壹、正確認識稅收執法風險
稅收執法風險是稅收執法過程中潛在的壹種風險,是指因為稅務機關及其工作人員的作為和不作為可能使稅收管理職能失效,以及這種作為和不作為行為致使國家利益或稅收管理相對人的合法權益受到損害,需要承擔或被追究有關責任的可能性。理論上講在稅收執法的任何崗位都可能會存在著壹定的風險,在領導幹部和執法管理壹線的關鍵崗位,崗位風險尤為突出。
(壹)稅收執法風險具有三個基本特征
壹是客觀性。執法風險是客觀存在的,是不以人們的意誌為轉移的。這是因為決定風險的各種因素對於風險主體來說是獨立存在的,不論稅務機關及其工作人員是否意識到風險的存在,只要風險的誘因存在,壹旦條件成熟,風險就會導致損失。風險的客觀性提示我們風險是普遍存在的,不論職務高低、能力大小,每個崗位、每個人都面臨潛在的風險;而且,職務越高、責任越重、風險越大。而且,損失往往與風險相隨,風險的危害會引發連鎖反應,造成連鎖性損失。
二是隱蔽性。風險都是以壹定的概率存在的不確定性危險,因而具有壹定的隱蔽性。能夠準確預見從而有效控制的危險,就稱不上是風險。稅務人員之所以容易忽視身邊的風險,在風險發生之前掉以輕心或心存僥幸,就是因為風險具有壹定的不確定性也即隱蔽性。在國稅工作中,執法和管理風險也潛藏在日常工作的大量細節中,從萌芽、發展到演變成顯性問題,往往都有壹個過程,但很容易被人忽視。如在壹般納稅人認定環節,審核把關不嚴就埋下了被不法分子鉆空子的隱患,這壹隱患未必壹定爆發,但壹旦爆發就與此管理疏漏直接相關,並造成難以挽回的損失。
三是可控性。盡管風險是客觀的,但它是可控的,可以按照壹定的方法、程序對風險進行事前的識別和預測、事中的防範和事後的化解,可以借助科學的方法、有效的風險防範工作程序,分析風險的性質、產生條件,辨別可能導致損失的因素,為控制風險提供前提。可以根據現代科技信息手段和概率統計,建立各項風險的技術參數,為控制風險提供技術手段。可以通過建立良好的制度體系,規範稅務機關及其工作人員的執法行為,進而把風險納入制度控制的軌道。
(二)新形勢下防範稅收執法風險的重大意義
壹是防範和化解執法風險,有利於推進依法治稅,實現稅收工作的根本宗旨。依法治稅的過程,既是實施法律賦予的稅收管理職權的過程,也是實現“為國聚財,為民收稅”工作宗旨的過程。防範執法風險的根本,在於通過制度建設以及科學規範的管理,從源頭上防止和減少稅收違法行為,降低稅務人員受到法律追究的機率,促進稅收管理的法治化和規範化,
從而深化依法治稅。
二是防範和化解執法風險,有利於構建和諧的稅收征納關系,減少涉稅爭訟的發生。加強稅收執法風險防範,可以通過明晰稅收執法各環節存在的執法風險形式及其法律後果,警示稅務人員時刻遵循法治原則,正確履行稅收管理職責,樹立良好的稅收執法公信力和執法形象,減少各類涉稅爭訟的發生,營造和諧的稅收征納關系。
三是防範和化解執法風險,有利於正確履行稅收管理職責,促進稅收事業健康發展。隨著民主與法治的進步,公民維權、行政監察以及司法監督力量日益增強,潛在的執法風險演變為現實法律責任的機率增大,能否準確判斷、識別、預防並有效抵禦各種執法風險,不僅關系到稅務人員的切身利益,更關乎稅收事業的長遠發展。有效防範和化解執法風險,可以減少稅務人員的執法壓力,激發其工作潛能,保證稅收法律制度的正確施行,更有助於提升稅務機關的執法公信力,有益於稅收事業的長遠、健康發展。
四是防範和化解執法風險,有利於提升征管質量,適應稅收專業化管理的需要。管理是稅收工作的基礎,稅收管理的質量和效率,決定著稅收執法風險的大小,二者之間呈反比關系,即:管理水平越高,管理漏洞越小,稅收執法風險也越小;反之,執法風險也就越大。稅源專業化管理的壹個重要工作理念是“以稅收風險管理為導向,建立建全風險內控機制,合理化解稅收執法風險”,因此,專業化管理對稅收執法提出了更高的標準和要求,唯有有效地防範和化解執法風險,才能更加順利地推進稅收專業化管理。
二、新形勢下稅收執法風險的成因
(壹)內生性原因
壹是稅收立法本身的缺陷會導致風險。稅收法律中很多要素不確定,壹旦把握不準,則存在“瀆職”的風險。同時,對於經濟發展中出現的新生事物,相應的稅收征管配套政策出臺不夠及時,稅收管理難以及時跟進到位,會埋下引起爭議的隱患,稅務機關將不可避免地承擔由此造成的執法風險。
二是“行政本位”的管理理念、管理機制會導致風險。目前“行政本位”的管理理念在稅務機關比較突出,但過多地強調“行政本位”往往與法治的理念相左,可能會形成執法風險。比如有些基層稅務人員為了片面追求考核指標的正確率,不顧客觀實際,人為弄虛作假,甚至有幹部代替納稅人辦理納稅事項,為稅收執法埋下了隱患,從而帶來了執法風險。
三是系統內缺乏風險管理機制會導致風險頻發。近年來,各地稅務機關都開始關註稅收執法風險的防範,也積極探索建立了風險管理和控制機制,但很多稅務機關及稅務幹部的法治觀念依然較淡漠,風險意識比較薄弱,從整體上講風險管理機制的實踐成果有限,再加上多數是零散的經驗和做法,不足以抵制各種復雜的執法風險。
(二)外部原因
壹是日益完善的監督機制帶來的壓力。眾所周知,執法風險與執法行為及結果受到監督的程度有密切的關系,社會整體對稅收執法行為的關註度越高,監督力度越大,執法風險由潛在轉變為現實的可能性也越大。與此同時,紀檢監察與司法機關加強了對稅收執法與執紀
行為的監督檢查,新聞及社會輿論也成為較強的監督力量,使稅收執法過程中潛在違法行為轉變為實際法律責任的機率增大。
二是日益增強的公民維權意識帶來的壓力。稅收行政管理相對人的維權意識和維權行為能力日益增強,對稅務機關和稅務人員依法行政的要求越來越高,納稅人在履行納稅義務的同時,也在尋求法律賦予的權利。通過法律途徑,包括復議、訴訟、控訴等維護自身合法權益,已為越來越多的納稅人所接受和采用,納稅人逐漸從人際關系維權轉化到法律維權,給稅務人員的依法行政工作帶來了巨大的壓力。
三是組織收入工作帶來的壓力。壹些地方政府為推進當地經濟快速發展,大力推行招商引資,並為引進項目,留住客商投資,制定出臺壹些與現行稅法規定沖突的稅收優惠政策,導致稅務部門難以應對,出現問題稅務機關要承擔相應的責任,給稅收執法帶來風險。其他有關部門配合不力,管理和監控的失位、缺位也給稅務機關執法帶來很大的風險。
三、防範和化解稅收執法風險的建議
稅收執法風險的內容及表現決定了稅收執法風險在稅收管理過程中將始終存在。然而,防範執法風險並非壹朝壹夕之事,需要持之以恒,長抓不懈。當務之急,是在全面、徹底、深入地落實好現有工作制度基礎上,積極探索建立防範和化解稅收執法風險的長效機制,將依法治稅工作推向深入。
(壹)建全稅收法律,提高稅收執法依據的統壹性
完整的稅收法律體系是規範稅收執法和降低執法風險的前提和基礎,要進壹步提高執法制度建設質量,增強執法制度的科學性和可操作性。首先,嚴格執行稅收規範性文件制定管理規定,提高制度建設的科學性,充分揭示和反映稅收管理的客觀規律和要求,避免文件、制度與上位法相沖突;制定的制度要具有操作性,防止脫離實際或超出執法人員承受能力,既要避免制度陷阱,又要防止制度泛化,不成熟或者不必要的制度不宜出臺。其次,堅持規範性文件定期清理制度,對矛盾沖突或者內容不適當的規範性文件和規章制度,要及時修改或廢止。再次,深入推行稅收政策評價反饋制度,並探索建立涉稅規範性文件及管理辦法實施效果評價制度,促進稅收管理制度體系的進壹步完善。
(二)提高隊伍素質,增強稅收執法風險意識
壹是強化法制觀念。稅務人員對於新形勢下的稅收執法環境要有清醒的認識,要知法、懂法,樹立法制意識,強化法制觀念,正確對待和行使法律賦予的權利,依法行政,依法辦事,謹慎執法,克服執法行為中的僥幸和麻痹心理,做到警鐘長鳴,防微杜漸,使自己的執法行為不偏離法律的軌跡運行。二是轉變執法方式。要改變習慣的、傳統的工作思維和征收方式,屏蔽求簡單而忽略程序,求快捷而忽略方式的現象,避免和減少執法過程中的拖拉和隨意性。要在稅收管理理念、稅收服務意識、稅收征收習慣、職業道德觀念等方面與時俱進,提高對事務的判斷力,提升處事經驗,盡可能減少風險的發生。三是加強稅收業務培訓,提高稅務幹部的執法水平。稅務部門是政策業務很強的部門。因此,壹定要把稅收業務培訓放在重要位置,要完善激勵機制,充分發揮幹部的主觀能動性,使幹部主動學習鉆研稅收業務,提高執法水平,鼓勵幹部報考註冊稅務師、註冊會計師等,按照人員的不同層次或工作需要,安排幹部分期分批接受專業培訓或知識更新教育,為幹部應對和防範風險打下基礎。
(三)規範執法程序,健全各項執法管理制度
壹是優化分解稅收執法業務流程。要進壹步梳理流程,對運行制度過於復雜、操作手續繁瑣、要求不切實際、超出職責範圍的項目予以調整;對執法權力過於集中、難以有效制約的部位適當分權控制,同時,要避免執法監督的交叉重復,使各部位、各項執法監督制度、流程、職責相互配套、相互協調、相互促進、形成合力。二是加強具體執法事項的管理,進壹步提高稅收執法的質量和水平。堅持依法治稅和依法管理,嚴格執行稅收法律、法規規定,熟練掌握履行管理職責所必需的法律依據、執法權限、方式方法、時限等內容,全面、準確、適當地實施執法活動,依法履行管理職責。三是重視涉案證據的搜集和論證。真實、合法、有效的稅務涉案證據能夠有效降低執法風險。加強對基層執法人員有關證據收集、認定和適用規則的實務培訓與實地指導,提高執法人員收集與制作證據的能力與技巧。四是進壹步發揮稅收執法檢查的功效與作用,通過日常、專項和年度執法檢查,查擺問題,糾正錯誤,加強整改,消除隱患。同時通過落實執法責任制度,進壹步增強幹部職工的依法履責意識和自我控制、自我糾錯能力,降低風險概率。
(四)強化內外監督,完善目標考核體系
壹要堅持全面落實稅收行政執法責任制度,以崗位設定為基礎,依崗定責,明確具體崗位的執法內容與執法程序,減少不作為、慢作為或任意作為等行為。二要切實發揮稅收執法檢查的功效與作用,通過日常、專項和年度執法檢查,查擺問題,糾正錯誤,落實責任,並加強整改工作的跟蹤問效管理。三要健全完善評議考核與執法責任追究制度,采用計算機考核與人工考核相結合的方式,評價稅收執法質量,增強評議考核的科學性和客觀性。四要進壹步加強對稅收執法權和行政管理權的監督,同時要積極拓寬監督渠道,完善群眾舉報制度,全面推行政務信息公開,重視人大、政協、司法等部門監督以及新聞輿論監督,對新聞媒體反映的問題要認真調查核實,並依法及時處理。
(五)加強部門協作,形成防範稅收執法風險合力
壹是與司法部門建立健全部門聯席會議和信息***享機制,加強打擊涉稅違法犯罪的協調和配合。基於提高打擊涉稅違法犯罪能力這壹***同目標,稅務、公安、檢察院和法院應進壹步建立健全聯席會議機制和信息***享機制,確保在打擊涉稅違法犯罪過程中,相關執法部門能夠各司其職、通力合作。要建立案情通報機制,及時交流涉稅違法案件情況,研討解決遇到的問題。要建立健全信息交流、***享辦法和合作制度,形成日常化的信息交流渠道。二是加強與政府以及紀檢、監察、財政、審計等政府有關部門的聯系,明確外部監督部門對稅收執法的監督內容及評判標準,減少因內外認識標準不壹致而引發的執法風險。認真做好與政府及有關部門的溝通、協調工作,積極提供有效的管理建議,增強政府工作的系統性、協調性與科學性,減少政