中國城市經濟學會副會長 中國社會科學院研究員 劉維新
中國的改革是從土地使用形式變革開始的。1978年，黨的十壹屆三中全會決定實行改革開放的方針，推行安徽省農民土地聯產承包的經驗，改變了公社、生產隊吃“大鍋飯”記工分的農業勞動形式，使農業生產力得到極大發揮，用了幾年的時間就解決了大部分農業人口的溫飽問題。30年來，中國的貧困人口由1978年的2.5億，減少到目前的1450萬，真可謂成績顯著。
從商品經濟、市場經濟的角度觀察，改革也是從土地使用制度改革開始的。因為當時我國實行的是計劃經濟，國有經濟與集體經濟占到經濟總量的98%，使用的土地也是無償劃撥的，按需要分配，並不進入企業產品成本。這就是當時城市經濟的背景。
改革開放初期遇到的第壹個問題，是外商進入以後土地怎麽解決，對外商不能無償分配。20世紀70年代末和80年代初，大都是以土地作為股份與外商合資的形式，期限大都是15年左右，80年代初聯合國開發署的壹個專家代表團到中國考察，就提出搞商品經濟土地無價值，不進入產品成本，這怎麽行呢？於是由聯合國開發署資助，同中國社會科學院財貿經濟研究所城市室的專家聯合成立了壹個“中國土地有償使用課題組”，我是課題組成員之壹。課題組成員先後到山東省煙臺市、濟南市，上海市，廣東省調查。在濟南市和煙臺市對1500多個企業進行了隨機抽樣，在研究的基礎上，課題組提出中國要搞商品經濟，土地必須實行有償使用，必須進入產品成本的觀點。中國的經濟是由計劃經濟到有計劃的商品經濟，再到中國特色的社會主義市場經濟，經歷了壹個逐步演變過程，土地使用也經歷了由無償、無價、無期使用到有償、有價、有期使用的歷史過程。
中國首先收取土地使用費的城市是遼寧省撫順市，而深圳市是第壹個實行土地出讓的城市。城市土地使用制度的改革也是逐步深入的，回顧中國土地使用制度改革的歷程，可以簡要概括為“三句話”：壹是出現了三大變化；二是引發了三次圈地熱；三是導致耕地保護的“兩大沖擊波”。
壹、中國土地使用制度改革出現的三大變化
（壹）土地使用由無價、無償、無期使用變為有價、有償、有期使用
這壹過程大約經歷了15年，也就是從遼寧省撫順市收取土地使用費算起，到土地使用的“招拍掛”；當時撫順市收取土地使用費時也遭到質疑，後來理論界發表文章，認為撫順市的做法符合馬克思主義的地租理論，是土地所有權在經濟上的實現形式。事隔不到1年，國務院發布了《中華人民***和國城鎮土地使用稅暫行條例》，引發理論界的壹場辯論，認為土地使用費是地租的性質，不應用稅的形式征收，後來稅務部門解釋：“土地部門人手少難以全面征收，稅務部門對企業征收方便。”以此結束了那場爭論。
深圳市出讓了第壹塊土地之後，引起各個城市的效仿。長江三角洲的江蘇省昆山市搞得比較好，它是以不損害農業基礎的前提下，興辦開發區和通過土地出讓推動城市建設和發展的。當時原國家土地管理局科技司司長張小華同誌委托我帶著研究生劉俊彩去昆山市總結他們的經驗並在全國推廣。當時出讓形式大多是以協議的方式出現的。1993年以後，隨著經濟體制從計劃經濟向社會主義市場經濟過渡，協議出讓土地的形式就顯露出不少弊端，這時國家才提倡采用公開、公正、公平的“招拍掛”土地出讓形式，21世紀初才規定經營性土地，必須經“招拍掛”取得，這就完成了土地從計劃經濟的行政劃撥到市場配置的過渡。在原國家土地管理局時期，為使土地適應經濟發展的需要，王先進局長曾安排了幾項重點研究，如中國土地租稅費體系研究。這項研究從理論上對土地的租、稅、費進行了界定，並提出多方面的改革思路，為市場配置奠定了基礎。應當看到：土地從無價、無償、無期使用到有價、有償、有期的變革，不僅極大地推動經濟社會的進步，而且經濟效益也是巨大的。目前收取的土地出讓金每年高達幾萬億元，極大地支持了地方經濟發展和城市基礎設施的建設，但是，土地價值的顯現也引發了幾次大的“圈地熱”。
（二）土地管理體制從多頭多家分管到城鄉土地的統管
改革開放以前，是農業部分管農地，建設部分管城市土地，林業部分管林地。改革實現了城鄉地政、地籍的統壹管理。實現全國城鄉土地統壹管理的重要標誌是1986年《中華人民***和國土地管理法》的頒布和原國家土地管理局的成立。但要真正實現統壹管理，卻不是那麽容易的。我曾經經歷的壹件事可以真實地反映當時遭遇阻力的情況。1988年底為完成與聯合國開發署的合作項目，我帶中國社會科學院研究人員到珠江三角洲調查，對廣州、佛山、珠海3個市的土地管理形式進行了比較研究，形成研究報告，上報了國務院，國務院體制改革辦公室的吳佩倫主任看後，很贊同此研究報告的觀點，向原建設部做了通報。原建設部也派人進行了調研，提出了完全不同的觀點。在這個背景下，1989年10月，由國務院體制改革辦公室牽頭，在原建設部招待所召開了壹次有多部門參加的討論會。我作為主發言在會上闡述了城鄉土地統管的觀點，我在《中國土地科學》雜誌上發表的文章《論城鄉土地統管》，就是這次發言的內容。原國家土地管理局王光希副局長參加了此次會議。會議經過辯論，最後統壹了觀點：我國實行土地的城鄉統管，在土地管理體制上是壹個大進步。從此就改變了過去建設部門管建設，又自己批地的無約束的機制，在用地方面增加了土地管理部門的約束，這對控制耕地的隨意占用，以及後來提出的“占補平衡”與“土地用途管制”，都起了很大的作用。
從戰略上講，林地也應納入地政、地籍的統管範疇，就像公安部門管戶口壹樣，不能分開管。土地不僅僅是經濟社會的載體，更是國家主權的體現，分頭管理地政、地籍就容易疏漏。因此，我建議林地的地政、地籍的管理也納入國土資源的統壹管理之中。將林地分開從理論上是說不通的，土地的管理不能以地上附著物劃分管理部門職能。
（三）土地資源從行政劃撥到市場配置
土地使用從行政無償劃撥，到收取土地使用費，以體現土地所有權，再到協議出讓，至“招拍掛”的市場配置，這個過程大約經歷了20年的時間。這期間我國開始申請加入WTO。加入WTO標誌著壹個國家的經濟運行納入國際運行之中。所以，從法律到實際運作都必須與國際接軌，符合國際市場的要求。土地是最重要的生產要素，沒有市場配置，就說不上社會主義的市場經濟體系的建立，國際上就不承認是市場經濟國家，在國際貿易等方面就會受到制約。因此，土地資源必須由市場配置。
我國實行土地資源的市場配置，是逐步深入演進的方式實現的，也就是1999年以前土地資源的配置方式主要還是協議出讓，1999年市場配置僅占2.38%。國土資源部發文要求，經營性土地必須通過公開、公正、公平的“招拍掛”取得。這之後才逐年發展。據統計，2006年全國土地出讓面積中，劃撥出讓土地面積占到出讓土地面積總和的78.51%，“招拍掛”占到30.53%，協議出讓還是主體。2000～2006年，全國出讓總價款達2.95萬億元。從2007年擴大了“招拍掛”範圍，土地收益也大幅度提高，這年土地出讓價款高達1.2萬億元。土地收益成為地方政府推進城鎮建設的動力，不僅全國城市面貌迅速改變，小城鎮也像雨後春筍壹樣湧現。城鎮的外部環境得到極大的改變，增強了對外商投資的吸引力，適應了經濟發展和改革開放的需要。
應當說，隨著改革開放的逐步深入和發展，土地的資產化更加明顯，土地財富源源不斷地湧現，已成為我國經濟和現代化建設資金的重要來源，從經濟上體現了土地社會主義公有制地位，也是中國特色社會主義的具體體現，但是，由於土地收益大部分放在地方政府，多出讓土地成為地方政府的追求，因此，耕地保護政策在地方上就打了折扣。
二、土地價值的顯現引發三次“圈地熱”
（壹）第壹次“圈地熱”
農村土地實行聯產承包以後，解決了農村人口的溫飽問題。農民為追求生活的進壹步改善，在20世紀80年代中期，各地出現大量興辦鄉鎮企業高潮，尤其沿海的江浙地區，形成了鄉鎮企業圈大院，村村點火、處處冒煙的局面，占用耕地很多。
這期間，李先念同誌到南方考察，發現鄉鎮企業圈地過大，占用耕地過多，認為這樣下去不行，土地是我們的生命線，必須為子孫後代留下生存空間，要保護耕地。他回京後向中央匯報，中央決定成立國家土地管理局，頒布了《中華人民***和國土地管理法》，加強了土地管理。
自1986年成立了國家土地管理局，頒布了《中華人民***和國土地管理法》，我國的土地資源才逐步納入法制管理的軌道，這次“圈地熱”，促進了土地資源管理體制法制建設，為健全法規起了壹個好頭，也為後來完善土地法律法規體系奠定了基礎。
（二）第二次“圈地熱”
1992年鄧小平同誌南方談話後，各地為了加快發展，興起大辦開發區和開發房地產熱潮。1992～1993年兩年時間，就“圈”掉耕地73萬公頃。這次“圈地”以後，在國際上引起反響。美國的布朗先生發表文章，提出“21世紀誰來養活中國”的問題。此文在國內引起強烈反響，並引起黨中央對土地問題的高度關註。
由於房地產開發與開發區過熱，引發投資過熱與通貨膨脹，因此，1993年下半年中央實行宏觀調控，緊縮銀根，整頓開發區和房地產開發，並實行“軟著陸”的調控政策。1994年就出現了扭轉。這期間中央三次聽取原國家土地管理局匯報，把對違法占用耕地的處罰列入《中華人民***和國刑法》，提出了耕地占用的“占補平衡”政策，並實行了土地用途管制，不準未經批準隨便改變土地用途。《中華人民***和國城市房地產管理法》也是這個期間頒布的。
在這次“圈地熱”中，少數城市還出現了房地產泡沫，如廣西省北海市、廣東省惠州市和海南省的壹些城市，給後來的經濟協調發展帶來很大影響。經過3年的宏觀調控，1996年宏觀調控實現了“軟著陸”。應該說，這次“圈地熱”，又壹次促使我國土地管理法規進壹步完善，但是，由於土地增值效益的巨大和地方利益追求，防止違法占用耕地的壹些法律條文，在實踐中未得到認真貫徹。
（三）第三次“圈地熱”
由於招商引資，發展地方工業，2003年全國各地再次出現大辦開發區的圈地高潮。中央為了保持國民經濟穩定和持續快速發展，2004年對投資過熱和房地產開發過熱，以及城市房地產價格上升過快的現象，再次實行宏觀調控，頒布了壹系列的宏觀調控政策，並對各地的開發區進行了第二次整頓。通過這次整頓，壓縮各種類型的開發區4138個，壓縮土地面積249萬公頃。
但是，由於地方利益和開發商的極力抵制，從2005～2007年初，有些大城市房價不僅沒有降，反而加快了上升速度。在這種背景下，國務院調整了住房建設結構，對“投資”和“投機”購房，在金融、稅收等方面采用嚴格的控制措施，並通過政策調整改變了過去以商品房為主體的建設體系，提出今後房地產開發主要以經濟適用房、廉租房為主的住房社會保障體系，使商品房建設退居第二位，至此宏觀調控才顯示出作用。2007年下半年，壹些城市的房價開始有些下降，投資過熱基本得到控制。但在我調查的壹些省市，開發區的壓縮，真正落實的不多。
應當指出，壹些城市的政府剛看到房價下降，就急忙出來“救市”。我國的房地產價格從1998年開始連續10年上漲。筆者認為，世界上哪有房地產產品價格只漲不降的道理，目前房價的下降是壹種理性回歸，用不著大驚小怪，更不用急急忙忙地出來“救市”，應按著市場經濟的基本規律辦事。
三、耕地保護的“兩大沖擊波”與農村集體土地流轉
（壹）關於“兩大沖擊波”
在“十五”規劃末期，中央看到耕地稅減少的狀況，溫家寶總理從糧食安全的角度出發，就嚴肅地提出“必須保18億畝耕地的底線”，沒有18億畝耕地的保證，我國的糧食安全就會出問題，但是，這期間對耕地保護卻出現了兩大“沖擊波”。
第壹大“沖擊波”是“以租代征”的方式占用耕地。這種形式占用耕地，既不上報國土資源部，農民還可以仍舊領取耕地補貼費，真可謂壹舉兩得。“以租代征”出現較早，自中央加強農地轉用審批管理，上收耕地批準權限之後就出現了，目前上報國土資源部占用耕地的數據中根本不含“以租代征”的數量。
根據筆者的調查，有的城市在耕地減少的數量中，“以租代征”方式占用的達65%以上，目前幾乎多數市、縣都是用這種形式占用耕地的。這實質上是“上有政策，下有對策”的壹種表現。河北某地“以租代征”占用農民耕地達幾百畝，涉及幾百個農民的利益，農民不滿，在地頭靜坐，到國土資源部集體上訪，國土資源部領導很重視，批示：“這是典型違法占地，限兩個月恢復原貌。”部批到省，省批到市，兩個月過去了，最後還是不了了之。因為這涉及地方利益，違法占地的主體是各級“領導”或政府，所以“以租代征”問題很難解決。
第二大沖擊波是“小產權房”。所謂“小產權房”就是城郊結合部，鄉長、村長與開發商聯合用農村集體土地蓋起來的“商品房”。這樣的商品房是鄉產權和村產權，從法律層面上講是違背土地管理法的，是不受現行法律保護的。那麽為什麽“小產權房”久禁不止，有越發展越多的趨勢？北京總量達400多萬m2，不少城市的郊區都出現“小產權房”，而“小產權房”60%以上是占用耕地建的。
分析“小產權房”久禁不止的原因，有兩個：壹是城市的商品房價格過高，超出工薪階層的購買能力，而“小產權房”的價格僅為城裏商品房的40%左右，因此有市場。二是集體土地征用很便宜，也就是幾萬元壹畝，但征後經簡單的整治開發，壹畝地的出讓價格就高達幾十萬元。鄉村蓋“小產權房”賣，得利要比征地價格高出幾倍，因此，郊區鄉鎮的領導熱衷於搞“小產權房”，除此之外，鄉、村領導還可以利用搞“小產權房”尋租。
綜上所述，這“兩大沖擊波”，已經成為耕地保護的最大危害，不僅威脅到耕地保護的落實和糧食安全，也向目前的法規提出挑戰。
為了弄清“兩大沖擊波”產生的根源，以及尋找解決辦法，筆者到過不少地方實地調查，經過認真的調查和研究，得出結論：這是城鄉土地產權的二元結構管理體制，由於利益的博弈導致的結果。要從根本上解決這個問題，必須從解決“城鄉土地產權二元結構體制改革上著手”。在市場經濟條件下，不從利益分配上著眼解決土地產權二元結構管理體制，此問題是無法從根本上解決的。
（二）農村集體土地的流轉問題
黨的十七屆三中全會對新農村建設與集體土地流轉提出了“三個作為”和“壹個允許”及“三個不得”方針。“三個作為”是針對新農村建設提出的，包括：把建設社會主義新農村作為戰略任務；把走中國特色社會主義農業現代化道路作為基本方向；把加快形成城鄉經濟社會壹體化新格局作為根本要求。這“三個作為”是中央提出對今後指導“三農”工作的總體思路的新概括、新論述，具有重要意義。這與農村集體土地的流轉也是壹脈相承的，有了集體土地的流轉才能實現“三個作為”。
針對農村集體土地流轉，黨的十七屆三中全會提出的“壹個允許”是指允許農民以轉包、出租互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；“三個不得”是不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包利益。
依據黨的十七屆三中全會精神，筆者對深化土地使用制度改革提出“三個集中”、“兩個流轉”、“壹個探索”的改革思路與大家***同討論。
“三個集中”是指依據中國人多地少，人地矛盾突出的國情和“三個作為”的精神，國土資源部應提倡節約集約利用土地的“三個集中”模式，即人口向城鎮集中；工業向工業小區集中；居住向居民小區集中。
通過“三個集中”的推動，對農業土地（含農村建設用地和宅基地）逐步劃出限制用途區域，如城鎮發展區、農業基本農田保護區；並把耕地劃分出三個等級（即基本農田保護區（永久不能改變的糧田）；近20年不能動用的農業區域；通過“占補平衡”可動用的農田）。通過這三級劃分把建設用地的來源和用途說清楚。今後城鎮和農村建設用地，經過城鄉統壹的規劃，如果要合並自然村莊，就要通過土地置換從農村的建設用地和宅基地中找出路。這是保護耕地與解決城鎮用地的可行方法，也是城鄉壹體化協調發展的必然選擇。
“兩個流轉”是指農村建設用地（含宅基地）的流轉與農業耕作土地的流轉。
壹是農村建設用地的流轉。應通過土地利用的總體規劃，把農村建設用地納入城鎮的統壹規劃之中，通過有償流轉，建立城鄉統壹的地產市場，讓農民享受城市國有土地的待遇，進行合理的利益分配，保證農民利益不受損害。
二是農業用地的流轉。對農業用地（耕地）的流轉，應在不改變用途的前提下，依據農民自願的原則，進行有償流動，既可以向種田能手集中，也可以通過入股建立集體經濟組織，以實現規模經營，提高農業生產力，實現農業現代化。華西村的實踐證明，只有集體經濟的發展，才能實現農民的***同富裕，才能體現中國特色的社會主義性質。
“壹個探索”是指探索解決“城鄉土地產權二元結構管理體制”。城鄉土地產權的二元結構體制，是產生“以租代征”和“小產權房”的根源。不解決這個問題，不僅耕地難以保護，經濟發展中的建設用地也會受到制約，更難走向城鄉壹體化。
解決城鄉土地產權二元結構體制的出路，是“二權歸壹”，這符合我國土地公有制的憲法條款。在我們國家土地私有化是不可取的，那樣不僅違背社會主義的國家性質，在目前農地過於分散的背景下，私有化還將給中國帶來災難。實行“二權歸壹”，先可以把農村建設用地通過補償實現“二權歸壹”，然後經過壹個時期的試驗，再把農業用地（耕地）逐步實現“二權歸壹”，賦予農民永久耕作權。農民本身並不在乎土地的集體所有或是國有，只要農民利益有保障就不會有意見。當然，這是個復雜的問題，必須通過認真研究，並進行實地探索，才能逐步推開。
總之，筆者認為，土地使用制度深化改革的出路，是土地的“二權歸壹”，否則耕地保護與建設用地就難以兩全。