壹、 引言
公路、軌道、管道等基礎建設及建設項目壓覆礦產資源,對礦產資源的合理開發利用及礦產權人的合法權益造成了影響。國家、部委、地方相繼出臺了壹系列的法律法規來規範礦產壓覆問題的處理,希望保證建設項目實施的同時,又不影響礦產資源的合理利用,保證礦產權人的合法權益,但當建設項目壓覆設有礦業權的礦產地時,雙方就壓覆評估範圍,評估方法,補償金額會發生較大的分歧。本文就探礦權補償問題作壹個簡單的梳理,希望能對實務有所參考。鑒於篇幅有限,本文討論的背景是合法壓覆基礎上的探礦權補償問題,其他的礦產壓覆問題在此不做闡述。
二、 基本概念
(壹) 探礦權性質
探礦權,是指在依法取得的勘查許可證規定的範圍內,勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或者個人稱為探礦權人。
1.探礦權為用益物權
對於探礦權的性質,國內存在不同觀點:1.認為探礦權的性質為知識產權,原因在於探礦權的主要價值在於其地勘成果,認為勘探礦產資源所形成的地質資料是礦權知識產權的表現形式,屬於創造性的智力成果;2.認為探礦權是債權,是因為礦產資源的有償使用,探礦權申請人向管理部門申請支付了使用費,探礦權申請人支付行為類似於民事主體權利的等價有償原則;3.認為探礦權是準物權,探礦權雖是他物權,但與傳統的用益物權和擔保物權相比又有本質的差異。
現階段,國內的主流觀點定位探礦權為用益物權,主要原因為探礦權是對許可範圍內的標的物實施勘探活動,僅是壹種使用行為,對該區域內的勘探標的物並不具有所有權,壹旦勘查結束,確定了勘查範圍內的礦產資源的儲量等相關信息,探礦權人就可以將探礦權投入市場進行流轉,使得探礦權人變現權利獲得收益。
“礦業權是由礦產資源所有權派生而來,是對礦產資源不動產所有權行使使用和收益的壹種權利,具有用益物權的占有、使用、收益等權能。設定探礦權和采礦權的目的,就是為了實現對礦產資源勘探、開發、利用並獲得收益的目的” 《物權法》第壹百二十三條“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利受法律保護”。第壹百壹十九條“國家實行自然資源有償使用制度,但法律另有規定的除外” 第壹百二十壹條“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的,用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償”。
國土資源部頒布的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》(國土資發〔2000〕309號)中,該《規定》第三條明確定義探礦權、采礦權為財產權,統稱為礦業權,適用於不動產法律法規的調整原則。依法取得礦業權的自然人、法人或其他經濟組織稱為礦業權人。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。國務院頒布的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》(國務院令第242號)、《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》(國土資發〔2003〕197號)等規範性文件中明確了探礦權的財產法律屬性。
2.探礦權與采礦權的關系
探礦權和采礦權二者權利間有很多***通點,探礦權和采礦權都是用益物權,行權範圍特定,超出區域探礦權人和采礦權人不得行使相關權利;權利的獲得及流轉都需國家行政審批,同時國家又尊重探礦權、采礦權的權利主體在其權利流轉過程中的意思自治。但二者有本質的區別:
(1)性質不同。探礦權人的性質為用益物權;采礦權對開發的礦產品具有所有權,具有明顯的不動產物權的特征。
(2)權利範圍不同。根據《礦產資源法實施細則》(國務院令〔1994〕第152號)規定 探礦權人享有:勘查權、相鄰權,優先權等權利。采礦權人享有的權利主要範圍:開采權、銷售權,土地使用權以及臨建權等權利。
(3)權利的有效期不同。探礦權的許可勘探期限較短,在對特定礦區地下未知儲量的礦產資源進行勘查時,探礦權人面臨的風險較大,而采礦權的權利有效期限可長達20年至50年,它是基於已探明的礦產資源進行開采的活動,采礦權人在開采後可獲得該礦產品的所有權及其收益,所以采礦權的風險程度較低。
(二)探礦權壓覆
探礦權壓覆是指基礎建設工程項目用地範圍與探礦權勘查區範圍疊合,導致探礦權人無法勘查礦產資源,使探礦權人行權發生困難,因此引起了探礦權人的權益受損的行為,應按照國家規定開展處置,探礦權人有權獲得補償。
在公路、軌道、管道等基礎建設及建設項目建設之前,建設項目單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準,不得壓覆重要礦床。
為了使壓覆的礦業權和建設工程項目用地使用權的協調銜接,《中華人民***和國礦產資源法》以及國土資源部《關於規範建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》、《關於進壹步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》、《礦產資源登記統計管理辦法》等規範性文件中作出了相關規定。其主要流程包括如下五個步驟:
1.建設項目選址前須向地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況;
2.建設項目壓覆礦產資源的,須經地質礦產主管部門批準;
3.壓覆重要礦產資源的評估程序;
4.與礦業權人簽訂補償協議;
5.礦產資源儲量登記。
在現有的礦產資源壓覆管理政策體系中,國家法律有1部,行政法規有4部,部委規章有15個(表1)。文件內容涉及壓覆概念、壓覆評估、壓覆補償、壓覆審批、壓覆登記、壓覆用地審批、壓覆資源調查等多個方面。
表1國家層面壓覆礦產資源管理政策匯總
文件名稱 發文號 文件名稱 發文號
全國人民代表大會常務委員關於修改《中華人民***和國礦產資源法》的決定 主席令11屆第18號 國務院批轉地質部制定的礦產資源保護試行條例 國務院〔65〕國經424號
中華人民***和國礦產資源法實施細則 國務院令第152號 國務院關於全國礦產資源規劃(2016-2020年)的批復 國函〔2016〕178號
中***中央辦公廳 國務院辦公廳關於統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見 國土資源部關於規範建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知 國土資發〔2000〕386號
礦產資源登記統計管理辦法 國土資源部令第23號 國土資源部關於開展礦產資源儲量登記工作的通知 國土資發〔2004〕35號
國土資源部關於做好礦產資源統計工作的通知 國土資發〔2004〕61號 國土資源部關於印發《固體礦產資源儲量核實報告編寫規定》的通知 國土資發〔2007〕26號
國土資源部關於全面實施《固體礦產資源 儲量分類》國家標準和勘查規範有關事 項的通知 國土資發〔2007〕68號 國土資源部關於進壹步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知 國土資發〔2010〕137號
國土資源部關於礦產資源儲量評審備案 與登記、建設項目壓覆礦產資源審批、礦 業權價款評估備案等事項相關資料實行 政務大廳接轉和發送的公告 2015年第2號 國土資源部辦公廳關於辦理建設項目壓覆礦產資源導致礦業權範圍變更事項的通知 國土資廳函〔2015〕771號
國土資源部關於修改《建設項目用地預審 管理辦法》的決定 中華人民***和國國土資源部令第68號 國土資源部關於改進和優化建設項目用地預審和用地審查的通知 國土資規〔2016〕16號
稅務總局 國土資源部關於落實資源稅改 革優惠政策若幹事項的公告 國家稅務總局 國土資源部公告2017年第2號 建設項目壓覆重要礦床(礦產資源)審批服務指南
自然資源部辦公廳關於印發《礦產資源國情調查試點工作方案》的通知 自然資辦函〔2018〕1694號 自然資源部辦公廳關於印發《礦產資源國 情調查(試點)技術要求》的函 自然資辦函〔2019〕172號
三、 壓覆補償
根據《關於進壹步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》(國土資發[2010]137號文)第四條規定:“建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的,新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議,協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區範圍及相關補償內容。補償的範圍原則上應包括:1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款(無償取得的除外);2.所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。”即補償壓覆礦產資源依成本補償原則進行,並非依資源價值進行補償。
(壹) 補償範圍
建設工程項目單位與探礦權人通常達成同意壓覆的意向性協議之後,雙方會再進壹步就補償進行協商。通常情況下,為保證補償的客觀公平,雙方也可以選擇專業的評估機構進行評估,作為協商補償的依據。司法實踐中,有些地區的法院會參照國土資源部[2010]137號文規定的精神確定補償或賠償的範圍,有些地區法院采取市場化的方式進行計算。
按照國土資源部137號文的前述原則規定,壓覆礦業權評估的財產範圍應包括壓覆範圍內的礦業權價值和相應的固定資產和搬遷相應設施等直接損失兩部分。實務中,壓覆補償的區域範圍比較確定,壹般就國土資源主管部門向探礦權人頒發的礦產資源勘查許可證所載明的坐標範圍,以及建設項目的具體坐落,結合法律規定的建設項目保護區範圍來確認壓覆範圍,壓覆範圍確定後使價值的評估範圍壹般沒有爭議,爭議比較大的是是在確定與礦業權相應的固定資產和搬遷相應設施等直接損失範圍的。
探礦權人在勘查區投資的勘查工程、臨時建築、測試測驗、報告編寫等費用,以及取得和維護探礦權的費用(使用費、年檢費等)應納入損害補償範圍;如果已經查明了部分礦產資源儲量,其未來收益也需納入補償範圍。某些情形下,探礦權人會考慮將探礦坑道當作將來的采礦坑道來設計和施工。這類工程是否可以視為礦建工程,在探礦權價值之外,礦建工程納入補償範圍,如果納入,是否會有重復計算的可能?
(二) 估值方法
上文已有所提及,當建設項目壓覆設有礦業權的礦產地時,雙方就壓覆評估範圍,評估方法,補償金額會發生較大的分歧。通常做法是雙方會選定***同認可的評估機構進行評估,將第三方的評估結果來作為補償的依據。司法實踐中,法院在審理礦產壓覆案件中,評估報告的作用是顯而易見的,有時即使評估報告存在瑕疵,法院壹般也會參考評估結論的。所以,在處理探礦權補償問題上,評估報告是重中之重。本文擇評估報告中的評估方法和基準日這兩個重點作下探討。
1.評估方法
在《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》國土資發[1999]75號第十三條對探礦權評估方法的選用作了列舉。現階段主要的評估方法為:
(1)重置成本法
計算公式為:評估價值=重置成本-實體性貶值-功能性貶值-經濟性貶值或者評估價值=重置全價×成新率
(2)地質要素評序法
具體是將勘查成本效用法估算所得的價值作為基礎成本,對其進行調整,得出探礦權價值。而調整的根據是找礦潛力和礦產資產的開發前景。
(3)聯合風險協議法
根據該礦權地已經簽訂的或根據近類似的礦權地,或根據實際情況假定壹項聯合風險經營協議的有關條款,按照參入公司(買主Buyer)所承諾的在壹定時期內勘查資金投入量(壹次性或分段)及其所獲得的股權比例,以評估現時給予賣主(Seller)所擁有的礦權地價值的壹項常用評估方法。
(4)貼現現金流量法
通過估算被評估采礦權在其服務年限內的未來預期收益,運用反算切割出剩余超額價值,並用適當的折現率折算成評估基準日現值 ,借以確定采礦權價值的壹種評估方法。
(5)地勘加和法
利用地勘投入的重置成本加上以地勘投入所分配的超額利潤來確定探礦權價值,是重置成本法和貼現現金流量法相結合的壹種評估方法
(6)勘查成本效用法
由重置成本法發展而來的。《中國礦業權評估準則》規定勘查成本效用法的適用範圍是:投入少量地表或淺部地質工作的預查階段探礦權評估,或者經壹定勘查工作後找礦前景仍不明朗的普查探礦權評估。《礦業權評估指南》及《中國礦業權評估則》》中對勘查成本效用法的適用範圍基本壹致,為投入少量地表或淺部地質工作的預查階段的探礦權評估,或者經壹定勘查工作後找礦前景仍不明朗的普查探礦權評估,可以認為它屬於低精度勘查階段的評估方法。
(7)可比銷售法
選擇最近發生的具有類似地質特征和環境特征的探礦權交易對象作為參照依據,經比較和修正以確定探礦權轉讓價值的評估方法。該評估方法不考慮參照對象所采用的評估方法及其分析過程,只是考察其礦權交易中由市場性因素所綜合決定的最終結果——成交價格。
評估方法的選用是需要具備壹定條件的,比如如果評估範圍缺少確定開發的經濟、技術依據,難以預測未來的收益,就不合適用貼現現金流量法;如果未能收集到可作類比分析的相似探礦權案例,就難以采用可比銷售法;如果評估對象的勘查工作程度低,僅開展了勘查區地質填圖、輕型山地勘查及少量硐探工作,找礦前景不明朗,其勘查區地質工作程度無法滿足地質要素評序法的要求,那麽就不適用地質要素評序法了。
探礦權在評估時,會因為方法、技術原因或者市場需求、政策變動等客觀因素的變化而影響評估結果,其中評估人員擁有評估方法選擇的自由裁量權。在實務中“評估結果認可度不高,評估人員素質有待提高,探礦權評估難度大。且在探礦階段,由於特定區塊的自然地理條件、交通運輸條件、礦產地質條件等不確定因素很多,導致地質勘查投入的勞動和取得地勘成果沒有確定的比例,造成投資者收益的不確定性。” 現有的評估制度對具體評估的方法、評估的程序以及評估人的責任缺乏具體規定。其評估機構行業規範不健全,對礦業權評估師等資質人的法律約束不夠,評估結果的隨意性很大。
2.基準日
根據中國礦業權評估師協會發布的《確定評估基準日指導意見》(CMVS30200-2008)中對基準日的定義表述為判斷礦業權價值的基準時點,是評估結論成立的特定時日,通常以日歷中具體日期來表示。 在探礦權壓覆評估中,評估基準日還起到鑒別探礦權人投資的勘查工程和礦建工程是否可以納入補償範圍的時點依據。在評估基準日後投入的勘查和礦建工程不應納入補償範圍。
目前已經頒布的與建項目壓覆礦業權補償的相關文件(包括國土資發〔2010〕137號文)沒有就補償評估基準日的確定作出規定。實務中,有將壓礦報告批準日作為評估基準日,也有將政府部門發布“停建令”的時間作為評估基準日,也有將建設方與礦業權人簽訂同意壓覆、補償的時間作為評估基準日,但是大多數是由評估委托方確定。
《確定評估基準日指導意見》(CMVS30200-2008)提出確定評估基準日,壹般應考慮的因素:1.評估目的及對應經濟行為可能涉及的其他專業評估的基準日;2.法律法規、政府相關主管部門、相關單位的有關規定;3.評估基準日盡可能接近經濟行為的實現日(或交易結算日);盡可能減少評估基準日後的調整事項;4.評估所需資料的可取得性、使用的方便性以及財務會計的結算制度;同時有利於合理選擇評估參數。評估報告應當明確評估結論使用的有效期。評估結論使用的有效期原則上不應超過壹年。評估結論僅針對評估基準日。如果超期,需重新進行評估。
四、 其他問題
(壹) 資金占用成本
通常情況下,建設工程項目單位應按國家有關規定,與探礦權人簽訂補償協議。實踐中,有些建設工程項目單位與探礦權人只是簽訂了《允許壓覆的協議書》,協議書中承諾按照評估部門提供的價值進行補償,之後由於種種原由擱置,導致沒有簽訂補償協議,等建設工程竣工才來具體處置。本人認為基於建設項目的工期很長,在這樣的情況下,如此處置,不僅剝奪了探礦權人流轉礦權獲取利益的機會,還讓探礦權人長時間的承受資金壓力,無形中大大的增加了機會成本,如果以簡單的用LPR利息來處理補償的問題,這對探礦權人來說是很不公平的。
(二)預期收益
壓覆的補償壹般會考慮投入成本、探明的資源儲量以及所處的勘察階段等因素來確定損失。實踐中,當事人雙方或者法院會選擇第三方的評估機構進行評估鑒定。在主張壓覆損失賠償案件中,對於勘查程度高、有查明儲量的探礦權,本人認為完全可以主張未來開采利潤損失。當然,最終能否獲得人民法院的支持,取決於權利人所提供的證據可靠度和勘查資源儲量的程度。
(三)效用系數的確定
效用系數是指為了反映成本對價值的貢獻程度而設定的對重置成本進行溢價或折價的修正系數,定義為勘查工作加權平均質量系數(f1)和勘查工作布置合理性系數(f2)的乘積。
根據效用系數的定義,為勘查工作加權平均質量系數(f1)和勘查工作布置合理性系數(f2)的乘積。而勘查工作加權平均質量系數(f1)是各類勘查工作質量系數與各類勘查工作的重置成本的加權平均值。因此,效用系數是通過評判勘查工作質量系數和勘查工作布置合理性系數進行確定的。
探礦權的風險收益的體現主要使用效用系數來體現已完成的各類勘查工作及其成果對受讓方利用價值的大小。在具體的實踐中,效用系數的確定是評估師根據探礦權評估項目的具體情況、結合評估目的進行分析和測算的。
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