長江三角洲地區大氣環境現狀及治理

長三角所在的江浙滬是中國經濟發展較快的地區。然而，快速的經濟增長面臨著區域環境質量下降的壓力。水汙染、大氣汙染、耕地汙染等壹系列問題，尤其是近期頻繁出現的流域“跨界汙染”，都涉及到區域經濟如何協調人與自然發展的話題。2004年6月，江蘇、浙江、上海三地政府環保局長在杭州聯合發布了《長江三角洲區域環境合作宣言》，這是中國第壹份區域環境合作宣言。人們認為，環境問題本質上是跨越行政邊界和地理空間的。解決跨區域環境問題，需要協調江浙滬和長三角城市發展，將環境合作納入區域經濟壹體化總體戰略，充分利用市場手段完善和發展環境管理新模式。雖然《環境保護法》和《水汙染防治法》已經頒布，各城市也采取了有效的治理方案，但在實踐中，相鄰行政區域分散，難以協調統壹，責任難以認定，導致很多跨界汙染事故沒有得到及時處理和妥善解決。

二是區域環境治理面臨的形勢依然嚴峻。

(壹)區域環境治理受行政區劃制約，上遊排汙難，下遊投訴難。這裏治理，那裏汙染，但是履行環境管理職能的政府卻有管轄權的劃分，造成了環境治理的現實困境。現行的環境行政管理體制只要求地方政府對當地環境負責，容易出現掃門前雪的現象，這是“跨界汙染”曠日持久、愈演愈烈的主要原因。環境問題，無論對企業還是地區，都是近期的“隱性成本”。似乎當期受益的是自己，浪費資源破壞環境的後果可以由社會或他人分擔，這在“跨界汙染”問題上尤為突出。環境問題首先面臨的是區域發展問題。如果沒有跨越行政邊界的聯合行動，人民和社會將會受害。“跨界汙染”與行政區劃體制的不協調，成為導致我國環境質量整體惡化的壹大因素。

(二)環境執法力度不夠，忽視經濟手段。

《環境保護法》和《水汙染防治法》是長三角地區汙染治理的有效保障。在實施中，要發揮市場機制的作用，從根本上解決企業逐利性和執法成本高給環保執法帶來的障礙，但往往會出現忽視經濟手段的問題。這突出表現為:壹是經濟手段弱於行政手段。從整體上看，現有的環境法律法規並沒有擺脫用行政手段遏制環境汙染的傳統思維模式，這種“後遺癥”在環境執法中更加明顯，不僅簡化了執法手段，也容易導致環保部門無力處理日益繁重的環境事務。二是執法的預期收益低於執法的交易成本。最佳的執法制度應該是以最少的人力、物力、財力獲得最大的法律效益，但現實是環境執法效益達不到法律預期。第三，處罰金額低於環境損害成本。目前對環境違法行為的處罰力度普遍過輕、懲罰性和限制性過強，導致壹些違法者有恃無恐。第四，環境執法與現實經濟條件存在差距。目前，環境立法和執法在壹定程度上忽視了日益擴大的區域經濟發展差異、經濟因素和環境容量問題。環境執法障礙的大量存在，增加了環境法律的設計、實施和監督成本，影響了執法效率和水平，導致執法效率低下。

(三)基於排汙交易制度的環境管理手段不完善根據環境經濟學的價值理論和經濟外部性理論，利用環境資源應當支付相應的補償費，按照環境法律法規的要求對生產生活活動征收相應的環境補償費。排汙費現在在世界範圍內被廣泛用於控制汙染，是政府運用經濟杠桿治理環境的有效手段之壹。但是，在目前征收範圍擴大、法律依據完善的情況下，排汙交易的征收出現了壹些問題。交易程序違法、交易費用未公開、交易費用收取不足等問題尤為突出。

三，推進區域環境治理的對策

(1)環境治理需要建立縱向聯盟，循序漸進，在現有環保合作的基礎上逐步擴大範圍，逐級深化，這是長三角區域環境合作的基本路徑。最初的合作形式可以在經濟合作與對話的框架下討論環境發展與經濟的關系。建立環境保護專項協調機制和信息通報機制，享受環境監測信息，建立區域重大環境事件通報機制和汙染整治協作機制，加強區域環境執法，是基礎階段。然後建立具有環境論壇性質的定期合作組織，定期討論和研究本地區的環境狀況，通過協商制定長三角地區統壹的環境規劃和環境目標。合作的最高形式是建立壹個常設的、權威的環境區域保護組織，明確各地的環境保護責任和目標，加強責任監管，在環境問題上采取統壹行動。

(二)以謀求* * *利益為治理基礎，不斷提高治理深度。

從國際環境治理和其他國家區域環境治理的經驗來看，壹般都是尋找各方的共同利益作為突破口，然後向其他領域擴展。水汙染和50: 0排放可以作為這樣的依據。早在2002年，浙江嘉興和江蘇蘇州就建立了邊境水汙染防治制度和水環境信息通報機制。長三角雖然不缺乏區域環境合作的基礎，但如何在很多問題上考慮壹盤棋，需要行政區的共同努力。充分發揮兩個行政區環保部門的現有資源，有計劃地開展跨行政區流域水功能研究，為跨行政區流域水資源統壹規劃和跨行政區流域水環境國家專門管理機構治理流域水汙染提供思路和依據。國家設立跨省流域水環境管理專門機構。為便於實施，該機構的大部分成員可從跨流域的兩省(市)當地派出。在跨行政區環境治理項目的建設和立項中，應加大市場化運作力度，更多更好地利用社會資金乃至外資，采取更多更靈活的企業化運作模式，從多角度加大水環境保護投入，確保跨行政區流域治理的有效性。(3)配套措施加強環境執法，引入更多經濟機制。長江三角洲的經濟合作已有10多年的歷史。將環境問題納入經濟合作範圍，是提高經濟發展質量，優化區域經濟結構，走可持續發展道路的必然選擇。因此，要真正解決環境執法的深層次矛盾，就必須運用市場機制優化環境資源配置，順應經營主體追求最大利益的經濟動機，並在立法和執法中。要運用價格、稅收、金融等宏觀經濟政策，調節造成執法不力的因素，消除執法不力的經濟基石，為依法行政營造條件。在分配執法的權利和義務時，應在環境、社會和經濟領域合理適用法律，力求以最少的人、財、物消耗和最低的法律成本實現執法目的，實現環境法的經濟功能。從經濟層面協調解決環境執法問題(上接48頁)，同時需要引入市場化的經濟機制。第壹，經濟補償機制。壹方面，雖然我國已經建立了壹些經濟補償機制，如排汙費制度、資源稅征收等，但還是要適當提高排汙費標準，擴大資源稅征收範圍。同時，加快生態環境補償費的立法進程，開征生態環境補償費。另壹方面，建立綜合補償機制，實施差別化區域環境管理政策，可以將整個區域適當劃分為優化發展區域環境保護；重點發展區域環境保護；限制區域環境保護的發展；禁止開展區域環境保護。第二，經濟補償機制。應建立環境問題懲罰性賠償制度。當前，跨區域環境損害問題日益突出，需要加快制定跨區域補償辦法。第三，經濟懲罰機制。罰款數額應當根據違法行為人違法行為的性質、違法行為所獲得的收益和(或)給社會造成的損失確定，不得為違法行為設定最高罰款額。第四，經濟激勵機制。對遵守環境法的，可以通過差別稅收、優惠信貸、環保專項資金等措施給予壹定獎勵。

創新的環境管理工具

美國環境保護協會和國家環保總局的中國項目於1997開始在長三角實施排汙權交易試點，並積累了壹定的經驗。壹個可以使用的管理工具是把總量控制和排汙交易結合起來。目前，長三角地區已經開始試點二氧化硫排放交易。總量控制是按行政區域分配總量，排汙權交易也是按行政區塊控制。但是，燃煤電廠高架源的二氧化硫汙染並不局限於省界和市界，而是區域性的。因此，它需要壹個大規模的流域和區域的區域合作，同步治理和同步監測。在總量控制上，要建立汙染物監測、年度排放審核、總量分配信息交換、總量核算、違法行為查處等協調機制。，突破現有體制障礙達成協議，搭建跨省排汙交易平臺。長三角區域環境合作為排汙權交易創造了新的空間。壹方面，區域內跨行政區劃的指標分配更符合治汙實際。另壹方面可以建立更大的交易市場，解決信息不暢、不公開、查處不力的問題。

(五)引入科學的戰略環境評估方法

加強區域投資項目的環境監督管理已成為長三角城市環境治理的共識。戰略環境評價方法在環境治理實踐中的應用，可以彌補單壹建設項目環境影響評價的不足，從整體上對環境、社會和經濟進行綜合評價，在高層決策前提供廣泛的備選方案和環境措施。長江三角洲城市發展的區域環境特征決定了區域環境評價方法在戰略環境評價實踐中發揮著積極的作用。其中，以地理信息系統為代表的空間分析技術已成為戰略環境評價的重要技術工具。地理信息系統(GIS)能夠以可視化的形式表達政府的政策、規劃和環境背景。利用空間分析功能、環境預測模型和決策分析模型技術，可以在不同方案的環境影響預測中發揮重要作用，為戰略環境評價中確定評價因子提供重要的參考價值。戰略環境評價方法已成為環境影響評價的新領域，其方法體系將在實踐中進壹步完善。