十八屆三中全會從治理現代化的高度，對深化財稅改革作出了全面部署。近年來，壹系列重大改革措施陸續出臺，如:修訂預算法，完善預算管理制度框架；建立了比較完善的地方政府債務管理體系和比較完善的PPP管理體系；在提高預算透明度、預算績效管理和優化財政支出結構方面取得新進展；稅制改革取得顯著進展。可以說，財稅領域是我國近年來改革力度最大、進步最明顯的領域之壹。
在解決老矛盾的同時，又出現了壹系列新問題。具體比如營改增導致地方政府主體稅種消失，分稅制何去何從？房地產稅改革正在快速推進，但如何才能避免房地產稅改革對地方財政運行的嚴重影響？預算改革如何克服普遍存在的動力和能力不足的問題，消除形式主義？如何才能有效化解地方債務存量的債務風險，維護各級財政的穩健運行。所有這些問題都需要在理論和實踐上得到及時而明確的回答。上述問題是改革深化和實踐提出的新問題造成的；也有我們對現代金融認識不深，改革方法不夠科學的原因。進壹步推進財稅體制改革，需要從治理的高度深化對現代財政制度的認識。
黨的十八屆三中全會提出了現代金融體系的改革目標。至於什麽是現代金融體系，全會的決定並沒有給出明確的定義。正如現代公司制度壹樣，現代財務制度也是壹個相對的、動態的概念。按照大多數人的理解，現代金融制度是近代以來發達市場經濟國家普遍認可並廣泛采用的金融管理基本原則和制度。具體來說，比如稅收法定、預算透明、規範統壹。從社會治理的角度來看，現代金融體系首先應該體現為壹種社會理念。中國是社會主義國家，堅持以馬克思主義為指導，強調人民當家作主。作為歷史的創造者，人民有權參與公共事務的管理，監督政府，分享社會發展的成果。作為社會治理的重要支柱，現代金融的制度設計應該有助於上述理念的實現；現代財政制度是壹系列的機制和制度設計，如:稅收法定原則，政府不能隨意征稅(費)；預算編制、審批、執行和監督的有關規定和程序；NPC對預算的控制權，即NPC機關審查、批準和監督預算的程序和權限；NPC機構對財政赤字的監督和控制；是現代金融制度應該展現的績效特征，如:稅收制度規範高效，公眾納稅遵從意識高；統壹規範預算，高效使用資金；公眾參與度和滿意度高；金融運行穩健，風險可控。當人們談到推進現代金融體制改革時，通常指的是上述第二層次的金融管理基本制度和基本運行機制的觀念重建。在這個過程中，如果新體制、新機制的設計不能充分體現新理念的要求，改革就會因缺乏改革動力而舉步維艱；另壹方面，如果把現代金融體系的績效特征作為改革的直接目標，就會因為改革重點不準而陷入交易主義，最終事倍功半。
要突出四個“更加重視”
今後壹個時期，深化財稅體制改革要突出四個“更加註重”。
首先，更加重視NPC的作用。財稅改革(尤其是預算管理改革)涉及政府系統內部復雜利益關系的調整。僅靠政府自身推動改革顯然是不夠的，需要為改革註入新的動力。全國人民代表大會(NPC)壹方面掌握著政府和公眾，是推動財政改革最合適、最可靠的制度力量。應采取切實措施解決NPC代表監督意願和能力不足的問題，激活NPC監督，為金融改革註入新的活力。
第二，更加重視行政改革在金融改革中的主導作用。財政運行反映了政府的職能和政府履行職責的方式。當前我國預算管理中的諸多問題，實際上是政府職能越位、缺位、錯位，政府依法管理水平有待提高，執法自由裁量權空間較大的外在反映。只有以治理現代化為導向，從政府改革的角度(如按照透明、高效、問責、分權的原則，再造政府業務流程、優化政府機構、優化政府績效評估體系)規劃現代金融體系改革，才能為金融改革創造良好的外部條件。另壹方面，單靠金融部門“拱形前進”，必然會有壹個艱難的結局。
第三，更加重視財政部門與支出部門關系的重塑。現代財政制度(特別是預算制度)的建立，涉及預算管理模式、管理流程和績效評價機制的重大變革，必然帶來財政部門與支出部門權責關系的深刻調整。在改革過程中，不僅支出部門需要實現角色轉換，財政部門也需要實現角色轉換。如果只關註支出部門，而忽視財政部門的職能轉變，就會出現步調不壹致、相互制約的現象，阻礙改革的順利進行。
第四，更加重視社會參與和輿論監督的作用。推進現代金融體制改革，也要有序擴大社會主義民主，充分發揮社會力量特別是智庫和專家學者的作用，充分發揮輿論監督的作用，為改革註入更多動力。
重點推進四個方面的改革。
當前，財稅領域存在諸多矛盾和熱點。總的來說，這是改革進入深水區的反映。要保持定力，抓住主要矛盾，力爭在關鍵問題上有所突破，取得財稅改革的決定性勝利。
壹是穩步推進房地產稅改革。房地產稅改革是十八屆三中全會決定的改革內容。近年來，有關方面為推進房地產稅改革做了大量準備工作，推出這項改革的時機基本成熟。在房地產價格嚴重高估的背景下推出房地產稅改革的風險和社會影響是比較大的。必須考慮房地產稅改革對房地產價格和地方財政收入的影響、房地產稅對地方債務風險的影響、房地產稅對居民消費的影響，制定壹攬子行動方案，緩解房地產稅改革帶來的社會沖擊，順利實現改革和過渡。
二是完善政府間收入分配制度。房地產稅改革為改善政府間收入分配提供了難得的機遇。按照基本公共服務均等化的要求，著力構建中央—省—市(縣)—鄉(鎮)四級行政管理體制。在此基礎上，所得稅、消費稅、增值稅由中央和省級政府分擔；房產稅確定由市(縣)、鄉(鎮)享受。此外，還有旅遊稅、環境保護稅等。確定為地方稅，由市(縣)、鄉(鎮)政府分擔；資源稅根據稅收規模和影響範圍在不同層級之間進行分配。收入分享比例既要考慮收入貢獻，也要考慮人口因素。在分稅制的基礎上，建立中央對省、省對縣的轉移支付制度，最終形成收入分配制度，既有差別，又能保證省級基本公共服務均等化。
三是妥善處理地方債務風險。地方政府隱性債務的形成不是完全的市場交易，因此，不能采取“完全市場化”的方式來解決隱性債務風險。近兩年，強力“去杠桿”導致地方債務風險快速暴露，部分城商行和農商行資本充足率快速下降，最終導致銀行信貸大幅收縮。實踐證明，“完全市場化”的道路是行不通的。對此，有關方面應保持清醒的頭腦。應盡早規劃建立債務風險分擔機制，調動地方政府、金融機構、融資平臺和社會借款人化解地方政府隱性債務風險的積極性，為市場機制發揮決定性作用、推動高質量發展奠定堅實基礎。
四是加快落實現有改革措施。近年來，有關部門在預算績效管理、中期財務管理框架、財務透明度等方面出臺了許多改革措施。要以全面實施預算績效管理為抓手，抓住最新壹輪機構改革的難得機遇，優化政府機構和職能設置，優化人員和經費配置，落實好、落實好各項改革措施。
(作者是國務院發展研究中心宏觀經濟研究部主任、研究員)
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