制改革，產業結構調整，外貿經營權下放，進出口管理體制改革，匯率體制改革，以及社保體制的建立等等，似乎出現了壹種為改革而改革，為市場開放而開放的誤區，有時出現了改革開放的主體是誰，目標是什麽的疑問。體制改革和市場開放的直接目的是為了企業發展，實現從權力本位向企業本位的轉變，在此基礎上，確立“以人為本”的全面自由發展的社會，進而確立經濟管理運行與政治管理運行適度分離的社會管理架構。
4.減少幹預，市場主體。這壹基本規則可以說是前三項基本規則在成員政府層面上貫徹實施的直接目標，其內容主要包括WTO各協議中所體現出來的普遍取消數量限制，規範國營貿易和限制性商業慣例，客觀、合理地實施外資政策與產業政策，科學運用技術規範、標準和動植物衛生檢疫措施，鼓勵采用以價格為基礎的進口限制措施，規範和約束補貼政策以及減少國家定價範圍等原則。同時此項規則還強調了逐步貿易自由化和市場作為資源配置主體的理念，提倡用法律、法規規範政府行為。用現代市場經濟的理論來詮釋這壹規則就是依法行政，減少幹預，消除壟斷，打破壁壘，增加選擇，強化競爭，企業本位和市場主體;就是讓政府幹預這只“看得見的手”縮回、收斂、規範，讓市場調節這只“看不見的手”伸展、張揚、靈活，讓這兩只手優勢互補，協調配合，確立依靠市場，發揮市場的主體地位，把政府調節與幹預僅限定在“糾正市場失靈、失誤”的領域內。
針對這壹基本規則的要求，我國現行的宏觀調控，計劃控制，行政審批，行政強制，行政征收，行政賠償，國家定價，行業主管，壹級法人等方面的體制改革自然首當其沖，而且對我國行政機關過多，機構設置過多，職能交叉重疊，政府與市場、政府與企業不分，政事、政務混合，冗員太多等現象也提出了嚴峻的挑戰。不言而喻，各級政府機關的決策目標，行政目標，決策手段，行政手段，決策結果與執行結果的評判與監督以及行政復議和行政訴訟等等也需要認真調整和修正。
5.靈活例外，合理保障規則。這也對政府職能轉變提出了壹定的要求。
三、履行入世承諾與政府職能轉變
我國入世承諾對政府職能轉變的關聯和要求更加具體、個別，更具有直接性和緊迫性。
1.市場準入承諾對政府職能轉變的要求。市場準入承諾主要包括與農產品、非農產品相關的邊境措施的減少或取消，服務業市場準入涉及的政策法規障礙的調整與減少。
服務業市場準入的具體承諾有兩部分。壹部分是水平承諾要求所涉及的外資企業法律、法規要加以修改、調整和完善，也包括那些與利用服務業外資相關的中央與地方所制定的形形色色的行政規章、命令、條例更要加以清理、規範，甚至大部分要取消或廢止。另壹部分是部門承諾所規定的市場準入和國民待遇的開放與限制條件，要求對各個服務部門和分部門制定規範、合理和完善的外資法律法規。這壹系列市場準入承諾的履行必然要求用經濟法律手段取代行政計劃手段，市場調節取代政府幹預，法律法規取代行政命令、數量限制和配額許可證，市場行為取代政府行為，企業行為取代長官行為，進而改善市場準入的條件，使中國市場真正成為世界市場的壹部分，實現兩個市場、兩個資源的整合與互補。所以說履行市場準入承諾的同時也就是在實現政府職能轉變。沒有多層次的關稅調節，沒有多環節的進出口管理，沒有那麽多的配額許可證，沒有那麽多的行政審批權，沒有那麽多的部門規章、計劃、命令和文件，沒有那麽多層次的政策優惠與傾斜，沒有那麽多的劃圈、圖章，自然也就不需要那麽多行政機關、機構和主管部門;沒有那麽多的位子，大量冗員、余員必被裁減和分流，政府職能不轉也得轉。
2.轉型經濟的特殊承諾對政府職能轉變的要求。我國是壹個經濟文化落後的發展中大國，又面臨著經濟發展與體制轉型的雙重任務;同時中國又是壹個經濟總量、綜合國力和經濟貿易增長與外資流量位居世界前列，而人均收入、人均生活質量、人均土地、人均資源占有量居世界倒數的國度。而且，23年的體制改革與對外開放致使計劃經濟與市場經濟兩套體制長期膠著粘合，混為壹體，導致經濟轉型和政府職能轉變步履艱難。這可能就是中國最大的國情，最大的特殊和最大的個別，也正是這三個“最大”，不僅使中國復關入世談判長達16年，而且也使中國在入世承諾中做出了許多其他成員不存在、也不會做出的特殊承諾(當然轉型經濟體可能都會面臨或多或少的諸如此類的問題)。例如，入世議定書附件1到附件6所涉及的紛繁復雜的宏觀經濟數據，高度壟斷和雙層管理的國營貿易體制;層次多、範圍廣的國家定價體系;形形色色有欠規範的國家補貼政策和特有的出口關稅政策。再比如，入世議定書主體條款中所涉及的統壹管理、司法審議、過渡性審議機制、價格比較和具體產品保障措施以及工作組報告書中所包括的財稅、貨幣與匯率政策和國有經濟的規範等。
以上諸多特殊的與宏觀經濟環境運行相關的政策與體制層面的承諾，要認真履行起來必然觸及我國現行經濟管理體制改革的深化與政府職能轉變，而且這壹層次的入世承諾所要求的體制改革與政府職能轉變帶有根本性的變革，故而其程度之復雜，困難之多，阻力之大，可想而知。但不能因此而誤認為履行這些承諾所帶來的體制改革深化和政府職能根本轉變會危害我國的根本利益，甚至把履行這些承諾看作是我國經濟發展和貿易增長的負擔和障礙。事實上，認真履行這些承諾，不僅有利於政府職能轉變，實現依法行政，建立健全以法治為基礎的市場經濟體系，而且也有利於我們從體制上做好各項應對入世的工作，以開放促改革促發展，加快中國市場經濟體系向WTO國際規範靠攏，提高中國參與經濟全球化並從中獲利的能力。所以說，這些特殊的承諾與我國改革開放，實現行政法治，建立社會主義市場經濟和推進現代化建設的目標是吻合壹致的。
至於我國在與貿易有關的知識產權領域所做的壹些承諾，這與其他成員基本壹致，在壹定程度上這些承諾的履行，會加快我國在商標、專利、版權、工業品外觀設計、地域標誌、商業秘密等領域的法律法規的進壹步完善和規範，並使之與國際規範相適應。這壹調適過程，自然會要求我國現行分散式、條塊式管理知識產權的體系逐步走向規範和統壹，精簡機構，裁減冗員，依法管理，簡化程序，優化服務也勢在必行。