文化體制改革：進展、難點和前景展望
壹、文化體制改革的背景和動因
我國傳統文化體制是在建國以來的計劃體制下形成的，具有國有資本單壹投資主體、管辦不分、政企不分、事企不分、政資不分、條塊分割、城鄉二元結構和以意識形態為指導，以行政手段配置資源的顯著特征。應當肯定，在建國初我國文化事業“壹窮二百”的條件下，這種體制有利於集中資源進行文化基礎設施建設、文化隊伍建設，以及文化產品的創作和生產，從而在壹定時期內對文化發展發展起到了積極的作用。然而，行政性資源配置方式的低效率，加之頻繁的政治運動的幹擾破壞，導致了對文化產品和服務供給的嚴重不足。改革開放以來，隨著經濟體制改革的深化和國民經濟的迅速發展，文化生存和發展的經濟基礎、體制環境、社會條件和傳播方式都發生了深刻的變化。在城鄉居民收入水平大幅度提高、溫飽基本滿足的基礎上，人民群眾的精神文化需求日益覺醒，形成了多層次、多元化、多樣化的文化市場格局，自主性、互動性、娛樂性的大眾文化消費方式成為新的趨勢和潮流，從而對文化產品與服務的生產機制和提供主體提出了新的要求。然而，由於我國文化體制改革嚴重滯後，經濟體制與文化體制、經濟發展水平與文化發展水平之間形成了明顯的落差。在市場經濟條件下，如何認識文化產品的社會屬性和商品屬性的關系，使文化建設與市場機制有機結合，更大程度地發揮市場在文化資源和要素配置過程中的基礎性作用，使文化與經濟協調發展，提高我國文化的活力和競爭力，滿足人民群眾日益增長的文化需求，成為我國文化體制改革的直接動因。
從國際方面看，上世紀八十年代以來，隨著經濟全球化進程的加快、新技術革命和知識經濟的崛起，促使經濟與文化日益融合，經濟文化化、文化經濟化成為新的發展趨勢，信息產業、文化產業等新興產業迅速發展，成為美、英、日、德、法等西方大國的支柱產業。美國的電影產業、英國的創意產業、德國的出版產業、日本的動漫產業、韓國的影視產業無不吸引了全球消費者的眼球，不僅成為其創造利潤和財富的重要來源，而且也是實現其產業全球擴張的利器。西方發達國家的文化傳媒集團，如美國時代華納、迪斯尼、新聞集團，德國貝塔斯曼、日本索尼公司等，依托其創意研發和傳媒網絡優勢，迅速成長為跨國運營的國際文化傳媒巨頭，占有全球70%左右的文化貿易份額。文化市場作為全球競爭的新領域，由於文化所具有的巨大影響力和穿透力，深刻地影響著全球的經濟政治格局和人類文明發展的進程。而我國作為世界上最大的發展中國家，由於傳統文化體制的封閉狀態，還基本上沒有參與到這壹進程中去，以致我國的文化產業規模小、競爭力不強，文化服務貿易長期以來壹直存在著巨大的逆差，這與我國作為經濟大國和文化資源大國的地位很不相稱。與此同時，由於西方發達國家在文化產業所具有的優勢地位，因而，上世紀90年代在我國加入WTO的談判過程中，文化版權貿易壹直是我國與之談判的焦點領域，以美國為首的西方發達國家強烈要求我國開放文化市場，並且已經在某些領域通過種種方式進入我國文化領域。在經濟全球化的條件下，我國的文化建設不能脫離人類文明發展的軌道，也不能不參與國際文化市場的競爭而實現自身的發展，這是顯而易見的道理。如何順應國際文化產業發展的趨勢和潮流，按照國際規則逐步開放文化市場，通過加入國際文化產業分工體系來加快我國文化產業發展，以應對國際跨國文化傳媒集團的挑戰，提高我國的文化競爭力和軟實力，增強中華文化的國際影響力，成為我國文化體制改革的外部動因。
在新技術革命的推動下，互連網、數字化技術的產生和應用，使文化的傳播方式發生了巨大的變化，成為我國文化體制改革的又壹重要動因。壹方面，互連網、數字化技術在文化領域的應用使得傳統的單向文化傳播方式轉變為互動傳播，文化產品的生產者與消費者的距離和界限日益模糊化；另壹方面，傳播渠道和傳播載體的無限擴展導致內容嚴重不足，內容創新和文化創意成為推動文化產業發展的核心和關鍵所在。這壹變化在客觀上要求傳統文化體制進行變革，從國有單壹提供主體向多元、互動提供主體轉變，形成全社會創新文化發展，提供豐富多樣的文化產品和服務的生動活潑局面。同時，新興技術和傳播手段的日新月異，也要求打破傳統文化體制行政性資源配置的方式和條塊分割的窠臼，以便文化資源和生產要素迅速地“越界”流動，優化組合，從而適應文化生產力發展的客觀要求。新世紀之初，我國文化體制改革開始啟動之機，正是互連網、數字化技術在我國開始大規模推廣之時，這決不是偶然的巧合。
二、文化體制改革試點進展情況的回顧
2002年11月，黨的十六大依據國內外形勢的發展變化和我國全面建設小康社會的總體戰略目標，提出了文化生產力是綜合國力的重要標誌，發展文化產業是在市場經濟條件下實現文化發展繁榮，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要途徑的論斷，提出要解放思想，實事求是，按照文化事業、文化產業的不同特點分類進行文化體制改革試點，建立與社會主義精神文明和市場經濟相適應，“黨委領導、政府監管、行業自律、企事業文化單位依法運行”的新型文化體制，解放和發展文化生產力，推動我國文化市場的發展和繁榮。2003年6月，中央召開文化體制改革試點工作會議，決定選擇北京、上海、浙江、廣東、深圳、麗江、重慶、西安、沈陽9個省、市和35家國有文化單位進行文化體制改革試點。壹些省、市也相繼選擇了若幹地區和國有文化單位進行改革試點，但不享受國家試點地區的政策。我國文化體制改革的序幕由此正式拉開。現將試點的進展情況簡要概述如下：
1、在開放文化市場投資準入門檻，發展民營和混合文化市場主體，調動全社會參與文化建設方面取得了突破性的進展。2003年6月文化體制改革試點以來，文化部、新聞出版總署、廣電總局等有關部門相繼發布了壹系列文件，對非公有制資本開放了演出、報刊和出版發行、影視節目制作與發行、影院建設與經營、非新聞類廣播電視節目制作等投資領域。2005年3月，財政部、海關總署、國家稅務總局發布《關於文化體制改革試點中支持文化產業發展若幹稅收問題的通知》，4月，國務院頒發了《關於非公有資本進入文化產業的若幹決定》，明確和規範了鼓勵、允許、限制和禁止非公有制資本進入文化產業若幹領域的界限。為了更有效地利用外商投資發展我國文化產業，同時保障我國的文化安全，同年8月，文化部等五部委發布了《關於文化領域引進外資的若幹意見》，對外資進入我國文化市場的範圍和持股比例也進行了規範。上述壹系列政策措施，調動了社會資本進入文化產業的積極性，據文化部提供的數據，在文化部門管理的文化產業中，非公資本創造的文化產業增加值已占到全部文化產業增加值的壹半以上，就業人數占到三分之二，由社會資本和外資參與拍攝的電影占總產量的80%以上。以公有制為主體、社會資本和外資廣泛參與的文化產業發展格局初步形成，促進了我國文化產業的快速、健康和有序發展。
2、按照對文化事業和文化產業進行“分類指導”的改革方針，國有經營性文化事業單位在轉企改制，重塑市場主體方面邁出了重要步伐。按照“創新體制、轉換機制、面向市場、增強活力”的分類改革要求和2003年12月國務院辦公廳印發的《關於文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的兩個規定的通知》精神，各試點地區積極推動演出、報刊和出版發行、印刷、廣電、廣告、影視節目制作與發行、影院建設與經營等文化行業的國有經營性文化事業單位轉企改制，進行產業化運營。到2006年底，全國已有111家出版社、11家國有電影制片廠、23家電影公司、29家省市文藝院團完成轉企改制，同時借鑒國有企業改革的經驗，在幹部人事制度改革、收入分配制度改革、社會保障體制改革、國有文化資產管理體制改革等方面進行了積極探索，普遍推行了崗位責任制、上崗競爭制、效益工資制、資產經營目標制等。其中，壹些已經完成轉企的國有經營性文化事業單位還進行了股份制改革試點，如上海世紀出版集團以其部分經營性出版發行業務為主體，吸收相關國有和民營資本，組建了上海世紀出版股份有限公司。2005年4月成立的中國保險報業股份有限公司，吸收了10%的民營資本投資，在業界產生了廣泛的影響。
3、國有公益性文化事業單位進行改革探索和構建公***文化服務體系取得了積極進展。按照對公益性文化事業單位“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的分類改革要求，北京市朝陽區文化館、上海畫院、重慶紅巖連線等文化事業試點單位，在推進幹部人事制度改革、收入分配制度改革，引入市場競爭機制，提高公***服務的數量和質量等方面進行了有益探索，取得了顯著的成果。試點地區普遍增加了對公***文化服務事業的投入，深圳、杭州、北京等地還進行了公***文化產品面向社會實行政府采購、政府補貼的探索，收到了良好的效果。2005年4月，國務院頒發《關於2005年深化經濟體制改革的意見》，首次提出“要加快公***文化服務體系建設”。10月，在黨的十六屆五中全會通過的《中***中央關於制定國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃的建議》中，明確了“要加大對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公***文化服務體系”的目標要求。國家廣電總局明確提出要構建廣播電視公***服務體系，並確定2005年為“對農服務年”，基本實現農村邊遠地區廣播電視“村村通”。文化部和國家發改委聯合實施縣級圖書館、文化館的兩館建設項目，從2002年到2005年4年間，國家財政投入4.8億元，對全國1078個有館無舍或設施落後的縣級圖書館、文化館進行新建、改建和擴建，解決縣級兩館設施空白點和設施落後問題，為改善農村地區公***文化服務事業的落後狀態發揮了重要作用。廣東省作為文化體制改革的先行試點地區，經過幾年的努力，已初步形成了省、地、縣和鄉鎮四級公***文化服務網絡。
4、文化市場流通體系的改革和建設取得了重要成果。按照試點工作的要求，為培育市場流通主體，破除長期以來我國文化市場存在的國有經濟壟斷、政府管理條塊分割的弊端，促進文化資源和要素的自由流動和優化組合，形成各類市場主體廣泛參與、公平競爭的統壹、開放、有序的文化市場，為文化事業和文化產業發展創造良好的市場環境，各試點地區在對民營和外資開放市場準入門檻的同時，積極推動文化市場流通體系改革，著力發展連鎖、物流等新型文化流通組織業態。以新聞出版行業為例，目前全國各省、市、自治區的新華書店已基本完成組建企業集團和轉企改制的工作。全國性的連鎖經營企業已達29家，23個省級新華書店實現了省內或跨省市連鎖經營，全國建成10萬平方米以上圖書物流中心5個，年贏利水平千萬元以上的有10個，全國性的民營連鎖經營企業8家，民營發行網點達10萬個，中外合資、中外合作或外商投資書報刊發行企業40多家，壹批網絡發行企業快速成長。與此同時，文化部、國家新聞出版總署、國家廣電總局等國務院主管部門與地方政府合作，先後創辦深圳國際文化產業交易博覽會、北京國際文化創意產業交易博覽會，東北、中部、西部三個區域性的文化產業博覽會，形成集文化產品交易博覽、論壇、版權交易和投融資於壹體的大型文化產品流通和要素配置的平臺。此外，北京書市、上海國際電影節、杭州國際動漫節、廣州國際音像博覽會、成都廣播影視博覽會等大型專業化的文化產品交易平臺也各具特色。對於發展和完善我國的文化產品和要素市場，促進文化產業發展起到了積極的推動作用。
5、文化經濟政策不斷完善，文化投融資體制改革在探索中取得了顯著的成績。文化體制改革是在黨和政府主導下進行的，在傳統體制下形成的國有經營性文化事業單位要實現轉企改制，人員身份轉換和歷史債務、壞帳等壹系列問題需要政府幫助解決，付出必要的改革成本；同時，文化產品的創新、生產和傳播不同於壹般物質產品，而是具有壹定程度的市場失靈的“意義內容的公***性”，因而同樣需要政府在財稅政策方面給予扶持。試點以來，中央和國務院各主管部門、綜合部門先後制定了壹系列支持改革試點和產業發展的政策措施。壹是稅收優惠政策。試點地區轉企改制企業給予3年的所得稅免稅政策，全國新聞出版單位享受所得稅免稅政策期限延長到2008年，試點地區新開辦文化企業給予3年所得稅免稅的優惠政策，文化產品出口給予出口退稅的優惠政策等；二是財政支持政策。國家財政相繼出資設立了宣傳文化發展專項資金、優秀劇（節）目創作演出專項資金、國家電影事業發展專項資金、電影精品專項資金、出版發展專項資金等，以增量投資的方式強化對公***文化事業和原創精品文化產品的支持力度。通過與國家發改委、文化部、國家廣電總局聯合實施國家舞臺藝術精品工程、中國民族民間文化保護工程、全國文化信息資源***享工程、中華再造善本工程、清史編纂工程、廣播電視村村通工程、西新工程、農村電影放映工程等重大文化建設項目，推動了農村和中西部地區的公***文化建設，以及文化遺產保護和文化內容建設，同時也促進了國家財政的公***化進程和投資機制的轉變；三是探索市場化的文化投融資機制。江蘇省以財政增量投資2億元設立了文化產業投資公司，探索以國有資本為主體，廣泛吸納社會資本，打造混合經濟結構的文化市場戰略投資者，促進文化產業快速成長的途徑和方式。上海市投入財政資金5億元，對原上海文化發展基金會的運行機制和資助方式進行了全面、系統的改革，形成了“政府委托投資、專家管理、管辦分離、面向全社會資助”的市場化運行機制，成為我國第壹家比較規範的區域性文化基金會。上海新華發行集團在改制中嘗試利用產權交易所公開掛牌出讓49%的國有資產，吸收社會資本投資參股，以1.6億元的國有凈資產實現了3.48億元轉讓收入，使國有資產大幅度增值。2006年，該企業在改制為新華傳媒股份有限公司的基礎上，在上海證券交易所通過買殼上市，在探索文化產業如利用何資本市場發展壯大方面邁出了堅實的步伐。
6、政府文化行政管理和市場監管體制改革開始啟動，文化立法工作逐步加強。為適應文化產業融合化的發展趨勢，按照中央指示，試點地區嘗試將文化、新聞出版、廣電三個政府主管部門合並辦公，綜合行使文化管理職能。同時將工商、稅務和各文化部門的執法隊伍整合為綜合執法機構。這兩項措施，為解決文化行政管理體制方面的政出多門、職能交叉、條塊分割，以及市場監管中的“越位”和“缺位”問題，起到了積極的作用，同時也為未來國家和省級政府文化行政管理和市場監管體制的改革積累了經驗。與此同時，經修訂後的《著作權法》和《電影管理條例》、《出版管理條例》、《營業性演出管理條理》等壹系列法規和部門規章的頒布，推動了我國文化立法工作的進程，使我國文化管理逐步進入法制化的軌道。