省直管縣改革是中央做出的壹項重大決策。自2010起，以單省為主或以綜合方式在8個省、自治區、直轄市30個縣(市)開展改革試點。試點省區在完善縣級經濟社會管理權限、改革財政管理體制、改革幹部管理體制、改革司法管理體制、對縣級黨委、政府、人大和CPPCC工作體制作出新的部署等方面各有側重。省內單獨列出試點縣(市)名單，是中央、省、地級市和縣(市)利益平衡的結果。改革增加了縣級權力，但現有試點方案中對縣級監督制約的設計明顯不足。今後，應加強試點縣(市)與地級市的協調，構建新型市縣關系。改革開放以來，我國不斷推進行政管理體制改革，但總的來說，現行行政管理體制仍不適應經濟社會的發展變化。黨的十八大對深化行政管理體制改革、加快建立中國特色社會主義行政管理體制提出了明確任務。其中，優化行政級別和行政區劃，探索有條件的省直管縣改革，已被明確為改革的重點之壹。本文研究了近兩年來8個省區30個縣(市)的改革試點情況。下面是省直管縣改革進展的相應回顧。
試點的目的和省區的選擇
黨的十六大以來，黨中央高度重視統籌城鄉發展，不斷將經濟社會管理權限下放到縣級政府，實行省直管縣體制。
這項改革主要涉及三個方面:
壹是擴大縣(市)經濟社會管理權限，簡政放權，提高縣(市)發展能力；
二是由省直接接管李縣(市)財政體制改革，保證縣級有相應的財力，提高對社會公眾的服務能力；
三是對縣級主要領導采取適度管理制度，匹配縣級主要領導，弱化地級市對縣(市)的政治控制。這些改革對減少行政層級、提高行政效率、壯大縣域經濟發揮了重要作用。同時也要看到，省直管縣改革是在我國城市化和工業化加速發展的背景下進行的，涉及各種利益的調整和考量。直管縣改革是在原有的市管縣體制框架內進行的，漸進式的增量改革越來越與經濟社會發展不相適應。2010中央機構編制委員會確定在安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、雲南等8省區的30個縣(市)開展省直管縣體制改革試點，計劃用3年左右時間完成試點，為進壹步推進地方行政體制改革積累經驗。壹般認為，選擇縣壹級而不是上級作為行政級別改革的突破口，是因為縣壹級影響較小，有利於避免高層意見分歧，容易形成對改革的認識。中央編辦和試點小組成員單位要求試點省區在直接接管李縣財政體制、擴大縣(市)經驗管理權限的基礎上，積極探索省直管縣改革的新途徑、新方法。改革不能總停留在外圍戰，要觸及深層次問題，突破市管縣體制框架的設計改革。重點改革試點縣(市)經濟社會管理權限，改革黨委、政府、人大和CPPCC工作體制，改革司法管理體制，調整垂直管理體制。試點省、縣(市)的選擇有以下特點:壹是選擇大省轄市開展省直管縣改革試點。河南省10個縣(市)、河北省6個縣(市)被指定開展省直管縣改革試點，占全國30個試點縣(市)的壹半以上，可見大省省直管縣改革是此次試點的重點之壹。大縣直管縣改革遇到的最大問題是管理半徑。最根本的解決辦法是調整這些省的行政區劃，減少縣(市)的數量，擴大縣(市)的規模，使直管縣體制下的管理對象總量減少，直至合理可控。但這項改革相當敏感，需要慎重考慮，尋找最佳時機。目前的試點是在行政區劃基本不變的前提下，進壹步拓展試點縣(市)的經濟、政治和社會發展空間，這需要改革者的智慧。二是選擇民族省區進行省直管縣改革試點。雲南省和寧夏回族自治區都有縣(市)參與試點，說明民族地區縣域發展同樣迫切，部分縣(市)也具備了省直管縣改革的條件。寧夏面積小，所轄市縣少，具備省直管縣改革的基本條件。這次選取的同心縣和鹽池縣是寧夏中部幹旱地區和革命老區，經濟發展相對落後。試點的目的是為民族地區貧困縣(市)探索縣域發展的新路子。第三，選擇農業大縣參與試點。推進農業大縣(市)省直管縣改革是“十壹五”以來黨中央國務院強調的重點改革之壹，目的是確保農業大縣能夠接受中央和省級政府更多更好的轉移支付，提高農業生產積極性。傳統農業生產大縣宿松縣被選為試點。第四，選擇發達省份不同發展水平的縣(市)進行試點。江蘇省是全國經濟發達省份，縣(市)經濟基礎較好，但蘇南蘇北仍有較大差異。江蘇省昆山市、泰興市、沭陽縣經濟社會發展基礎差異較大。試點的目的是進壹步探索發達省份的均衡發展，通過省直管縣改革促進區域協調發展，並推動相關改革。第五，選擇城鎮化特征好的縣(市)參與試點。比如鞏義市，是鄭州和洛陽之間的重要節點城市，城市發展初具規模。通過壹定的行政區劃改革，成為中原經濟區的重要城市。安徽省廣德縣是全省經濟十強縣之壹，城市化速度快，三省交界處區位優勢明顯，具備發展成為省內重要城市的基礎條件。黑龍江省綏芬河市是中國北方重要的邊貿城市，是中國對外開放和對俄經貿合作的“橋頭堡”。省直管有利於綏芬河的開發，有利於黑龍江對外發展的總體布局。六是大部分省區選擇了與省份接壤的縣(市)參與試點。比如江蘇省昆山市毗鄰上海，城市形態優於普通地級市，經濟總量和社會發展長期位居全國百強縣(市)前列。經過必要的直管縣改革後，它將成為江蘇省的壹個重要城市。河南省共有10個試點縣(市)，其中鄧州市、固始、新蔡、陸毅、永城市、蘭考縣、長垣等7個縣(市)在省界。這壹選擇有進壹步推動這些試點縣(市)經濟社會快速發展的意義，也有省內行政區劃利益的考量。第七，選擇經濟基礎好的縣(市)參與試點。所選試點縣大多遠離中心城市，位於幾個行政區域的交界處，且人口多、產業基礎好、經濟實力強，具備發展為中等城市或區域性中心城市的條件。省直管縣正在推動形成壹批新的區域增長極。
推進試點省區改革的途徑
從試點省區已經出臺的改革方案來看，都明確了自己的改革重點。推進的方式主要圍繞以下幾個方面:壹是進壹步擴大試點縣(市)的經濟社會管理權限。總的來說，賦予試點縣(市)與設區的市同等的經濟、社會、文化管理權限，是省直管縣改革試點的省情基礎。試點省區之間在具體政策上也有壹些差異。安徽省規定，原由設區的市審批或管理的經濟社會管理事項，除國家法律法規明確規定的以外，由試點縣自行審批和管理。國務院及其部門審批的事項應當委托或授權。河南省規定，試點縣(市)享有法律、法規、規章規定的由設區的市級政府行使的經濟社會管理權限，以及省政府及其部門下放給省轄市政府及其部門的經濟社會管理權限。從各地改革的政策來看，試點縣(市)在經濟社會管理權限上與地級市基本相同。第二，調整試點縣(市)管理體制。根據直接管理範圍的不同，試點省區相應調整了管理體制。湖北省全面調整試點縣(市)黨委、政府、人大和CPPCC管理體制。試點縣(市)黨委、政府、人大、CPPCC工作與省直接對接，部門工作與省直接對接。黑龍江省實現了“三個同步調整”，即黨委政府同步調整、垂直部門同步調整、集團管理體制同步調整。安徽省調整黨委政府管理體制。明確兩個試點縣黨委、政府直接負責並向省級黨委、政府報告工作，黨委、政府工作部門受省級黨委、政府主管部門業務指導或領導。寧夏試點縣黨委、政府直接向自治區黨委、政府報告工作。市縣換屆時，地級市和試點縣自行選舉人大代表和CPPCC委員參加自治區人大和CPPCC會議。河南省和江蘇省只在試點縣(市)政府和部門實行直接管理，即分省。第三，調整幹部管理制度。黑龍江省將原來由省轄市管理的試點縣(市)幹部改為由省委直接管理。湖北省直管縣(市)黨政正職由省委管理，四大班子成員、紀委副書記、法院院長、檢察院檢察長由省委委托省委組織部管理；其他副縣級幹部，改為直屬縣(市)管理，報省委組織部備案。在安徽省，縣委書記、縣長由省委直接管理，其他副縣級以上幹部由省委委托省委組織部管理，其他幹部由試點縣(市)管理。寧夏試點縣黨政主要領導幹部由自治區黨委管理，其他班子成員由自治區黨委組織部管理。河南省試點縣(市)黨委、政府主要領導由省委管理，其他幹部領導體制不變。在已公布試點方案的省區，試點縣(市)的黨委、政府、人大和CPPCC領導均為副廳級，有的還調任正廳級。第四，調整垂直管理部門體制。試點省區普遍調整了垂直部門的領導體制。主要有兩種調節方式。壹種是從省直部門直接接收試點縣(市)省級以下垂直部門管理。比如湖北、河南、黑龍江等大部分試點省區都采用這種模式。另壹個是管理權下放。如安徽省工商、地稅、質監等部門在試點縣設立的管理機構，由省以下垂直管理調整為試點縣黨委、政府管理，業務上受省級主管部門指導。第五，調整司法管理體制。現在，經中央、最高人民法院、最高人民檢察院批準，湖北江漢中級人民法院、省人民檢察院江漢分院成立，對試點縣(市)實行跨行政區管理。寧夏回族自治區也對司法制度進行了壹些調整。試點縣法院、檢察院的二審案件和法律監督與自治區高級人民法院、人民檢察院直接對接。為方便群眾，執法必嚴，自治區高級人民法院、人民檢察院指定吳忠市中級人民法院、人民檢察院負責試點縣重大案件和基層法院、檢察院二審案件的審判和法律監督工作。
省內單列是改革的主要模式。
從8個省區30個試點縣(市)的改革模式來看，大多采取省內經濟社會分開發展的模式。在中國，計劃單列的概念由來已久，與省直管縣改革掛鉤時，具有簡政放權的特點。河南、江蘇等試點縣(市)是典型的分省改革模式。在保持試點縣(市)行政區劃、統計隸屬關系和幹部管理體制不變的情況下，省級政府直接領導試點縣(市)的工作，試點縣(市)享有地級市壹級的經濟社會管理權限。(壹)計劃單列的行政體制優勢新中國成立以來，國家對部分大城市三次實行計劃單列，以充分發揮其經濟優勢。1962年，中央確定Xi安、津、沈、武、廣、渝六大城市的工業生產、基本建設、物資調撥、主要商品分配和財政預算單列省計劃，由中央安排。這是我國首次提出單獨計劃的管理模式。改革開放時期，到1990年底，14城市在國家計劃中有單獨的賬戶，人、財、物可以不受省分配指標的限制，享有相當於省級的經濟社會管理權限。雖然沒有明確的法律依據，甚至已經明文規定計劃單列市不得升級機構或增加編制，但實際上這些計劃單列市在行政級別上都是副省級。計劃單列市有幾個特點:壹是計劃單列市可以直接參加中央部委召開的各種專業會議，提出自己的要求，而不必上報省裏審批。這樣各種信息大大增加，辦事渠道更加暢通便捷。沒有計劃單列的城市就失去了這樣的通信資格，他們所有的要求都要省裏先批準。省裏往往從省內平衡的角度，不支持這些城市的壹些發展要求。二是計劃單列模式縮短了中央和地方政府的經濟管理層級，提高了地方各項戰略措施的實施和重大項目的審批效率，也通過深化綜合配套改革有效激發了城市發展的制度活力。第三，實行計劃單列有利於打破條塊分割的經濟管理體制，有利於城鄉壹體化，有利於統籌城鄉發展。經過20多年的發展，計劃單列市已經發展成為中國有影響力的大城市或特大城市，這表明了計劃單列政策的巨大能效。省直管縣改革效仿計劃單列的行政體制，理論上有道理，但無論是全國範圍內的計劃單列，還是省級範圍內的計劃單列，都需要更高的行政權力和發展資源。這次行政改革的基本思路是縮小省政府與縣級政府的距離，賦予縣級政府更完整的行政權力。我們理解，省級單獨清單之所以被壹些省區用來推進省直管縣改革，至少有以下幾個原因:壹是利益平衡的結果。當前，改革的任務十分艱巨復雜，每前進壹步都會遇到相當大的阻力，這些阻力不是來自社會之外，而是來自體制內，其中有壹部分是高層。壹方面，人們總是擔心，省直管縣改革會影響地級市統籌轄區內縣(市)發展空間的決策和執行，會切斷地級市與縣(市)之間的天然聯系，抑制中小城市之間的產業聚集和擴散。中心城市的功能無法增強，縣(市)級城鎮的發展也會割裂開來。而且最大的擔心是，省直管縣改革會沖擊城鎮化發展戰略，影響經濟發展速度。另壹方面，人們也意識到，調整省市縣之間的權力關系，釋放經濟社會發展的活力，是改革開放以來中國體制改革的基本邏輯。無論是市管縣體制的形成和發展，還是省管縣體制改革的探索，都符合這壹基本政治邏輯。綜合考慮兩個方面，推出“省內單列”改革模式是順理成章的，有效平衡了中央、省、地級市、縣(市)的利益，改革促進和照顧了各方利益，是壹種妥協的進步。二是解決改革後縣(市)監管不力的選擇。直管縣改革後，監管的有效性受到了嚴峻的挑戰。省級因管理範圍增加而面臨較大的指導和監管壓力，存在大量監管漏洞；地級市因與縣(市)的權責關系發生變化，面臨監管不力的困境；縣(市)由於監管能力不足，面臨著監管水平的考驗。對於縣壹級來說，縣委書記缺乏監督壹直是我國基層政治的突出問題。這個崗位權力很大，但缺乏制度監督和社會監督，是腐敗犯罪的重災區。提高政治級別會使其在整個縣級官員中，特別是在常委中更加突出，進壹步破壞現有的權力制衡和監督格局。選擇省內單列的模式，有效地將地級市對試點縣的近距離監管與省內試點縣的遠程監管結合起來。三是為大省直管縣推進直管縣改革找到壹個好的過渡。我國不同歷史時期的地方政府層級改革，都是全國統壹的改革調整，沒有充分考慮不同地區的特殊情況。省直管縣體制對省的管理能力要求更高。大省直管縣是改革的難點。沒有行政區劃改革，直管縣改革是有限的。省內經濟社會發展單列，省和省政府對試點縣政府實行直接領導，地級市對試點縣黨委、人大和CPPCC實行領導。地級市的有效放權，在壹定程度上緩解了省內的壓力，直管縣改革的範圍也可以相應擴大，基本保持了行政區劃不變，向推進直管縣改革過渡。總的來說，大部分省區的省直管縣體制改革試點的核心內容是賦予試點縣(市)政府省市兩級經濟社會管理的權力。試點縣(市)的經濟社會發展事務由省以單列方式管理，試點縣(市)的行政體制和行政區劃不變，黨委和人大與CPPCC體制、司法體制、幹部管理、社會穩定管理的權責保持現狀。(B)各省改革面臨的困境使得平衡利益更加困難。在壹些省區的改革方案中，要求地級市在改革中平衡試點縣的利益，在實際推進中難度很大。改革試點前，由於地級市與所轄試點縣(市)的經濟社會發展利益高度相關，會支持其經濟社會發展。試點縣(市)單列後，在稅收方面與地級市脫離。試點縣創造的稅收由省和試點縣共享，地級市成了旁觀者。因為單個縣(市)的發展只會影響地級市的相關經濟指標，地級市無法繼續獲得高稅收，自然也不會繼續投入資源。我們認為，即使省委、省政府出臺壹些獎勵補償機制，鼓勵地級市幫扶試點縣(市)，也不會有太大的效果。此外，在縣(市)主要幹部任免調動上，地級市權力有限，也增加了縣(市)與地級市溝通合作的難度。體制不順。大部分試點縣(市)和地級市是領導和被領導的關系，也是協商、合作、競爭的關系。按照分省要求，試點縣黨委向地級市匯報工作，NPC、CPPCC和體制沒有變化。這樣經濟社會發展由省管，幹部人事由市管。工作上有些摩擦，地級市尷尬，縣(市)尷尬。我們到幾個試點縣(市)了解到，NPC和CPPCC的制度沒有同步調整，影響了縣級NPC人大代表和CPPCC委員權利義務的正常行使，從長遠看必然影響試點縣(市)的經濟社會發展。幹部交流受阻。由於大部分省區的省直管縣改革試點的主要模式是分省，改革主要在政府直接管治下，黨委、人大、CPPCC、司法和幹部管理體制不變，客觀上形成了省和地級市對試點縣(市)的雙重領導，試點縣(市)幹部交流受阻。在市管縣體制下，縣級幹部的選拔調整和後備幹部的培養使用都是由地級市進行的。省單列後，壹般由省和地級市管理。因為試點縣和地級市的競爭關系，地級市在試點縣調配幹部不會像以前那麽積極，會逐漸加重省裏的負擔。現在壹個縣(市)有30-40多個縣級幹部，壹個地級市範圍內可以調配幹部。省直管縣後，中間減少了壹個環節，縣級幹部的調配管理面臨著調不動的窘境。
改革試點中應加強的幾個方面
(壹)加強試點縣(市)政府職能轉變必須指出，切實轉變政府職能是省直管縣體制改革試點能否取得實效的關鍵。不能把縣域經濟發展的問題簡單理解為壹個行政區劃的問題，也不能建立在對直管縣體制的績效不切實際的期望之上。要清醒地認識到，轉變政府職能是全面推進小康社會建設的政治路徑，是我國行政管理體制改革的核心。對於省直管縣試點縣(市)來說，職能的進壹步轉變是體制創新、制度創新、機制創新、流程創新的前提和基礎。因此，在試點中要努力推進以下工作。
壹是著力轉變政府職能，突出管理和服務。加快推進政企分開、政資分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把應該由政府管理的事項有效管理起來，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更有效提供公共產品。按照建設服務型政府的要求，進壹步轉變行政管理體制，使政府的公共性進壹步實現，服務行政和民主行政進壹步落實。當前，要著力增強政府的管理能力和政府的改革政策執行能力，提高政府服務的水平和效率。
二是推進城鄉行政管理體制壹體化，加快試點縣(市)鎮改革。加快鄉鎮職能轉變，探索部分行政職能和社會管理權限依法向鄉鎮延伸，行政執法中心下移。(二)加強試點縣(市)監督制約制度設計省直管縣改革是縣級監管的前沿課題。改革加強了縣的權力。在現有的試點方案中，對縣域權力的監督制約設計明顯不足，既缺乏自上而下的制約設計，也缺乏自下而上的制約構建，更缺乏平等權力之間的制約機制。如果說省直管縣改革強化了最缺乏制約、無法有效監督的縣級權力，那麽省直管縣改革就是壹場糟糕的改革。按照權責壹致的要求，有權必有責。在擴大試點縣(市)經濟社會管理權限的同時，試點縣(市)要承擔與管理權限相對應的責任。對它的監督和制約要有創新，要有新的制度安排。
壹是全省要督促縣(市)加強依法行政和制度建設。堅持用制度管權管事管人，完善監督機制，強化責任追究。完善科學民主決策制度，不斷提高政府決策水平。
二是按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，深化試點縣機構改革。根據試點縣(市)黨政機關和事業單位的職能和特點，統籌推進黨政機關和事業單位機構改革，構建有別於設區市和其他縣的具有直管縣特色的黨政機關和事業單位職能配置體系和組織架構。
三是建立省級督察制度。通過定期檢查、不定期抽查、電子政務聯動等方式。建立健全與試點縣(市)政府擴權相適應的監督制約機制，規範權力運行，強化行政問責。第四，完善政務公開制度，暢通群眾舉報投訴渠道，抓好網上舉報平臺建設，加強輿論監督。(3)加強地級市與試點縣(市)合作機制的建立和省直管縣改革，改變了試點縣(市)與地級市的隸屬關系。但是，由於它們處於同壹經濟部門，加上歷史、文化和社會生活，需要進壹步合作，共同發展。試點縣(市)的基本立足點是以改革促發展，而不是簡單的體制轉換，要註意與地級市建立合作機制。
壹是省裏要出臺試點縣(市)與其地級市合作的意見。加強試點縣(市)與所在地級市的協調，重點是土地利用與城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共* * *服務等的統籌協調。，防止重復建設，促進市場要素合理配置和自由流動，實現重大公共* * *基礎設施共享，優勢互補，共建互利。
二是試點縣(市)和地級市嘗試建立跨行政區的公共服務體系。跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間可以形成自治治理的合作機制，即復合行政。復合行政將市管縣體制弊端的解決從行政區劃改革轉向政府關系的調整，為深化直管縣改革提供了壹個具有啟發性的思路。另外，可以借鑒國外的管理經驗，成立壹個跨境區域協調組織——市縣聯盟，在省的領導下，通過自主協商解決同壹個問題。(四)啟動縣改市，推進強鎮擴權結合試點，大多註重擴大經濟社會管理權限、調整管理體制、理順地區關系等。，並沒有設計省直管縣的改革和城市化發展。中國的省、縣、鄉歷史悠久，是中國地方治理體系的精華。從整體上看，城鎮是壹種新的治理模式，適用於人口高度集中的城鎮，更多的是為適應市民社會的需要而誕生的壹種地方管理體制。“十二五”及以後是中國加快城鎮化、提高城鎮化質量的重要階段。直管縣改革就是在這樣的大環境下進行的。城市化會對省直管縣體制產生重要影響，省直管縣體制也會促進城市化的發展。兩者高度相關。在我國城鎮體系結構規模中，縣級市數量少且分布不均，是城鎮體系中最薄弱的環節。隨著省直管縣改革特別是試點的開展，大縣、強縣、特色縣的城鎮化發展要求越來越迫切。試點省區要抓住這個機遇，重新啟動縣改市工作。省直管縣改革試點也需要行政區劃改革的配合。無論是整縣換市，還是城市切塊，都是城市化發展的客觀需要。直管縣改革的目的是促進縣域經濟和社會發展，打破市管縣體制的不平衡發展，重建直管縣體制的平衡。在這次改革中，立足於全國眾多縣域發展中小城市是我國城鎮化發展的壹個重要方向。此外，還應積極推進試點縣(市)經濟發達鎮行政體制改革，以適應省直管縣體制。經濟發達鎮的行政體制改革是省直管縣體制改革的重要組成部分，對整個省直管縣改革具有重要意義。即使目前無法進行“鎮級市”的改革模式，但縣(市)向經濟發達鎮放權是大勢所趨。隨著省直管縣改革的深入發展，城鎮發展問題將進壹步凸顯，解決經濟發達鎮的體制性障礙十分迫切。只有深化行政管理體制改革，擴大經濟發達鎮的經濟社會管理權限，切實增強社會管理和公共服務能力，才能打破經濟發達鎮發展遇到的體制瓶頸，更好地適應省直管縣體制。(五)合理確定試點縣(市)政府規模縣級政府的規模與縣級公共服務能力的強弱、行政效率和行政成本有關。壹般來說，政府的規模與其職能的履行有關。省直管縣改革是重新劃分省、地級市、縣(市)之間的政府職責，縣級履行的職能將發生很大變化。有學者建議，為了有效加強省的宏觀調控職能和縣的自主權，有必要進行相應的“兩頭加強”的政府機構改革。省級政府部門需要充實從事宏觀調控、協調市縣關系的機構，縣級政府要根據職能變化調整充實相應機構，原地級市要根據新的職能定位壓縮調整機構。地級市機構調整後的富裕人群，可以適當分流到縣級政府和省級政府部門。從省直管縣改革的現實條件來看，城鄉二元特征顯著，發展不平衡。推進省直管縣改革，實現城鄉協調發展，縣級事務大幅增加。縣級政府的規模應該符合這種發展趨勢。