稅收宏觀調控與稅收調節之不同及其推論
張永忠
[摘要]當前，幾乎所有的學說都將稅法列入宏觀調控法，稅法是宏觀調控法似乎已成為
學界的***識。但是，稅收宏觀調控具有不確定性，除調控程序外，難以法律化，不得不由政
策調整。這樣，稅法屬於宏觀調控法自然就成了難以成立的命題。有了稅法不是宏觀調控法
的認識。我們才能真正認識稅收宏觀調控的謙抑性，不再太熱衷於稅收宏觀調控，不再為稅
制設計強加具體的稅收宏觀調控重任，不再設置那麽多的行為稅或特別稅種，不再為了增強
稅收的宏觀調控功能而頻頻要求改革稅制，不再能容忍以宏觀調控之名，行稅收調節之實，
頻頻破壞稅法的安定性，損害納稅人利益的行為。
[關鍵詞稅收宏觀調控；稅收調節；稅收政策；稅法
[中圖分類號]17810．42 [文獻標識碼A [文章編號]1004---0633(2010)03—O44—04
無論是在理論上，還是在實踐中，稅收宏觀調
控與稅收調節無疑是兩個使用頻率都很高的重要概
念，但是，對於稅收宏觀調控和稅收調節有何區別
這壹基本問題， 目前並無明確的認識，往往將二者
混為壹談，不僅使二者的作用都難以較好發揮，而
且產生了其他的嚴重問題。因此，很有必要對這兩
個重要概念進行比較研究。
壹
、不同的性質：調節市場與市場調節
稅收的宏觀調控職能不是從來就有的，而是現
代市場經濟的特有產物。只有當市場經濟發展到經
濟總量的不斷失衡使經濟動蕩不安，政府再也無法
對其自由放任，不得不進行幹預的階段— — 現代市
場經濟，稅收宏觀調控作為壹種政府對宏觀經濟的
幹預— — 宏觀調控的壹個方面，才得以產生。和宏
觀調控壹樣，稅收宏觀調控不僅調控範圍是特定的
— — 僅為經濟方面，而且永遠調控目標唯壹— — 只
是熨平經濟波動。因為，作為宏觀調控的壹個方
面，稅收宏觀調控僅僅是為市場經濟的良好運行提
供壹個外部條件，其他目標的實現要靠市場自身。
如果市場經濟自身能夠平穩運行，就沒有必要進行
宏觀調控； 同樣，要求宏觀調控實現熨平經濟波動
以外的目標，那就是不要市場經濟。正因如此，稅
收宏觀調控僅僅是壹種臨時措施，是壹種對市場的
調節， 即調節市場。這正是政府的壹種職能。
與稅收宏觀調控不同，稅收調節的範圍不僅僅
限於經濟領域，而且還涉及社會領域， 因而其調節
目標不可能唯壹，除經濟目標外，還追求社會財富
的公平分配和其他社會政策目標。單就經濟目標而
言，盡管稅收調節通常也會產生全局的、宏觀的效
果，但其追求的目標卻是資源的優化配置，是非宏
觀的。這些調節不是通過資源的優化配置為市場的
平穩運行掃除障礙，而恰恰是通過市場的正常運行
達到優化資源配置的目標。在這裏，稅收是作為壹
個基本的市場要素和壹種重要的經濟杠桿而存在
的。因而，這種調節始終存在於市場經濟中，而不
是壹時的救急措施。由此可見，稅收調節是壹種市
場調節。這正是稅收的壹種職能，是屬於市場的
職能。
二、不同的調節對象：經濟總量與經濟結構
稅收宏觀調控可能對不同的產業、部門產生程
度不同的影響，但稅收宏觀調控並不具體針對某些
產業或部門，並不是要支持或抑制某些產業的發
[收稿日期20l0—'()3～ 15
[作者簡介]張永忠，江蘇大學學財經學院教授，研究方向：稅收、稅法理論。 江蘇鎮江212013
天府新論2010年第3期 稅收宏觀調控與稅收調節之不同及其推論
展。因為，作為宏觀調控的壹個方面，稅收調控的
根本目標就是熨平經濟波動， 實現經濟的平穩運
行，而這壹目標只有通過促使總需求和總供給基本
平衡才能實現。為此，當總需求小於總供給時，就
需要減稅以促使總需求擴張， 實現總需求和總供給
的基本平衡，此即擴張性財政政策實施的壹部分；
相反，當總需求大於總供給時，就需要增稅以促使
總需求收縮，實現總需求和總供給的基本平衡，此
即緊縮性財政政策實施的壹部分；而當總需求和總
供給基本平衡時，就不需要稅收宏觀調控。由此可
見，稅收宏觀調控是作為某種財政政策壹部分的具
體實施，其調控對象只能是經濟總量，即總供給和
總需求。事實上， 只有總需求對稅收刺激的反應較
快，能滿足迅速消除總供求缺口的需要，因而，稅
收宏觀調控的對象主要是，甚至僅僅是總需求。稅
收宏觀調控只有增稅或減稅兩種手段，而且，不論
是增稅還是減稅，都針對的是總供求缺口，是總量
意義上的，意味著政府可支配的稅收總額的增加和
減少。稅收宏觀調控僅僅是壹種臨時措施，只有總
供求存在較大缺口，並且不能靠市場自身的力量以
較小的代價在較短的時間內消除缺口時，才有必要
實施稅收宏觀調控，而且，是增稅還是減稅，要根
據不斷變化的總供求形勢相機抉擇。事實上，面對
現代政府不斷膨脹的財政支出需要，減稅常常難以
行得通，並且，減稅刺激總需求的效果遠沒有財政
支出來得快，增稅還總是要承擔很大的政治壓力，
加之還有國債這種較為自由的手段可供使用，所
以，在政府的宏觀調控體系中，稅收宏觀調控往往
是壹種能不用就不用的東西。這就是稅收宏觀調控
的謙抑性。
與稅收宏觀調控不同，稅收對經濟的調節需要
具體針對不同的產業、不同的部門，通過減輕或增
加稅收負擔的方式，鼓勵或限制這些產業的發展，
以推動經濟結構的優化，促進經濟的發展。因此，
稅收調節的對象是經濟結構，而不是經濟總量。稅
收調節的方式從總體上劃分，有增加稅收負擔和減
輕稅收負擔兩大類，但具體增加稅收負擔和減輕稅
收負擔的手段卻很多， 而且，每壹種手段的實施，
針對的都是某壹特定的產業、部門， 甚至是某壹
類、某壹種產品，都是非宏觀的，都只意味著某壹
類別的納稅人稅後凈收益的減少或增加。稅收調節
對供給和需求都有較大作用，很難說對供給還是對
需求的作用更大，因為稅收調節的過程和效應都是
長期的； 而且， 不論是對供給還是需求，稅收調節
的作用範圍僅限於特定的行業或部門，都是非宏觀
的。稅收調節是稅收的壹種職能，是稅收本身所固
有的、與稅收相始終的壹種功能，是稅收對經濟社
會自行發生的作用，而不是政府人為地在短期內實
施某壹政策的過程或結果。事實上，稅收調節不僅
始終存在， 而且，稅收調節的方向也是長期穩定
的。因為，壹般情況下，壹國的經濟結構狀況具有
長期穩定性，需要通過稅收鼓勵哪些產業或部門，
限制哪些產業或部門，在長時期內不會有大的變
化。正是這種規律，使國家以稅收法律的形式優化
經濟結構，為納稅人在壹種可預測的制度環境下進
行經濟決策成為可能。另外，因為壹些稅種超額累
進稅率的設置，使其稅收收入在經濟狀況好的時候
能自動地以高於經濟增長的速度增長， 即自動多收
稅，而在經濟狀況不好的時候能自動地以高於經濟
下降的速度下降，即自動少收稅，這種自動的反向
調節能使稅收在壹定程度上自動促進總供求的平
衡，這就是常常被人津津樂道的稅收的“自動穩
定器” 功能。不過， 這仍然是實實在在的稅收調
節，是稅收調節的又壹種功能， 而不是稅收宏觀調
控。當然，稅收調節不是萬能的，至少，作為稅收
的第二大職能，稅收調節必然要受稅收的第壹大職
能— — 聚集財政收入職能— — 的制約。這就是稅收
調節的從屬性。
三、不同的行動原則：相機抉擇與稅收法定
稅收宏觀調控面對的總是變幻莫測的經濟波
動，但又要求迅速出手，為此，不得不將這壹權力
賦予行政部門， 以制定稅收政策的方式行使， 以便
宜行事，靈活應對，而稅收宏觀調控又因此成為行
政部門的壹種自由裁量權。這裏的“變幻莫測”、
“迅速出手”、“行政部門”、“政策”、“便宜”、
“靈活”、“自由裁量” ***同刻畫了稅收宏觀調控的
不確定性，***同說明了稅收宏觀調控以行政部門為
調控主體， 以相機抉擇的政策運用為行動原則的必
然性。但是，稅收宏觀調控以行政部門為調控主體
絕不意味著將這壹權力賦予財稅機關，使財稅機關
成為稅收宏觀調控的主體。因為，與其他宏觀調控
壹樣，稅收宏觀調控只是壹種決策權，並不包含執
行權， 而財稅機關僅僅是執行機關， 只能執行既定
的調控決策，並不能自行決策，不論是對於增稅還
是減稅，壹旦調控決策做出，財稅機關都必須像對
待稅法壹樣忠實執行。再說，在政府的宏觀調控政
策工具箱中，稅收政策只是其中的壹種，政府每壹
次實際的宏觀調控總要將箱中多種工具組合運用，
而這些組合決策都不是財稅機關所能做出的。但
是，也不能將這壹決策權賦予各執行機關組成的聯
合機構，因為這並不改變決策權與執行權不分的實
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質。當然，這壹權力更不能由地方政府分享，宏觀
調控只能是中央政府的權力。只有將這壹權力賦予
中央政府專門負責宏觀調控的機關， 才能分工明
確，責任清楚， 才能使稅收宏觀調控擺脫部門利
益，真正為熨平經濟波動，保障市場經濟平穩運行
而調控。同時，具有不確定性的稅收宏觀調控以相
機抉擇的政策運用為行事原則， 只是因為“宏觀
調控的不確定與政策的試驗性、階段性、靈活性等
有著內在的相同、相容性”，? 絕不意味著稅收調
控可以不遵守規則，任意行事。因為稅收宏觀調控
既有上述不確定性、不得不由政策調整的壹面，也
有調控程序等具有確定性、適宜由法律調整的壹
面。完善的法制體系設計，必然在通過在不同稅種
法中規定稅收調整權的方式，授予行政部門壹定的
稅收宏觀調控權(如國務院對某壹稅種的稅目稅
率的調整權) 的同時，還以專門的法律， 即宏觀
調控法，對這種自由裁量權的行使程序，如特定的
經濟形勢、特定的調整範圍，允許的調整幅度、比
例原則要求、事先或事後的報批、補批或審查等事
項，做出嚴格而統壹規定。和其他任何宏觀調控權
壹樣，稅收宏觀調控權的行使只有在這些程序規制
下，才具合法性。
與稅收宏觀調控不同，如上所述，稅收調節具
有相對穩定性，從而使以法律調整稅收調節行為成
為可能。同時，也只有以法律調整稅收調節行為，
才能為納稅人的經濟決策提供壹種可預測的制度環
境，調動其生產經營的積極性，促使其在追求自身
利益最大化的同時實現公***利益。可見， 以法律調
整稅收調節行為具有必然性。事實上，稅收宏觀調
控主要是政府的經濟管理問題，而稅收調節才是真
正的稅收問題。因為稅收調節的實質是稅收負擔分
配問題，這是征稅的根本問題。根據憲政國家的壹
般原理， 國家征稅要由人民同意，人民的同意權只
能由人民的代表機構行使，此即議會保留原則。人
民同意的方式是只能以法律規定人民的納稅義務，
人民只承擔法律規定的納稅義務，此即稅收法定原
則。由此決定了，稅收調節只能是稅收法定原則前
提下稅收對經濟社會自行發生的作用。
四、幾個重要推論
1．稅法不是宏觀調控法
當前，幾乎所有的學說都將稅法列入宏觀調控
法，稅法是宏觀調控法似乎已成為學界的***識。但
是由上述分析可知，稅收宏觀調控具有不確定性，
除調控程序外， 難以法律化，不得不由政策調整。
這樣，稅法屬於宏觀調控法自然就成了難以成立的
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命題。能說明問題的是，持這種觀點的人同時認為
稅法是通過針對不同的產業、不同的部門，減輕或
增加稅收負擔， 以鼓勵或限制這些產業的發展，調
整國民經濟結構，促進經濟發展的方式進行宏觀調
控的。但這些功能屬於稅收調節，而不是稅收宏觀
調控。這說明，正是因為將稅收調節和稅收宏觀調
控混為壹談，才產生了稅法是宏觀調控法這種誤
識。事實上，稅法調整的對象是稅收的主要問題和
根本問題，即稅收征納問題，因此，稅法必然是稅
收征納之法，能夠而且必須法律化。但是，稅收宏
觀調控作為經濟管理問題，調整的對象只是稅收的
相關問題，不是主要問題， 因此，稅法是稅收調節
法，但無論從哪個方面說， 稅法都不是宏觀調
控法。
澄清這壹誤識具有重要意義。有了稅法不是宏
觀調控法的認識，我們才能真正認識稅收宏觀調控
的謙抑性，不再太熱衷於稅收宏觀調控，不再為稅
制設計強加具體的稅收宏觀調控重任，不再設置那
麽多的行為稅或特別稅種，不再為了增強稅收的宏
觀調控功能而頻頻要求改革稅制，不再能容忍以宏
觀調控之名，行稅收調節之實，頻頻破壞稅法的安
定性，損害納稅人利益的行為。
2．市場經濟的多變性不是稅收授權立法的
理由
通說認為，市場經濟具有多變性，為此，只有
普遍采用授權立法的方式，才能使行政部門根據不
斷變化的市場經濟形勢及時制定或調整稅收法律，
滿足經濟發展的需要。因此，市場經濟的多變性往
往成為稅收授權立法的壹個重要理由。但是，市場
經濟的多變性應該是指經濟總量， 即總供求關系的
變化，而不應該指經濟結構的變化。由上述分析可
知， 壹國經濟的總量， 即總供求關系，總是變幻莫
測，此即經濟波動，但壹國的經濟結構在較長時期
內則是相對穩定的。因此，為熨平經濟波動，保障
市場經濟平穩運行，需要進行稅收宏觀調控，而不
是稅收調節。也正是因為經濟波動的變幻莫測，才
使稅收宏觀調控具有不確定性，才使稅收宏觀調控
難以法律化， 不得不政策化，這又使稅收宏觀調控
與法律沒有多大關系， 因而根本談不到程序以外的
稅收宏觀調控立法問題，更不用說授權立法。由此
可見，市場經濟的多變性並不足以成為稅收授權立
法的理由。
澄清這壹誤識對改變我國稅收立法以大量行政
法規、規章為主，立法層次過低的狀況，具有重要
意義。
天府新論2010年第3期 稅收宏觀調控與稅收調節之不同及其推論
3． 目前實施的結構性減稅不全是宏觀調控
所謂結構性減稅，是指對主要稅種實行政策性
減稅，但不排除對個別稅種、輔助性稅種進行增
稅，是企業和居民的稅收負擔的減輕， 目的是刺激
投資和消費。2 為應對全球金融危機，我國目前正
在實施以“轉”、“統”、“提”、“調” 為主要內容
的大規模結構性減稅措施。“轉”，是指增值稅的
轉型改革及其配套措施； “統”，是指統壹內外資
企業所得稅制的改革； “提”，是指提高成品油消
費稅的改革， “調”， 是指進出口稅收政策的高頻
調整。此外，還對小排量乘用車車輛購置稅和個人
儲蓄存款利息所得稅進行了調整。
采取這些措施的重大意義不用多言。在這裏，
我們關心的是，此次結構性減稅是不是宏觀調控。
在這些措施中，最主要的“轉”、“統”、“提” 都
是對稅制永久性的改革，而不是臨時性的調整。增
值稅的轉型和提高成品油消費稅，都是既定的改
革，不論是否遭遇金融危機，都要進行，只不過應
對金融危機的減稅要求和金融危機導致的國際油價
持續走低的形勢，為這兩項改革提供了契機，是化
“危” 為“機”。而內外資統壹的企業所得稅早在
2008年1月1日就已正式實施， 與金融危機無幹。
因此，這三項改革盡管在客觀上有助於熨平經濟波
動，但都不是稅收宏觀調控，而是新的稅收立法，
是稅收調節格局的重大改變。
其余三項減稅措施都具有臨時性和可逆性，都
是為應對金融危機而專門采取的，應該屬於稅收宏
觀調控。但問題是，對於這些宏觀調控，還沒有基
本的程序規制。具體講，關稅條例規定， 國務院設
立關稅稅則委員會，負責關稅稅目、稅則號列和稅
率的調整和解釋，報國務院批準後執行；車輛購置
稅暫行條例規定車輛購置稅稅率的調整， 由國務院
決定並公布；全國人大常委會授權國務院，可以根
據國民經濟和社會發展的需要，停征或減征居民儲
蓄利息的個人所得稅。但是，在稅法賦予國務院這
些稅收宏觀調控權的同時，並沒有任何法律對這些
權力行使的程序做出任何規定。從理論上講，這種
缺陷可能導致嚴重的後果：使稅收宏觀調控權在事
實上與稅收立法權沒有差別，使國務院受托立法者
和調控者兩種身份難以區分，無法阻止其使用稅收
調控權侵占全國人大及其常委會的稅收立法權，容
易使國務院混淆稅收宏觀調控和稅收調節， 以稅收
調整事項頻繁修改稅法，其結果使稅法動蕩不安，
納稅人無所適從。因此，應該抓緊制定專門規定宏
觀調控程序的法律，即宏觀調控法。
參考文獻
[1]郝鐵川．宏觀調控的不確定性與法律、政策調整[J]．東方法學，2009，(2)．
[2]安體富．結構性減稅：非常時期應采取特殊政策[N]． 中國稅務報，2009—2—22
(本文責任編輯王雲川)
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