壹、鄉鎮行政管理體制改革的背景
我國農業稅費的全面免除於與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了壹系列新的挑戰。
（壹）農村稅費改革
農業稅費改革從2000年以安徽省為試點單位，並逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。於2006年在全國範圍內取消農業稅。農業稅費新農村建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業稅費取消以後，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這壹項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公***設施建設資金匾乏。鄉鎮政府除了配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，必須應對處理農村公***設施建設、償還鄉鎮債務等壹系列問題。
（二）社會主義新農村建設
當前，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯後，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略舉措。社會主義新農村建設是指在社會主義制度下，反映壹定時期農村社會義經濟發展為基礎，以社會全面進步為標誌的社會狀態 。新農村建設的總的目標是:生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、
管理民主。應該說這20個字包含的內容豐富，涵義十分深刻。既要求經濟發展，也要求社會發展;既要加強物質文明建設，又要加強精神文明和政治文明建設。
二、鄉鎮行政管理體制的現狀
為了更好的探討當前鄉鎮行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉鎮行政管理體制的現狀作壹簡要概述。
（壹）機構設置及管理情況
鄉鎮壹級設立的機構主要有：①黨群機構：黨委辦公室（有的鄉鎮把黨委辦公室與政府辦公室合在壹起，稱為黨政辦公室）、紀檢監察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯；②政府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室；③司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下屬企事業單位：計生服務站、農業服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產監督管理站、林業站、衛生院、中學、中心校、郵電所等；⑤機構管理情況：在政府機構及政府所屬企事業單位中，郵電所、工商所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、國土資源管理所、林業站、派出所、煙草站、安全生產監督管理站屬於垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業務主管部門管理，是上級業務主管部門的派出機構。鄉鎮政府直接管理的有政府辦、農業服務中心、計生辦、計生服務站、文化服務中心、社會事務辦、財政所、糧管所、衛生院、中學、中心校等單位。
不過，鄉鎮機構設置不是千篇壹律，並非每個鄉鎮都建有人民法庭、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、郵電所、工商所等機構，這些單位是按片區設立，壹個單位負責管理幾個鄉鎮的相關業務工作。
（二）行政運行模式
鄉鎮辦事處均建有相同的領導機構核內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉鎮或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業單位。
作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉鎮主要是按照《中華人民***和國憲法》第107條的規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導（憲法第110條規定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉鎮人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。）這種行政運行模式，有的專家稱之為“鄉政村治”體制運行模式。
三、鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端及其原因
現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。
（壹）我國現行鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端
當前我國鄉鎮行政管理體制存在的弊端主要是：
（1）政府職能龐雜、錯位
《中華人民***和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮人代會有l3項職權、鄉鎮政府有7項職權，但實際落實並非如此。壹是鄉鎮職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不幹，如同壹個全能的政府。有的鄉鎮職能錯位、政企不分，既是財產所有者代表、又是企業經營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經營。有的在發展經濟中職能越位，強制農民進行經濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業、發展經濟。二是鄉鎮機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產生違法行政行為。三是由於權責不壹致，弱化了鄉鎮應有的職能。鄉鎮在職能職責方面存在的壹些問題，表現在鄉鎮，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權壹致的原則，通過行政命令和資源配置權，把壹些本該屬於自己抓的工作下放給了鄉鎮，使鄉鎮疲於應對若幹的“壹票否決制”，弱化了應有的社會管理和公***服務職能。
（2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要
壹是存在權小責大的矛盾。鄉鎮政府具有的七項職能中，鄉鎮政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另壹方面，稅務、國土機構工作地點在鄉鎮，財物和業務管理權則屬於上級業務主管部門。而他們承擔的業務工作，有相當壹部分卻是由鄉鎮政府來幫助完成的。鄉鎮政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉鎮管理不了，有責無權。壹些部門為了自身利益出現損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉鎮政府除了做點解釋工作外根本無能為力。二是鄉鎮在對上負責與對下負責之間處於兩難境地。對下，由於鄉鎮財政十分困難，鄉鎮政府該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任，他們看見鄉鎮幹部就戲稱為“催糧、催款”，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉鎮各種任務，並且實行目標考核，鄉鎮幹部形象地稱之為“上面千條線、下面壹根針”，每天應付每種事務喘不過氣來。三是農民生產經營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特征的。在市場經濟條件下，這種傳統的行政管理運行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協調、可持續發展，行政運行成本高，市場機制得不到有效發揮，壹些鄉鎮政府不按市場經濟規律辦事，直接插手鄉鎮企業和農民的生產經營具體事務，幹涉鄉鎮企業和農民的生產經營自主權，明顯違背了經濟規律、市場規律和管理原則。
（3）財政不堪重負，體制不順為腐敗的產生提供了溫床
壹是財政供養人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續超編的現象，財政供養人員的總量在不斷增加。二是財政供養人員與財力不相匹配。三是財政體制不順。以農業為主的鄉鎮，由於財政支出遠遠高於財政收入，這就必然使得這些鄉鎮的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發工資等壹系列問題。另壹方面，由於分稅制，上級政府往往從自身角度出發，將自身承擔的公***服務職能部分或全部轉移到鄉鎮，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公***產品，同時，這些財源不多或發展經濟不力的鄉鎮為了完成上級政府每年下達給他們的財政稅收考核任務，把主要精力放在了所謂“協稅”上。協稅事實上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。
（4）黨政不分，政事不分
黨政不分，主要表現為黨委壹元化領導與鄉鎮長負責制之間的關系處理不夠好。按照規定，鄉鎮行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統攬和協調工作。但事實上，在鄉鎮壹級，黨委與政府基本上是混在壹起的，幾乎所有的工作任務和指標對每壹個幹部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現象較為普遍。這種黨政壹體化運作的現象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉鎮也普遍存在事業單位管理模式僵化、政事不分等問題。由於職能界定不清晰，部分事業單位嚴重依賴業務主管部門，業務上主管部門怎麽說就怎麽做，經費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統壹安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事業單位缺乏競爭意識和服務意識，並且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。
（5）公務員政績考核辦法不完善，科學合理的選拔任用體系尚未真正形成
目前，包括鄉鎮幹部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到壹種把個人貢獻與集體貢獻合理區分的辦法，因此往往會出現把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用幹部必須經過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實幹部、群眾選擇權、參與權的壹項重要措施，但是，部分鄉鎮幹部（甚至縣級幹部）對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得壹票，甚至少得若幹票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利於公務員的合理選拔和優秀人才的脫穎而出，不利於形成行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的政府，不利於科學合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的優秀幹部。
（二）我國鄉鎮行政管理體制存在問題的原因
分析我國當前鄉鎮行政管理體制存在問題的原因，主要是：
（1）對鄉鎮政府職能認識不到位
由於長期以來計劃經濟體制下鄉鎮政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉鎮幹部的觀念意識滯後於形勢發展的需要。鄉鎮幹部對鄉鎮應該履行什麽職能，新時期如何落實發展農村經濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公***管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣於完成上面的任務，習慣於做好眼前的事，缺乏發展意識和發展規劃。
（2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉鎮的職能體制
鄉鎮原有壹些主要職能站所比如工商、稅務、國土、電力等先後實行了垂直管理。原則上鄉鎮是“以塊為主，條塊結合”，但是由於站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉鎮對於這些站所只能協商，不能控制和指揮。這樣，鄉鎮在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執法權又只能授予縣級職能部門。鄉鎮在推動工作的方法上也受到壹定的限制。
（3）經濟因素制約了鄉鎮政府職能發揮的
稅費改革以前，鄉鎮財政收入的70%來自農業稅。免征農業稅以後，鄉鎮財政收入大幅度減少。但是鄉鎮政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉鎮既要發展農村經濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公***交通、公***衛生、農村公***設施維護、農村教育、社會治安、文明創建活動、科技推廣等公***事務。這些公***事務決大部份依靠鄉鎮財政自行解決。而且這些公***事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉鎮行政管理職能發揮。
四、鄉鎮行政管理體制改革的具體措施
新農村建設是黨和政府做出的重大戰略部署，作為我國的最基層政府—鄉鎮政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、規劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉鎮行政管理存在問題已經制約了新農村建設，因此，進壹步完善明確鄉鎮行政管理體制具有重要意義。
（壹）完善鄉鎮致府的機構設置
有些人提出取消鄉鎮政府建制，或者強縣弱鄉、實行鄉鎮作為縣市派出機構等若幹建議。就目前中國農村社會的需求而言，鄉鎮非但不能取消，而且應該強化。在新時期，鄉鎮面I臨的問題並非源自鄉鎮本身，而是來自於整個中國政治體制和行政管理體制，鄉鎮不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環節。從這個意義上來說，鄉鎮的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉鎮的困難決不是鄉鎮制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現。因此，鄉鎮改革不是取消鄉鎮，而是要合理定位鄉鎮的職能，改革鄉鎮的體制。目前，鄉鎮政府的機構設置和人員配備都很不規範。要通過立法明確鄉鎮機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉鎮政府各項行政人事行為的程序和責任。法治化是鄉鎮行政管理體制改革的重要保證。在鄉鎮改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮甚至撇開履行經濟管理職能的機構。對規模過小的鄉鎮應視具體情況適當合並，減少數量，擴大規模。
（二）創新思路，轉變觀念，轉變職能
在鄉鎮改革中要形成與社會主義市場經濟相適應的思想觀念。計劃經濟體制下創辦的鄉鎮企業，在農村經濟發展和農村財源建設中發揮了重要作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”，有的甚至變成了鄉鎮財政的包袱。今後，鄉鎮政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發揮市場優勢，以多業並舉來促進農村產業結構的調整和均衡協調發展，切實解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉鎮領導要從過去包攬壹切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經濟發展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉鎮行政管理體制改革的關鍵所在。從現在的情況看，各鄉鎮自身的管理職能和服務職能交叉，有許多應該推向市場、推向社會的事情，政府大包大攬，做了許多費力不討好、事與願違的事。鄉鎮政府依然承擔著三夏生產、三秋生產等原來計劃經濟體制時期的眾多職能。轉變鄉鎮政府職能，壹是由政府改革帶動企業改革、教育改革、醫療衛生體制等各項改革。二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。三是通過轉變政府職能，推進政府現代化建設，包括政府治理理念的現代化，政府治理架構現代化和政府治理方式的現代化。通過轉變政府職能要達到兩個目標：第壹，為鄉鎮經濟發展創造種種便利條件，如信息技術支持、財政貼息等手段，通過提供經濟性公***服務支持市場主體發展，引導好資源積聚和資金投向，加快產業結構調整，大力培植財源，促進經濟持續快速發展。第二，通過提供社會性公***服務，為社會成員提供社會性公***服務，為社會成員提供基本的義務教育、公***醫療與社會保障等，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立壹個公***服務型政府。今後，鄉鎮黨委政府要適應社會主義市場經濟體制需要，從行政管理型向公***服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅決不管，鄉鎮要大力培育和發展農村經濟型專業服務組織和社會中介組織，把不應該由政府履行的職能交給市場，企業和市場中介組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。
（三）加快推進鄉鎮機構改革，減少財政供養人員
鄉鎮機構改革在我國已進行過多次，效果並不理想，現在有必要加快推進。重點是合理界定鄉鎮機構職
能，精簡機構和減少財政供養人員。要按照減少機構、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，根據職能需要嚴格規範鄉鎮機構和崗位、人員設置，結合鄉鎮規模和經濟實力以及經濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉鎮內設機構，從嚴控制鄉鎮領導職數和人員編制。冗員負擔過重是目前鄉鎮普遍存在的現象，大力壓縮鄉鎮財政供養人口、減輕財政負擔已經是勢在必行。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據縣、鄉規模大小，也要結合各地經濟發展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養多少人”的指導思想，對經濟發展滯後，財政供給能力差的縣、鄉，可在省定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉鎮中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現象。屬於提供非公***產品和非公***服務的單位，可以取得經營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫站、林業站等服務性單位，應通過服務收費來實現自我平衡。應加快鄉鎮公***衛生改革步伐，減輕財政負擔。
在深化和完善鄉鎮機構改革工作中，建議鄉鎮的規模應達到8-10萬人，鄉鎮的領導職數壹般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領導幹部，總人數應控制在20-30名（不含公安和工商稅務部門等縣級執法部門）。鄉鎮機構要精幹，人員要相互交叉兼職，最大限度地發揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對於鄉鎮機構人員過多的問題，主要應該通過“紮口子”，也就是嚴格定編，然後通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過於急躁冒進。清退鄉鎮機構臨時人員也是鄉鎮改革中的壹個重點和難點問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革後，要避免或嚴格控制機構和人員的膨脹。
（四）探索鄉鎮深化改革的目標
就長期目標而言，鄉鎮自治、實現鄉鎮建制的地方化和公利化，應當是鄉鎮改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領導和管理鄉鎮轄區內各項事務的有活力、有權威管理組織。鄉鎮政府要把工作重點轉到提供公***服務和發展公益事業上來要進壹步規範鄉鎮政府和村級組織的工作職能與事權範圍，打造法治誠信、廉潔、高效的服務型政府。
新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼於建設社會主義新農村的進程，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是壹項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。
結 語
深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利於管理、有利於提高行政效率、有利於促進經濟社會的發展、有利於提高服務質量和管理水平為根本目的，並結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導幹部“交叉任職”、引入市場機制深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面人手，推進鄉鎮行政管理體制改革。新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼於建設社會主義新農村的進程，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是壹項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。
社會主義新農村建設是壹項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農建設政策的實施者，因此鄉鎮行政管理也是壹個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進壹步促進實現我國新農村建設目標的實現。