壹、公***經濟學觀點
從理論上講，企業的經營效率如何，取決於能否滿足下述條件：（a）企業在購入設備和原材料時， 以市場競爭所決定的價格水準購買；（b）在當時可能利用的技術條件下， 實現設備與原材料的最佳組合；（c）以最適當的規模生產；（d）以費用最小的最佳銷售渠道銷售產品；（e）在組織、勞務和財務方面不存在經營上的怠慢與無效配置。 滿足了這些條件的企業可稱為最有效率的企業。當然，這只是理論上設想的最佳狀態，即使是處於競爭市場中的民營企業也未必能完全達到這種效率最佳的狀態。但是，它對我們分析國有企業經營效率低下之體制根源，提供了有益的參照框架。
日本著名公***經濟學家植草益教授認為，世界各國“國有企業經營效率低下”的***同原因不外乎以下幾點：
（1）與官廳相近的、刻板的預決算制度。 國有企業的會計制度同官廳的會計制度非常接近，其預決算須得到國會或政府的批準。在編制預算方案時通常以上年度的指標為依據，譬如，按上年度的“定價”購入設備和原材料往往容易通過會計審查。於是，國有企業本身便沒有節約購入費用及其它生產成本的動機，加上各項預算經費不許轉作別的項目之用，致使預算的使用效率受到限制。正是這種官廳會計中特有的僵硬的預決算制度，妨礙了國有企業在采購、技術應用、生產規模、銷售渠道等重大經營事項上作出符合效率原則的最佳選擇。
（2）經營自主性不足。 國有企業的經營者雖然擁有壹定的決策自主權，但預決算、事業計劃、利潤分配、收費與價格、投資及高層人事安排等重要事項均須由國會、政府決定，而且，國有企業的多角化經營通常是被禁止的。這樣，由於在投資、價格、財務等多方面受到強制性政治幹預，國有企業內部事實上很難自主地采取提高經營效率的措施。又由於高層人事不是由企業內部決定，為了得到晉升，擔任實務的經營層人員便要為與外部的政治家結交關系而奔走，這種行為是導致經營怠慢的重要原因。
（3）多重規制與規制責任的不明確。以日本為例， 國有企業不僅受國會及主管官廳的支配，還要受大藏省、經濟企劃廳、會計檢查院、總務廳行政監理局等機構的幹預。這種多重規制進壹步限制了國有企業的自主決策，況且，國會與各官廳之間的決定又未必是壹致的。進壹步講，任何官廳都不對企業決策承擔最終責任，致使國有企業在決策與行動上往往無所適從。幾乎所有國家都存在對國企規制過多和規制責任不明確的問題。
（4）規制的政治化。 這壹點在日本最明顯地表現為政治家在“地方開發優先”的政策理念下，強行要求舊國鐵興建了許多虧損的地方鐵路。這種“政治利益優先”式的做法，顯然削弱了國有企業內部在提高經營效率方面的意欲，導致國有企業財務狀況的惡化與虧損的加劇。規制“政治化”的結果必然削弱國企的經濟理性，降低國企的經濟效益。
（5）過度保護而形成的“競爭屏障”。 國有企業並非都是能夠實現收支平衡的企業，部分國有企業是依靠財政補貼才得以存續的。國有企業即使出現經營虧損，也無倒閉的威脅，甚至完全處於市場競爭之外。於是，即使屬於衰退產業、破產企業也得不到淘汰，劣勢企業必然隨之增多，國企的整體效率必然隨之下降。這種受到國家過度保護、壹直依靠政府補助金來維持生存的狀況導致了國有企業“體質”的衰弱、退化。事實證明，受到過度保護的國有企業是難以產生與競爭性民營企業同樣的經營效率的。
（6）安全優先傾向。 如果說民營企業是以企業成長和長期利潤的實現為主要動機而行動的，國有企業則通常將成長與利潤放在第二位，更多地考慮如何確保“平安無事”，以減少各種沖突和政府主管官廳追究責任的麻煩。例如，為了防止事故發生，國有企業往往不惜過剩的設備投資，或配備過多的人員，而不計較經濟效益如何。這種強調公***性、忽視企業性，以及為了減少“政治成本”而不惜增加經濟投入的傾向，在各國的國有企業中是普遍存在的。
（7）國有企業的壟斷權與非效率。 由於壟斷地位可以確保壟斷利潤的獲得，企業內部便缺少提高經營效率的動因。因此，壟斷性的國有企業比被推向競爭性市場環境的國有企業存在更多的“非效率”因素。當非競爭性行業中的國企利潤相當豐厚時，其“非效率”因素便容易被人們忽視。這種壟斷利潤襯托下的高效率假象，很容易成為國企改善經營、提高效率的障礙。
二、組織學觀點：源自官僚組織缺陷的國有企業低效率
從根本上講，國有企業經營的低效率與其組織特性中的官僚主義有著深刻的內在聯系。由於國有企業的管理制度與壹般行政部門相似，因而官僚主義習氣是其同民營企業相比的顯著特點。世界銀行首席經濟學家斯蒂格裏茨研究認為，官僚組織至少有以下體制弊端：
第壹，官僚組織中存在目標的多樣化，不像私營企業那樣以利潤最大化為明確目標；第二，國有企業經理的努力程度與工作業績之間關系微弱，使得傳統的激勵機制失靈。由於信息不對稱，很難建立起壹個委托人與代理人目標完全壹致的激勵機制；第三，官僚機構的主要目標是追求機構最大化。正如尼斯坎南（w.a.niskanen）所得出的結論那樣——官僚們關心的不是效率、贏利、優質服務等目標，而是他們的工資、辦公室的舒適程度、公眾中的聲望、權力庇護人等，所有這些都與機構的規模有關；第四，官僚們厭惡冒險的特性是官僚機構創新能力衰退的主要原因。厭惡冒險使得官僚們辦任何事都得經過必要的程序，故而他們習慣於辦事拖拉、推諉，而不在意這種官僚作風的社會損失。
此外，由經濟學家哈維·萊本斯坦（leibenstein.h.）首先提出的“x非效率理論”也較好地解釋了導致國有企業低效率的組織原因。 該理論認為，企業組織的效率在很大程度上取決於企業進行經濟活動的外部環境。如果環境是充滿競爭的，則企業內部就會自上而下產生壹種外部壓力，迫使企業降低成本和提高效率。如果企業的外部環境不存在競爭壓力，則在壟斷性企業組織中的各層次成員就會滋生某種惰性，隨著時間的推移，這種惰性將轉變為慣性，並在企業內部形成“x 非效率”——這種非效率是由壟斷、特別是組織內部缺乏刺激誘因所造成的（但不包含資源配置方面的非效率）。與“x非效率”相對應的常見組織癥狀是：機構臃腫、人浮於事、內耗嚴重、信息傳遞遲緩、成本意識淡薄、責任歸屬不明確、浪費嚴重、非生產性費用膨脹、安於現狀、對環境缺乏應變能力、忽視組織創新和技術創新等。
研究表明，由缺乏競爭壓力造成的“x 非效率”要遠遠大於資源配置的非效率。因此，“x非效率”現象值得經濟政策決策者高度重視。
三、產權經濟學視角下的國有企業低效率原因
現代產權經濟學的基本立場是：只要存在交易費用，產權制度就會對生產產生影響，人們應當自覺追求產權制度的有利影響。產權經濟學要研究的就是如何通過界定、變更和安排產權的結構，降低或消除市場機制運行的社會費用，提高運行效率，從而改善資源配置，促進經濟增長。
產權經濟學中的代理理論提示我們，導致國有企業效率低下的直接原因在於：對作為代理人的國企經營者的激勵與監督、約束機制不健全；代理成本過高和代理收益過低。最終集中表現為國企的低效率，甚至普遍持續的經營虧損。
1.對代理人行為的激勵和監督、約束機制是否健全，是制約企業經營效率的關鍵所在。我們看到，在國有企業的傳統經營體制中，經營者的激勵和監督、約束機制往往因為經營者業績評價標準的模糊性和行政幹預的不可避免性而被削弱。首先，從激勵機制看，由於利潤最大化等純經濟變量通常不是國有企業經營的唯壹目標（甚至不是主要目標），許多與公***利益相關的非經濟目標又不容易量化和精確測定，加之國有企業的經營業績往往不是經營者能力和努力的真實反映，而經常受到國家政策和行政幹預的強烈影響，所以，國企經營者業績的準確評估和有效激勵便存在相當難度。其次，從監督和約束機制看，由於“信息不對稱”，國企經營者不可能受到企業職工和主管部門的有效監督，又由於國企的重大經營決策權都由政府主管官員掌握，加之國企經營者通常采取政府委派而不是從經理市場擇優選聘等緣故，國企經營者不可能、也無需獨自承擔決策失誤的終極責任。在這種制度安排下，政府和國企經營者雙方都只能對國有企業的低效率和虧損采取忍耐和無限寬容的態度，國有企業的低效率因為無法及時得到治理和糾正，就必然持續擴大和蔓延下去。研究表明：國企經營者的激勵與約束機制不健全是長期困擾我國國企的普遍性問題；美國企業之所以充滿活力和競爭力，其根本原因之壹，也正是由於實行了壹整套有效的經營者的激勵和約束機制，從而保證了經營者人才群體的正向淘汰和優勢積累。無激勵機制和無責任約束的體制必然是低效率的體制，這已經是古今中外無數的事實反復證明了的普遍真理。
2.代理成本過高及代理收益過低是導致國企低效率的直觀和關鍵原因。代理理論認為，代理成本是指由於代理人的偷懶、不負責任和以各種手段從公司攫取財富的行為所帶來的損失，以及為抑制這種行為所支出的費用。壹般而言，代理成本產生於行為主體的利己主義動機和委托人與代理人之間的信息不對稱。在代理關系中，委托人和代理人同為懷有利己動機的經濟人，其行為目標都是為了自身效用的最大化。也就是說，代理人不可能無條件地將委托人的效用最大化作為自己的行為準則，兩者的目標函數是不壹致的。由於代理人的利己動機和委托人與代理人之間的信息不對稱同時存在，使得代理關系中產生非協作或非效率——經濟學家稱之為“道德風險”（ moral hazard）和“逆向選擇”（adverse selection）。前者指“代理人利用自己的信息優勢，通過減少自己的要素投入或采取機會主義行為在為自己最大限度地增進效用時，做出損害他人利益、降低組織效率的行為”；後者是指“在委托人不具備識別潛在代理人稟賦信息時，越是劣質的代理人越容易成為現實的代理人，最終導致‘劣幣驅逐良幣’的逆向選擇後果”。聯系現實生活，人們非常熟悉的便是大量國企經營者損公肥私、以權謀私、跑官場、拉關系現象的存在。這些現象無疑都是導致國企經營低效率的深層制度原因。
總之，代理成本是公司制企業的內生現象，是壹種難以完全避免的“制度成本”。代理成本的存在是對代理收益的侵蝕，壹種企業制度得以存在的正當理由，只能是其代理收益大於代理成本。換句話說，要使壹種制度安排能夠存續下去，就必須保證該制度對人類社會具有盡可能大的積極功能。
代理收益是包括現代企業制度在內的代理關系得以產生的理性基礎。從理論上講，代理收益是指由於分工和專業化發展所帶來的比較收益和規模收益之和，分工與專業化效益和規模經濟效益是代理收益的基礎和來源。在我國國有經濟運行中，最直接抑制代理收益、造成國企低效率的，莫過於“政企不分”和條塊分割下的“大而全”、“小而全”兩大頑癥。政企不分的體制不僅使企業家官員化，而且也使行政官員成為“什麽都要管、什麽都管不好”的“萬金油”。這樣，既阻礙了行政人才和經營人才之間的分工和專業化，又壓制了職業經營者群體的成長與壯大，結果只能是使來自分工與專業化的這部分“代理收益”成為泡影。條塊分割下的“大而全”、“小而全”格局，完全是中央集權型計劃經濟體制的典型“遺產”，它直接阻礙了規模經濟效益的產生，是導致整個國有經濟低效率的又壹制度根源。稍加比較分析便不難看出：越是發達國家，其分工與專業化程度就越高，對規模經濟效益的利用就越徹底；越是發達國家，市場機制在資源優化配置中所發揮的作用就越是顯著。可以斷言，無論是條塊分割，還是各種長官意誌造成的“大而全”、“小而全”，都是與現代市場經濟所要求的“效用最大化”原則格格不入、甚至背道而馳的。
越來越多的學者認為，在代理理論中，最關鍵的問題不是產權界定，而是如何建立起對經營者的有效激勵與約束機制。國有企業經營代理制的成功與否，同樣取決於激勵與約束機制的完善程度。所以，通過建立健全經營者（代理人）的激勵與約束機制，來降低代理成本和增加代理收益，應當作為國有企業經營創新的核心課題和首要目標。
四、實證觀點：我國國有企業低效率的體制根源
最近壹二十年間，我國學者對國有企業低效率的成因做過深入的實證研究。中國社會科學院首批招標課題“嚴重虧損國有企業的現狀及出路研究”課題組對國企虧損問題進行了跨地區、跨行業的實證研究，所形成的最終成果——《國有企業虧損研究》壹書將中國國有企業虧損的原因歸納為六大類，即歷史原因、宏觀原因、管理原因、機制原因、結構性原因和趨勢性原因。從現代經營學的立場看，最值得重視的是管理原因和經營機制原因。
1.中國國企嚴重虧損的管理原因
導致中國國有企業嚴重虧損的管理原因主要是：管理基礎工作薄弱，缺乏抑制成本上升的有效措施；企業決策失誤，熱衷於盲目立項，卻無人對投資效益負責；企業經營者素質差，不懂得市場經濟的運行規律，經營乏術；技術與產品創新不足，市場競爭力弱；受計劃經濟模式慣性的影響，缺乏面向市場的經營理念，等等。
中國嚴重虧損的國有企業當中普遍存在經營者素質不高、觀念陳舊、缺乏現代管理知識、決策水平和管理水平低，以及頻繁更換經營者致使決策行為短期化等問題。如連續6年虧損的北京手表廠曾先後8次更換廠長，1992年初累計虧損達2526萬元，欠稅2900萬元。直到1992年起用了壹位具有市場經濟頭腦、勇於創新、開拓進取的廠長以後，企業才扭虧為盈，1994年實現利潤總額500萬元。這壹事例不僅說明了1992 年之前的歷任廠長無能，而且深刻反映了我國國有企業經營者選拔制度的嚴重缺陷——那就是沒有按照企業發展的內在要求去選拔真正合格的經營者，而是將“政治上是否可靠”作為選拔國企經營者的絕對和首要標準。許多具有經營才幹但不擅長領會和迎合長官意誌的人，往往被排斥在經營者隊伍之外。中央黨校的專家經過長期的調查研究，最終得出的壹條基本結論是：“不能按照政治家的標準來選拔或要求企業家”。這壹命題雖然近乎常識般的簡單、直白，但蘊涵著極其難能可貴的理論覺醒和認識進化。長期以來，我們在選拔企業家時總是習慣於政治標準高於壹切，將最為關鍵的經營能力反而置於次要地位。從微觀層面看，經理人才的非政治化、職業化和市場化，是市場經濟的必然要求，也是決定我國國有企業制度創新成功與否的關鍵因素。
2.中國國企虧損的經營機制原因
從企業自身來講，經營機制上的弊端和缺陷才是企業虧損的最主要因素。中國國有企業雖然經歷了20年的改革，但企業經營者的激勵機制、約束機制（特別是產權約束、責任約束和企業家的職業風險約束）等深層次的機制問題始終沒有得到解決。當前尤其缺乏三個層次的約束機制：壹是國家層次上，國家股東缺位。也就是說，國有企業的經營活動缺乏壹種代表國家股東利益的有效監督和硬性約束；二是各級政府層次上，國有資產的運營決策缺乏經濟責任約束。壹方面，各級政府長期存在政企不分、以政代企現象，另壹方面，多數政府領導人只顧行使國有資產的支配權，卻不對決策失誤承擔任何責任；三是企業層次上，經理層無職業風險約束。表現為國企經營者即使經營失敗，也不存在發達國家的那種隨時被解雇、斷送自身前程的職業風險。
“法人治理結構的缺陷”是我國學者所公認的國企低效率之重要成因之壹。據國務院發展研究中心研究員王元、李兆熙考察，中國國企中“輕率決策、揮霍公款、拖欠債務、轉移資金等現象相當嚴重，其癥結在於沒有建立起有效的法人治理結構”。“法人治理結構的缺陷”的具體表現之壹，就是我國國企中普遍存在的“多頭領導、權責不清”問題。雖然當前各地都在對國有企業進行現代企業制度改造，但許多經歷了“改制”的國有企業只是轟轟烈烈地發揮了壹番“集資”功能，其經營機制則是換湯不換藥，因而被媒體戲稱為“翻牌公司”。這些公司內部權力機構重疊，領導多頭，難於實現集中統壹指揮。特別是“老三會”（黨委會、工會、職工代表大會）和“新三會”（董事會、監事會、股東大會）並存，往往是決策起來相互爭權、扯皮，出了問題誰都不負責任。這種權責不清的治理結構，最終必然導致組織效率的低下。
總之，各國國企經營效率普遍低下絕不是偶然的，而是其體制缺陷的必然產物。正是由於國企經營中存在諸多體制缺陷，經營機制的徹底轉換才顯得格外重要。就我國當前形勢而言，認識國企效率低下的體制根源是十分必要的。但更重要的是對癥下藥，找到使國有企業擺脫經營困境的根本出路。參照國際經驗，積極調整政府與企業、官業與民業的關系，堅持以“民業”為主體求發展，並努力減少政府對企業的不合理幹預，增強國企的經濟理性，恐怕是我國國企改革的必由之路。