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衛生行政訴訟與衛生行政復議的關系

摘要:行政復議只能由上級機關或法定機關受理;而訴訟則需要人民法院受理。即在衛生行政爭議處理時,當事人不服衛生行政機關的處理決定,有的可向處理機關的上壹級衛生行政機關申請復議,也可以不必經過上級衛生行政機關復議程序,直接向人民法院提起訴訟;有的則必須經上級衛生行政機關復議程序,只有對復議裁決不服時,才可向人民法院提起訴訟,所以,衛生行政復議可能成為衛生行政訴訟的前置程序。

摘要:行政復議只能由上級機關或法定機關受理;而訴訟則需要人民法院受理。即在衛生行政爭議處理時,當事人不服衛生行政機關的處理決定,有的可向處理機關的上壹級衛生行政機關申請復議,也可以不必經過上級衛生行政機關復議程序,直接向人民法院提起訴訟;有的則必須經上級衛生行政機關復議程序,只有對復議裁決不服時,才可向人民法院提起訴訟,所以,衛生行政復議可能成為衛生行政訴訟的前置程序。第二節衛生行政復議壹、衛生行政復議概述

(壹)衛生行政復議的概念和特征

1.衛生行復議的概念

衛生行政復議是指相對人(公民、法人或其他組織)不服衛生行政主體的具體行政行為,依法向衛生行政復議機關提出申請,受理機關依法定程序對有爭議的具體行政行為和壹定的抽象行政行為進行審查,並做出裁決的壹種法律制度。1999年4月29日通過的《中華人民***和國行政復議法》,是我國行政復議制度的統壹法典,此外,《行政訴訟法》及諸多醫事法律法規、規章中有關衛生行政復議的條款,為我國衛生行政復議制度提供了主要的法律依據。

行政復議是行政機關解決行政爭議的壹種方式,也是行政機關自我糾正錯誤的壹種監督制度。衛生行政復議的目的是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督衛生行政機關依法行使職權。復議對於相對人是壹種程序性權利,不得非法剝奪;對於行政機關是壹種層級監督制度,是上級行政機關了解和監督下級衛生行政管理工作的壹個特定渠道和方式。隨著我國依法治國進程的推進,衛生行政復議已作為壹項十分重要的工作,納入各級衛生行政部門的重要議事日程。

2.衛生行政復議的特征。

(1)行政復議的特征。衛生行政復議是壹般行政復議制度在衛生領域的具體化,具有壹般行政復議的***同特征。諸如:1是基於當事人申請而進行的活動,是壹種對管理相對人的合法權益提供保障的非常重要的衛生行政救濟制度。2是行政機關專門的內部層級監督的規範性活動和制度。3申請行政復議必須符合法定的條件才能引起行政復議的發生。4衛生行政復議是對原具體行政行為進行審查做出裁決的新的具體行政行為。5復議機關依法行使職權,不受任何單位和個人的非法幹預。

(2)衛生行政復議的特征。因衛生領域的特殊性,衛生行政復議又具有自身的特征:

1啟動前提的特殊性。衛生行政復議作為對管理相對人的合法權益實施衛生行政救濟的制度,它的程序啟動必須以衛生行政爭議的存在和相對人申請為前提。這與其他行政領域的復議程序啟動有所區別。

衛生行政爭議是指衛生行政主體與相對人之間就衛生行政機關作出的具體行政行為是否合法和是否適當而發生的爭執和糾紛。它具有如下特點:爭議的壹方必須是衛生行政主體;爭議必須是針對衛生行政主體的具體行政行為,焦點是要解決衛生行政主體作出的具體行政行為是否合法和是否適當。

發生衛生行政爭議後,相對人想要通過行政復議得到救濟,必須依法向衛生行政復議機關提出復議申請,方能啟動復議程序,由於行政復議制度系“行政司法活動”,依循司法上“不告不理”原則,衛生行政機關不得主動對衛生行政爭議進行審查,只有當衛生行政相對人提出復議申請,以此為必要條件,衛生行政復議程序方能啟動。

2復議範圍的廣泛性。各級衛生行政機關和法律、法規授權組織,依法享有相當廣泛的衛生行政監督管理權,諸如衛生許可、衛生監督、行政處罰等。這些職權的行使涉及社會生活的方方面面,如醫療管理、母嬰保健管理、藥品衛生監督、食品衛生監督、國境衛生檢疫、公***衛生、疾病控制等。根據有關法律的規定,上述領域中因衛生行政職權的行使而引發的衛生行政爭議大多屬於衛生行政復議的範圍。

3選擇性復議為主與前置性復議並存。我國醫事法律、法規對衛生行政復議的規定基本上是選擇復議。即衛生行政爭議發生後,當事人可自由選擇提起行政復議或行政訴訟。如《食品衛生法》(第50條),《傳染病防治法》(第36條),《學校衛生工作條例》(第37條)等大多數有關衛生行政復議的法律條款都做出了這樣的規定。但也有少量衛生行政復議是前置性的,如《化妝品衛生監督條例》第90條、《放射性同位素與射線裝置放射保護條例》第32條均規定,當事人對衛生行政部門的行政處罰不服,可在接到處罰通知之日起15日內向上壹級衛生行政部門申請復議;對復議結果不服的,方可在收到復議書之日起15日內向人民法院起訴。

另有壹些醫事法律、法規對解決衛生行政爭議僅規定了起訴程序,沒有規定復議程序。對此,根據《民事訴訟法》第37條的規定,凡屬於人民法院受案範圍的行政案件,只要法律、法規未規定復議前置,均可由當事人自行選擇先提起行政復議或是直接提起行政訴訟。所以,相對人也是可以先選擇行政復議的。

4復議內容的復雜性、專業性。衛生行政監督管理及其可能引發的衛生行政爭議,往往涉及內容復雜,專業性很強的技術問題,比如在處理食物中毒或者其他食源性疾患的違法案件可能引發的衛生行政復議中,復議機關會面臨認定食品中毒的性質,對人體健康的危害後果等許多復雜、具體的衛生專業知識問題。這不僅需要壹定的監測檢驗和分析手段,而且還涉及生物、化學、醫學、衛生學等多學科的專業知識。這使得衛生行政復議較之壹般的行政復議具有更強的專業色彩。

(二)衛生行政復議與衛生行政訴訟的關系

衛生行政復議與衛生行政訴訟,都是解決衛生行政爭議的法律制度。兩者既有密切的聯系,又有本質上的區別。

1.***同點。1都是解決衛生行政爭議的法定手段和方式。2目的都是為了保護衛生管理相對人的合法權益,監督和維護衛生行政機關依法行使職權。3都是基於衛生管理相對人的請求而開始的程序活動。

2.區別。1性質不同。衛生行政復議是壹種行政活動,是行政機關的內部監督和自我糾錯;而衛生行政訴訟是壹種司法活動,是司法對行政的監督;也有學者認為,衛生行政復議屬於行政司法活動,即由行政機關以準司法的方式審理衛生行政爭議,既不完全等同於司法活動,又不完全等同於壹般的行政行為。2受理機關不同。行政復議只能由上級機關或法定機關受理;而訴訟則需要人民法院受理。3適用程序不同。復議適用行政程序;訴訟適用司法程序。4審查範圍不同。復議既審查具體行政行為的合法性又審查其合理性;而訴訟主要審查合法性。5法律效果不同。復議後如不服仍可再提起訴訟,而訴訟則是兩審終審。6行政復議的受案範圍也比行政訴訟受案範圍大。

3.聯系。衛生行政復議與衛生行政訴訟的關系,主要表現在是否以衛生行政復議作為衛生行政訴訟的前置程序。即在衛生行政爭議處理時,當事人不服衛生行政機關的處理決定,有的可向處理機關的上壹級衛生行政機關申請復議,也可以不必經過上級衛生行政機關復議程序,直接向人民法院提起訴訟;有的則必須經上級衛生行政機關復議程序,只有對復議裁決不服時,才可向人民法院提起訴訟,所以,衛生行政復議可能成為衛生行政訴訟的前置程序。也可作為壹種單獨的申述制度。

根據法律規定,對塵肺病防治、放射衛生、化妝品衛生、特殊藥品管理中的行政爭議,必須經過衛生行政復議才能提起行政訴訟,這即為復議前置;在復議期間不得起訴,必須待復議結束或法定期限屆滿,復議機關仍無結論,才能起訴;當事人壹旦提起行政訴訟,則不能再申請行政復議。

(三)衛生行政復議的原則

我國《行政復議法》第4條規定:“行政復議機關履行行政復議職責,應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則,堅持有錯必糾,保證法律、法規的正確實施。”根據這壹規定,衛生行政復議必須遵循以下基本原則。

1.合法性原則。合法性原則是衛生行政復議的最基本原則。是指衛生行政機關必須以事實為依據,以法律為準繩,對申請復議的具體行政行為進行審查。合法性原則包含以下內容和要求。

首先,復議機關和復議機構主體資格合法,分別依法享有復議管轄權和復議審查權。

其次,審理復議案件的依據合法。審查爭議的實體內容應當有合法的依據,要在查明事實的基礎上,按照法律、法規和其他合法的規範性文件,做出復議決定。

最後,審查復議案件的程序合法。不能違反法定的步驟、方式和順序。程序合法是衛生行政復議不可或缺的組成部分,必須遵循法律所設置的各種程序規則來規範行政復議的實施,達到復議實體內容合法的目的。防止復議機關濫用權利,保護相對人的合法權益。否則,即使壹項衛生行政復議決定的內容合法,也會因欠缺合法的程序而被認定違法。

2.公正性原則。復議機關履行復議職責應秉公執法,平等對待復議當事人,避免和排除可能導致不公正的因素,尤其要防止由於部門利益而偏袒、庇護本部門或下屬機關等狹隘因素的影響。

3.公開性原則。受理、審查、做出復議決定等都應公開地進行。公開化是現代民主對行政的壹個主要要求,也是公民參政權的延伸,它對於保證衛生行政復議的合法、公正,保護相對人的合法權益及提高衛生行政機關工作的透明度和公民對衛生行政機關的信任度都有積極意義。公開性原則要求復議機關不僅應當讓當事人了解復議行為,還應當充分保證當事人參與復議過程,廣泛聽取各方意見,允許當事人爭辯和質證。法律(《行政復議法》第22條、第23條)明確規定,除有特殊規定外,應當允許復議申請人、第三人查閱被申請人提出的書面答復及做出具體行政行為的證據、依據和其他有關資料。這些規定體現了公開原則。

4.及時性原則。行政復議應以提高行政效率,實現公***利益為目標。尤其是衛生行政管理直接與人民大眾的生命健康,公***衛生相關,確立復議的及時性原則更為重要。及時性原則要求,應在保障合法、公正的前提下,盡量提高復議各個環節的運轉速度。復議機關在受理復議申請,做出復議決定,執行復議決定時,都應在法律規定的時間限制內完成,保障快速實現行政目標。衛生行政復議行為超過法定期限即構成違法,應當承擔相應法律責任。

5.便民原則。便民原則要求衛生行政復議機關盡可能減少不必要的環節和手續,為復議申請人提供便利條件。衛生行政復議是相對人依法維護其合法權益的救濟手段。行政復議法為貫徹便民原則作了許多相關規定:申請行政復議可以書面申請,也可以口頭申請;在能夠通過書面解決問題的情況下,盡量不采取其他給當事人帶來不便的方式;可以本人參加復議,也可以委托他人參加復議;申請人難以弄清復議機關的情況下,可以直接向具體行政行為發生地的縣級人民政府提出復議申請,由該縣級人民政府負責轉達。

申請人無須繳納任何費用,復議所需經費由國家行政予以保障等等。

6.法與適當雙重審查原則。在衛生行政訴訟中,人民法院只審查具體行政行為的合法性,而不審查其適當性。然而,由於復議機關行使的是行政權而非司法權,因此復議機關既要對具體行政行為的合法性進行審查,又要對其適當性進行審查,做到有錯必糾。復議機關對具體行政行為合法性的審查是要監督做出具體行政行為的衛生行政機關是否依法行政,有無超越職權,濫用職權或違反法定程序的情況;對具體行政行為適當進行審查,主要是審查其是否在法定的自由裁量權幅度內,有無濫用自由裁量權的情況。

二、衛生行政復議的範圍和管轄

(壹)衛生行政復議範圍

受案範圍決定著衛生行政爭議的復議對象,是衛生行政復議的核心問題。現代國家大都在立法中逐步擴大復議的範圍,盡量在行政機關內部解決爭議;同時,又將特殊領域的行政行為排除在外,以保證行政效率和國家利益。

衛生行政爭議不是都可以向衛生行政復議機關申請復議,只有法律規定屬於可以申請行政復議範圍之內的衛生行政爭議才可以申請復議。根據《行政復議法》的有關規定,衛生行政機關的具體行政行為不論是作為還是不作為,只要公民、法人或其他組織認為這些行為違法或者不當,侵犯了自己的合法權益,都可以依法申請復議。《行政復議法》第6條又對復議範圍作了列舉式具體規定。結合我國現行醫事立法實踐,具體地說公民、法人或其他組織對衛生行政機關下列具體行政行為不服的可以申請復議:

1.對衛生行政機關做出的行政處罰決定(如警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照等)不服的。

2.對衛生行政機關作出的行政強制措施決定不服的(衛生行政強制措施是指衛生行政主體為了預防和控制疾病,或者預防或制止正在發生或可能發生的違法行為,或者為了保全證據,確保案件查處工作順利進行,而對相對人的人身自由、財產予以強行限制的壹種具體行政行為,諸如按照《國境衛生檢驗法》、《傳染病防治法》、《食品衛生法》等醫事法律的規定,可依法對衛生行政管理相對人采取強制隔離治療、強制留驗、強制戒毒等限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等措施)。

3.認為衛生行政機關侵犯其合法經營自主權的。

4.認為符合條件申請有關衛生許可證(照),衛生行政機關拒絕頒發或不予答復的。

5.對衛生行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷決定不服的。

6.要求衛生行政機關履行其保護人身權利、財產權利等法定職責而拒不答復或沒有依法履行的。

7.認為衛生行政機關違法要求履行義務的(如違法集資、征收財物、亂攤派等)。

8.認為衛生行政機關侵害其合法權益的。

9.法律、法規規定可以申請的其他具體行政行為。

另外,針對現實生活中行政機關作出具體行政行為所依據的規定(規範性文件)存在不合法的情況,行政復議法還規定,公民、法人或其他組織認為衛生行政機關的具體行政行為所依據的規定(規範性文件)不合法,在對具體行政行為申請復議時,可以壹並向行政復議機關提出對該規定的審查申請。這裏所說的“規定”,僅指除國務院部委規章和地方人民政府規章以外的其他規範性文件。這說明,我國行政復議審查範圍已不僅局限於其具體行政行為,規章以下的抽象行政行為在壹定條件下,亦可成為行政復議審查的對象。但這種對規範性文件的審查是附帶審查,並不是對所有規章以下的規範性文件都可以提出復議申請,相對人只能對作為具體行政行為依據的規範性文件提出復議申請。

《行政復議法》第8條對行政復議的排除範圍作了規定,根據該法條的規定,不服衛生行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的;不服衛生行政機關對民事糾紛作出的調解或其他處理的,均不能申請行政復議。

(二)衛生行政復議的管轄

復議管轄是指不同層級的行政機關之間在受理衛生行政爭議案件方面的分工與權限。復議管轄的確定,使行政機關內部的行政監督逐漸走上了法制化的軌道。衛生行政復議的管轄有以下幾種規定。

1.對縣以上衛生行政機關的具體行政行為不服申請復議,由當事人選擇上壹級衛生行政機關或同級人民政府管轄。但對衛生檢疫機關的具體行政行為不服,只能由其上級主管部門管轄,需要註意的是,現行的《食品衛生法》、《傳染病防治法》規定,對衛生行政處罰不服只能向上壹級衛生行政部門申請復議,這與《行政復議條例》規定相銜接。按新的《行政復議法》規定,對食品衛生、傳染病防治方面的行政處罰不服的,應由相對人自由選擇向上級部門或本級人民政府申請復議。

2.對國務院衛生行政部門的具體行政行為不服申請復議,應由國務院衛生行政部門管轄,對省、自治區、直轄市人民政府所作出的具體衛生行政行為不服,申請復議應由省、自治區、直轄市人民政府管轄。

3.對法律法規授權組織的具體行政行為不服申請復議,由主管該組織的衛生行政機關管轄。

4.對受委托組織的具體行政行為不服申請復議,由委托的衛生行政機關的上壹級行政機關管轄。

5.對兩個衛生行政機關或衛生行政機關與其他行政機關***同作出的具體行政行為不服申請復議,由其***同上壹級行政機關管轄。

6.對被撤銷的衛生行政機關在撤銷前作出的具體行政行為不服申請復議,由繼續行使其職權的行政機關的上壹級行政機關管轄。

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