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制定壹部綜合性的宗教法，規範宗教信仰的社會活動和政府的執法行為，切實保護公民的宗教信仰自由，壹直是宗教界人士和關心宗教問題的人們的壹種願望，也是落實依法治國原則的重要步驟之壹。在人們的翹望和期待中，國務院的《宗教事務條例》終於於2004年11月30日頒布、並於2005年3月1日起開始實施。應當承認，作為壹項行政法規，它的效力低於全國人大制定的法律，但在制定《宗教法》條件還不完全成熟的前提下，該《條例》作為我國宗教領域第壹個專門性法律文件，其頒布和實施就成為我國宗教工作走向法制化的壹件大事。要全面實施《宗教事務條例》，切實促進我國的宗教法制建設，解決好以下幾個方面的問題，將是十分重要的。宗教信仰：何種層面上享有自由？我國《憲法》規定：“公民有宗教信仰自由”。那麽，這裏的自由究竟是指人內心的信仰自由，還是同時包括諸如結成宗教團體、參加宗教活動儀式、朗誦宗教經文、進行神學研究等壹系列行為的信仰自由？對此，有人依據“任何宗教都包含著兩個方面：內在方面包括信念、情感，它純粹屬於個人的事情”，而“外在的方面則包括組織、行為、體制等，屬於社會性事物”這壹基本的常識，得出結論說，“所謂宗教信仰自由，主要指的是內在方面的自由”，並聲稱，“宗教信仰自由絕不等同於宗教自由”。也許由於存在這麽壹種看法，所以另有人就提出，由於在現實生活中，人們對宗教信仰自由始終存在著兩種完全不同的理解，即要麽將其僅僅理解為人內心的信仰自由，要麽理解為包括其外在的、有形的、有組織的、群體的宗教活動的自由，因而他建議，為避免誤解，立法時就應當增加：“宗教信仰自由”不僅包括內心信仰的自由，而且包括開展宗教實踐與活動的自由這樣明確的定義；或者在表述中以“宗教自由”代替“宗教信仰自由”。並認為，如果不作出這種進壹步的界定，那“宗教信仰自由”的規定只能被看做是對公民宗教信仰自由權利的抽象表述，沒有任何實際意義。這麽看來，宗教信仰自由這壹憲法原則似乎還真是存在壹個“究竟指人內心的信仰自由，還是同時包括人外在行為的信仰自由”的問題。其實，在學理上這本來就不是個問題。事實上，宗教信仰原則在社會生活中落實的實際情況則為這個假問題做了真實的解釋。為此，有必要了解法律的基本理念。法律是什麽？簡單地說，就是關於人行為的規範。換句話說，法律是關於人行為的，而不是關於人思想的。早在我國的先秦時期就有“有旨無簡不聽”的古訓，即，有犯罪動機但沒有犯罪事實的不予受理。法學界已經形成了基本的、筆者還未見有任何異議的***識，這就是法律是關於人行為的規範。換句話說，它不是關於人思想、觀念、情感等人內心活動的規範。《宗教事務條例》屬於行政法規，而行政法規在《立法法》中已經納入到我國的法律體系之內，憲法規範更是所有法律規範中的最高法律規範，因而，公民的宗教信仰自由既然納入到憲法和行政法規之中，那就是法律規範，那就只能是關於人行為的信仰自由的。也就是說，無論什麽樣的思想、包括人對某壹宗教的信仰，當其還處在人內心世界、還僅僅作為人的壹種觀念、情感和願望的時候，都是法律沒有必要、也沒有辦法去規範的。所以，在明白了法律是關於人行為而不是關於人思想的規範——這壹幾乎是法理學ABC知識之後，宗教信仰自由的法律原則究竟僅僅指人內心的信仰自由，還是包括人行為的信仰自由？就十分清楚了。當然，有人會反駁說，正是因為法律不介入思想領域，因而人內心的宗教信仰是自由的；也正是因為法律要規範人的行為，所以宗教信仰在行為層面上就不能是自由的，就要接受法律的制約。對此，筆者只能說這是對自由概念的壹種曲解。我國憲法第35條規定了公民的言論、出版、集會、遊行和示威的自由，而這些都是實實在在的行為、不是純粹的思想，也都不是責任的豁免之地，而是不同程度地需要法律的介入，難道因為它們是行為、要接受法律的規範，就否定公民有相應行為的自由嗎？事實上，法律的規範並不是要否定或者限制在法律文件中所明文保護的行為本身的自由——如果那樣，法律文件上的規定又有何意義？而是要防範利用這種合法行為去侵犯他人、社會和國家利益的另類非法行為的自由。比方說，妳有言論的自由，但妳沒有捏造事實、陷害他人的自由；妳有出版的自由，但妳沒有利用出版物散布民族仇恨的自由；妳有集會的自由，但妳沒有利用集會策劃武裝暴動、推翻合法政府的自由……。所以，法律對行為的規範，並不是對法律文件中所承諾的對相應行為自由保護義務的否定。倒恰恰相反，正是為了保護相應行為的自由本身。同樣的道理，法律對宗教信仰行為的規範，也正是為了保護宗教信仰行為的自由本身。宗教信仰自由不僅包括人內心的信仰自由，也包括人行為層面的信仰自由。認識這壹點的意義在於：壹方面，法律沒有必要在“公民有宗教信仰自由”的規定之後，再增加多余的、幾乎是畫蛇添足的解釋性條款；另壹方面，如果承認宗教信仰自由包括行為層面的自由，那麽，只要遵守國家的法律和社會的公序良俗，公民就有結成宗教團體、參加宗教儀式、朗誦經文，從事神學研究等壹系列活動的自主權利。對此，政府非但不應當限制和禁止，而且應當予以保護。很顯然，這是符合憲法文本原意的。而如果否定公民在行為層面的宗教信仰自由，那結果就是：不管是否危害到他人、社會和國家的利益，任何宗教活動就都必須由政府來決定：政府高興就允許，不高興就不允許。很顯然，這既不合邏輯，也不符合憲法文本的原意。宗教團體：何種法律性質？要看我國的宗教團體在法律上屬於什麽性質，有兩個途徑：壹是看我國政教關系的特點，二是看宗教團體取得法人資格的方式。就政教關系而言，筆者認為我國憲法關於“公民有宗教信仰自由”的原則，“在邏輯上蘊含著我國的政教分離制度，即，國家權力不介入宗教的信仰領域，並在各宗教之間保持中立”。對此，有的同仁曾當面提出過質疑，認為由宗教信仰自由原則推不出政教分離制度。言下之意，宗教信仰自由原則只表明公民可以成立民間宗教團體，但不排除官辦宗教團體的可能。其實，這種質疑是把“公民有宗教信仰自由”這句話從整個憲法文本中孤立出來、同時也從我國整個憲政體系孤立出來所形成的。為什麽這麽說呢？根據我國憲法，我國是以馬克思主義作為立國理念的，而馬克思主義又是無神論，這就決定了我國是壹個世俗國家，沒有官方宗教。在這種條件下，憲法又規定了“公民有宗教信仰自由”的原則，並且規定“任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。這就表明，我國雖以無神論作為立國理念，不設立官方宗教，但同時也不禁止、並且保護公民的宗教信仰自由；而這又進壹步表明，宗教信仰在我國是公民完全自願的壹種選擇，是壹種民間性質的宗教信仰，並且各種宗教之間在法律上都是平等的。不然，那就意味著存在官方性質的宗教，並進而意味著立國的理念不是無神論而是某種特定的宗教。對此，中***中央1982年的19號文件解釋得更為清楚：“社會主義的國家政權當然絕不能被用來推行某種宗教，也絕不能被用來禁止某種宗教，只要它是正常的宗教信仰和宗教活動”。什麽是政教分離？許多人都把美國憲法第壹修正案關於“國會不得制定確立宗教或禁止信仰自由的法律”的規定，看做是政教分離制度的經典性表述。如果以此為標準，我國憲法雖無類似的文字表述，但在憲法文本整體內涵的實質上政教分離的精神則更為徹底。另壹方面，就宗教團體獲得法人資格的方式而言，根據《社會團體登記管理條例》第三條的規定，具備法人條件的社會團體應當登記。但兩類具半官方色彩的則不在登記範圍之內：第壹類是參加中國人民政治協商會議的人民團體，第二類是由國務院機構編制管理機關核定，並經國務院批準免於登記的團體。宗教團體，既不在國務院機構編制管理機關的核定範圍之內，根據《宗教事務條例》第六條關於宗教團體的成立、變更和註銷，應當辦理登記的規定，又不在免於登記的人民團體之列，因而在我國現行的法律體系中，它就是純而又純的民間性質的社團法人，而不是政府與信教群眾之間的半官方機構。民間性質的社團法人，在法律地位上當然是壹種民事主體。但反之，則不然。就是說，民事主體不見得都是民間性質的。公立的學校、醫院，隸屬於政府的企業、事業單位，具有半官方性質的社會團體，也包括國家機關本身，在民事活動中都是具有民事資格的主體。然而，這些具有官方色彩的民事主體，在行政法律關系上，與政府都存在著程度不同的領導與被領導關系。公立的學校、醫院，公辦的企業、事業單位，納入國家編制、由財政支付經費的人民團體，要政府袖手旁觀、不領導、不插手、不過問，這在法理上講不通。但是，民間性質的民事主體則不同。民辦企業可以接受政府在法律上的監督、檢查，但卻沒有任何法律上的義務去接受政府的領導。同樣的道理，既然宗教團體是純而又純的民間性質的社團法人，那它在與政府的關系上，其法律地位就應當是獨立的，不存在行政上的上下級關系，即，應當接受政府在法律上的監督，但沒有法定義務接受政府在事務上的領導，包括宗教團體領導人的選擇。我們樂觀地看到，國務院的《宗教事務條例》在確保宗教團體法律人格的獨立性、自主性方面，有3個亮點值得註意：壹是規定“宗教團體按照章程開展活動，受法律保護”，這意味著如果宗教團體是依照章程活動的，那政府部門就無權幹涉其內部事務。二是規定“宗教活動場所管理組織的成員，經民主協商推選，並報該場所的登記管理機關備案”，“宗教教職人員經宗教團體認定，報縣級以上人民政府宗教事務部門備案”，“宗教教職人員擔任或者離任宗教活動場所主要教職，經本宗教的宗教團體同意後，報縣級以上人民政府宗教事務部門備案”，這表明宗教場所管理人員的確定、宗教教職人員的認定和教職人員在宗教場所擔任主要教職，其決定權都在宗教團體內部，政府只是履行登記手續；三是規定“對宗教事務部門的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法提起行政訴訟”，這不僅更證明了宗教團體的民間性質，也為他們的合法權益受到政府部門的侵犯提供了合法的救濟途徑。所以只要按照其文本鄭重履行，那宗教團體權益的保障就會向前邁出很大的步伐。宗教法制：何種理念指導？宗教法制的價值目標，國務院《宗教事務條例》已經做了比較好的概括，這就是：保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會和諧，規範宗教事務管理。因此，筆者這裏所討論的理念不是價值論意義上的，而是基於價值目標的導向，從規範宗教行為的角度，來討論如何調整宗教法制建設的思路。這主要包括以下3個方面：信教公民與不信教公民：權利義務關系平等信教公民與不信教公民都是公民，宗教團體與其他社會團體都是民法中的社團法人，宗教場所也是社會各種活動場所中的壹類。因此，根據我國憲法“公民在法律面前壹律平等”的原則和“任何國家機關、社會團體和個人……不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”的規定，信教公民與不信教公民、宗教團體與其他社會團體、宗教場所與其他社會活動場所在國家的法律面前都應當是平等的。任何宗教的信教公民、宗教團體和宗教場所既不能被歧視，也不能享有特權，而應當與不信教公民或信仰其他宗教的公民享有同等的權利、承擔同等的義務。按照這種理念，無論宗教背景如何，對國家普適性的法律，都應當平等地適用，而沒有必要、也不應當為信教公民、宗教團體和宗教場所另搞壹套，除非普適性法律沒有涵蓋、或者確實無法適用宗教領域的特殊情況。這樣，對宗教的慈善捐贈就可以納入到公益事業捐贈法中來解決，對宗教團體的經營性收入就可以用稅法來處理，而宗教場所也可以納入到國家的規劃、環保、消防等法律法規中來。所以，與宗教相聯系的法律法規就不只是專門的宗教法律或者現在的《宗教事務條例》了，而是滲透到整個國家的法律體系之中了。相應地，與信教公民、宗教團體、宗教場所相關的執法部門也就不見得只是政府的宗教事務部門，可能還包括著民政、稅務、規劃、環保、消防等多個部門。政府部門與宗教團體：執法者與執法相對人的關系宗教團體是民間性質的社團法人，與政府部門只存在執法與守法的關系，不存在領導與服從的關系。這樣，政府宗教事務部門就應當轉變觀念，從執法者的角度而不是從領導者的角度去開展工作，去處理與宗教團體的關系。按照這種觀念，政府只要嚴格執法就行了，沒有權利、也沒有必要越過法律去幹預屬於宗教團體本分的事務。如果越過法律，那就要承擔違法行政的責任了。同樣地，宗教團體作為執法的相對人，只要嚴格守法、依照章程活動就行了。這樣，政府與宗教團體之間就是壹種涇渭分明的法治關系，而不是壹種模糊不清的人治。當然，宗教團體與其他社會團體相比，確有自身的特殊性。政府對宗教團體和宗教事務的特別關註，也不是吃飽飯，沒事找事。既然宗教信仰稱為信仰，這中間就滲透了信徒們虔誠的心願、深沈的情感，許多人將自我人格都融入其間，甚至為了信仰而不惜犧牲自己的生命。由於這樣壹個原因，宗教信仰與人們的其它生活信念相比，常常帶有較多的非理性因素。這種非理性因素有兩個重要特征，壹是不容許別人的質疑，甚至把別人對神的質疑當做對自己人格的褻瀆；二是常把異教看成邪教，將信仰異教當做壹種罪孽。當這些非理性的因素以社團的形式聚集起來，特別是與政治問題糾葛在壹起的時候，對社會的危害就是可怕的。因此，宗教信仰既可以使人為善，為社會造福；也可以走極端，給社會帶來災難。但是，對待宗教的非理性因素，問題的關鍵不在於要不要治理，而在於采用何種理念來治理。如果采取人治的理念，實際上就是用政府部門的人為因素去控制宗教信仰中的非理性因素，雖然它看起來也是有效的，但由於人為因素也不同程度地滲透著非理性的因素，因而往往不是解決了矛盾，而是掩蓋了矛盾，進而難以建立起長效的疏導機制。而如果采取法治的理念，就有助於將宗教信仰的非理性因素納入到法律的理性軌道上來，有助於從制度上建立起解決問題的長效機制，是治本之策。所以，根本的問題還在於法治，即政府不幹預宗教團體領導人的選任，只要求其遵守國家的法律和社會的公序良俗。在這裏，國家法律是紅燈區，無論誰去闖，都應承擔法律責任；社會的公序良俗是黃燈區，如果有人在該區，就應當啟動法律的警戒機制，采取防範措施。考慮到宗教的特殊性，如果通過立法將遵守國家法律和社會公序良俗、維護宗教和睦與社會和諧、寬容對待異教信徒和批評意見、禁止散布宗教和民族仇恨、禁止鼓吹世界末日等恐怖言論、愛護信徒的身心健康、禁止信徒以身殉道、禁止以信仰為由奸汙婦女、禁止以信仰為名非法行醫等，既作為宗教團體登記的條件、要求納入到其章程中去，又要求作出承諾作為日常的行為規範、接受法律的監督。對於新興宗教，規定其教義不得含有與以上基本準則相沖突的內容；在傳統宗教教義中，如有與以上基本準則相沖突的內容，則要求其宗教團體明確放棄、不堅持原教旨主義，或者對其教義作出與上述基本準則不相沖突的解釋。我以為，只要能夠做到這樣，宗教團體領導人是誰就沒有多大關系了。因為，除了遵守國家的法律和社會公序良俗之外，政府對宗教團體還有什麽更多的奢望呢？宗教法制的基礎性法律：是民法，而不是行政法宗教信仰是公民的自由，宗教團體是民間性質的社團法人，因而，宗教法治的基礎性法律應當是民法而不是行政法。這樣，許多由行政法規範的內容就可以交由民法去規範，許多由政府宗教事務部門做的工作就可以通過宗教團體內部的機制來解決。為此，需要制定民法性質的宗教團體法，以保護普通教徒在宗教團體內部的基本人權，並保證宗教團體的內部運行機制與社會相適應。比如，國務院《宗教事務條例》對宗教場所的管理組織的成員的產生使用了“經民主協商推選”、對宗教教職人員使用了“經宗教團體認定”、對宗教教職人員擔任或者離任宗教活動場所主要教職則使用了“經本宗教的宗教團體同意”等不同說法，是很有意義的。如果對宗教團體的行政性領導人采用選舉的辦法，對於宗教教職人員按各宗教的議規進行，那就可以形成壹種內部的制約機制。當然，如果允許捐資較大的信徒組成董事會，作為宗教場所的實際權力機構，再由他們聘請宗教教職人員，也是壹種可以探討的模式。這些在機制上，都有利於防止宗教集權主義和宗教極端主義。當然，也許有人會認為這是幹涉宗教團體的內部事務。其實，這種認識大錯特錯了。公司是企業法人，其內部事務國家不應幹預，但為什麽國家要制定公司法呢？婚姻家庭更是私人的領域，國家更是不能進入的，但為什麽各國都要制定婚姻家庭法呢？制定民法性質的宗教社團法，並不是要行政機關去幹涉宗教的內部事務，而是為保護宗教團體內部信教公民的權利，同時也有利於從法律上引導宗教與社會之間的和諧，這沒有任何法理上的錯誤。既然人們都視人權為壹種價值，為什麽就不關心信教公民在宗教團體內部的人權？既然國家的民主制度為壹種珍貴的價值，那為什麽國家內部的社會團體可以集權呢？事實上，如果能制定壹部很好的宗教團體法，就可以在很大程度上讓宗教團體在法律的軌道上自我良性地運行，省去政府宗教部門許多不必要的事務。