* * *劉誌峰，北京市委黨校
1949中華人民共和國成立以來，政府進行了多次機構改革。1978改革開放後，進行了1982、1988、1993三次機構改革。從1998開始的第四輪改革正在進行。從過去機構改革的歷史經驗來看，我國政府機構存在五個方面的問題。
首先，政府機構的建立不穩定
這種不穩定是有跡可循的，基本上是三個層面的周期性循環:從政府職能來看，是中央政府與地方政府之間、政府與企業之間經濟管理權力配置上的分權與收歸之間的循環；任何政府機構的設立都是以職能為中心的，職能的變化直接導致另外兩個層面的變化——政府機構設立中的分立合並、撤銷和增加的循環；本組織工作人員人數在縮減和增加之間循環往復。
1978前後兩個時期政府機構的規律性變化有不同的原因。以前是由計劃經濟體制的內在邏輯決定的；之後是計劃經濟向市場經濟轉型造成的。
計劃經濟的主要特征是用行政權力配置資源，支配經濟活動，本應由市場和企業承擔的各種經濟職能都集中在政府[1]。客觀上需要壹個龐大、復雜、完整的政府機構來承擔和實現這些職能，其結果必然導致政府行政機構，主要是經濟管理機構的不斷細分和擴大。也就是說，計劃經濟體制是巨型政府的經濟基礎[2]。美國著名經濟學家約瑟夫·熊彼特在1949發表的演講《大步走進社會主義》中對此進行了論述:幾乎無法想象這種意義上的社會主義(即國家當局控制生產資料，決定如何生產、生產什麽和誰應該得到什麽的社會組織)能夠在沒有龐大官僚機構的情況下管理生產和分配過程。
政務院(國務院前身)1949成立時，下設政法、財經、文教、人民監督四個委員會，分管35個部門，機構相對精簡。1953年，由於第壹個五年計劃的實施，中央計劃的指導作用加強，中央政府的經濟管理職能開始向直接和微觀方面發展。綜合管理部又分為專業管理部，如重工業部，又細分為第壹機械部、第二機械部、建築工程部和地質部。糧食部從財政部分離出來；貿易部壹分為二，成為商務部和外貿部。這樣，政務院機構由35個增加到42個，經濟管理部門增加到21個。國務院成立1954，規劃水平進壹步提高。為了加強直接管理，撤銷了四個委員會，設立了八個辦公室。實際上管理權力進壹步細化，行政機構相應增加到64個，其中經濟管理部門35個。到1956，三大改造完成，社會主義制度的初步建立，擴大了中央集權的範圍，越來越多的行業由經濟管理部門管理。原有的機構設置已不能適應龐大的管理業務，於是對管理體制進行了更細致的劃分:取消了重工業部和燃料工業部，分別設立和增設了冶金工業、化學工業、建材工業、煤炭工業、電力工業、石油工業和森林工業。同時，為加強中央政府的宏觀協調能力，增加了國家經濟委員會和國家技術委員會兩個綜合職能部門。這樣，國務院機構數量擴大到81，這是建國後的第壹個高峰[3]。
但這種體制的弊端很快就暴露出來了——過於集權，過於統壹，地方和企業失去了自主權和靈活性，經濟發展停滯，地方政府要求分權。1956年4月，毛澤東在中央書記處作的題為《論十大關系》的講話中指出，傳統蘇維埃制度的弊端主要在於權力過分集中，損害了地方政府、生產單位和勞動者個人的積極性，必須進行改革。他說:“我們不能像蘇聯那樣把壹切都集中在中央政府，我們根本沒有回旋的權利。”[4]因此，中央提出改革國家行政體制，開始簡政放權；中央管理的部分企事業單位下放到地方，國務院各部門所屬企事業單位由1957年的9300個減少到1958年的1200個[5]；同時，國務院直屬機構減少21個部門，機構減少到60個。
計劃經濟正常運行的前提是中央高度集權，政令統壹，步調壹致。這樣才能保證經濟的正常秩序。但壹旦權力下放，政策多了，地方政府壹盤散沙，沒有市場調節。中央政府宏觀協調失控，導致經濟秩序混亂是必然的。到了1959，這種亂象已經發展到了更加嚴重的程度。於是，從1960開始，中央重新強調集中統壹，反對半無政府主義，被撤銷的部門陸續恢復。1962年的7000人國會進壹步做出了21的規定，加強規劃紀律。到1965年末，國務院共有79個機構，回到了1956的規模。
隨後的機制調整，幾乎是對上述循環圈的復制或放大。這個周期的開始和結束與整個經濟運行的周期基本壹致，統壹而死，壹死就放，壹放就亂，壹亂就關。是行政事業單位計劃經濟體制自我調整周期性的反映。
正如1978之前的經濟改革不能稱為嚴格意義上的體制改革壹樣，這壹時期的制度變革也不能稱為嚴格意義上的機構改革——它只涉及中央政府與地方政府之間經濟管理權限的劃分以及隨之而來的機構設置和人員的增減，而不涉及機構改革的實質，即政府與企業之間職能的明確劃分。
1978之後，中國逐漸過渡到市場經濟體制，大致與經濟體制改革同步，進行政府機構改革，逐漸涉及政府的職能。1984 10黨的十二屆三中全會通過的《中央委員會關於經濟體制改革的決定》首次觸及政府職能問題。文件批評了政府對企業的直接管理，提出了政企分開的思想。在1986中，鄧小平更加深刻地認識到，精簡機構的實質是精簡政府職能。他說權力壹定要下放，國家給的命令少了，上面的機構就沒什麽事做了，可以精簡[6]。在這壹認識的指導下，1988第二輪機構改革明確提出了轉變政府職能的原則。
1992年黨的十四大明確提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，同時下決心進行行政管理體制和機構改革。可以說，經濟體制改革的總體目標終於明確，為政府機構改革打下了堅實的基礎。精簡政府機構的主要目標是逐步放松行政權力對經濟的控制，釋放經濟發展的活力。
二是政府機構規範化、法制化程度不高。
從行政角度看，我國政府機構的規範化、法制化程度不高，變動很隨意，帶有濃厚的人治色彩。
所謂政府機構的規範化，指的是韋伯的“按規定運作”和“受規則約束的運作”，遵循的是“非個人化的制度”，是“形式主義的非個人化的規則”，它“不因人而異”。反之，就會導致官僚主義的“任性武斷”[7]。
中國政府機構的問題之壹是他們不按形式和規則辦事。雖然建國以來，特別是改革開放以來，制定了許多規章制度，但人們在習慣和現實生活中並不按照這些規則行事。表面上看，行政法規約束不了現實中的官場邏輯。人們服從領導者的權威，人格的權威大於制度和法律的權威。領導的言行和意誌不受條條框框的制約。
法制化和規範化是壹個問題的兩個方面，包含兩層含義:壹是完整的、可操作的行政法規；其次，對行政權力有有效的監督制約機制。
從行政法規來看，還不夠完備。1980年，鄧小平在《黨和國家領導體制的改革》壹文中指出，我們的黨政組織和各種企事業單位領導組織，長期以來缺乏嚴格的自上而下的行政規定和個人負責制，對每個機關乃至每個人的責任和權力缺乏嚴格明確的規定，以至於事情往往亂了套，這是造成機構臃腫、官僚主義的重要根源。具體來說，有三個行政法規需要完善:1？行政機關組織法。《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的內容相當簡單，前者只有11條，後者只有13條。如此簡單的行政機關組織法在世界上是絕無僅有的[8]。內容過於簡略，增加了法律法規的靈活性，也相應增加了機構設置和人員編制的隨意性，為機構膨脹準備了制度空間；2?部門組織法。建國初期，我國政府比較重視部門組織立法，1949頒布壹部，1950頒布壹部，12從1955到1956相繼制定。但在1957之後就停止了，政府機構的設立不再註重法律依據，或者只是簡單的走個手續，或者發個“文件”、“紀要”甚至個別領導的壹句話，機構就成立了。這種組織既沒有法律依據，也沒有明確的職責權限，嚴重違背了現代行政法制化、規範化、合理化的要求，是典型的人治行政；3?行政程序法。隨著社會經濟的發展，行政權力向領導人的滲透，官僚機構本身也在發生巨大的變化。壹是有自我膨脹、自我膨脹的傾向，受私利驅使；第二，官僚的個人因素，如對權力的渴望、裙帶關系和對官員的保護，都是使疏遠的公共權力[9]。這樣就需要對行政權力進行嚴格的限制和監督，制定行政訴訟法的目的就在這裏。
行政法規可以理解為行政機構的自我約束，法治行政也需要外部約束。在中國，理論上這個外部約束有兩個方面，壹個是黨，壹個是人大。但在現實中，黨政合壹削弱了黨對政府的監督功能；但是，全國人大作為國家權力機關的地位和憲法規定的對政府的諸多監督制約職能長期得不到落實。這樣壹來，行政機構的外部監督和制約往往流於形式。
第三，政府職能長期不清
政府職能是機構改革的核心問題，決定著機構的設置和人員編制。中國政府不斷進行機構改革的壹個重要原因是其職能不明確。
在現代社會中，隨著社會整體規模的擴大、國家間聯系的日益密切、經濟發展的加速等原因，政府的職能越來越復雜，主要可以分為兩類:(1)對外職能，即維護國家的獨立和主權——主要由軍隊執行；(2)內部函數:1？保障公民的基本權利，即政府的立法和執法職能，主要由議會(人民代表大會)、議會兩院和公共安全部門執行；2?向社會提供公共產品——主要通過政府的行政機構。
無論壹個國家采取什麽樣的政治制度和政府形式，政府的權力和權威主要取決於它能否有效履行上述職能。然而，我們長期以來對政府職能、權力和權威基礎的認識是模糊的、偏頗的。1957 ~ 1978時期，由於黨的工作重點是抓階級鬥爭，搞政治運動，政府的職能以階級鬥爭為主。1978之後，黨的工作重心實現了歷史性轉折，開始以經濟建設為中心，政府職能也轉向經濟方面。但人們對政府職能的認識還存在壹些誤區。
其中壹個誤區是全能政府的概念和實踐。也就是說，政府的行政權力可以不受任何限制地深入和控制社會的各個領域和層次，行政機構將職能集中在政治、經濟、社會、思想文化等方面。在傳統中國社會，國家權力對社會的控制是有限的，縣級以下基本實行地方精英自治，因此國家行政機構的權力無法深入社會基層。1949以後，政府的行政組織隨著各級黨組織在各個領域、各個層次發展，民間自治組織被納入國家體制的軌道。壹方面，中國政府機構沒有持續改進和提高履行職能的能力；另壹方面，社會、經濟、文化等其他領域的權利和職能集中在政府，使企業、事業單位、社會組織和非政府組織成為準政府組織和政府衍生品。這樣壹來，有三個弊端:壹是政府機構臃腫，冗員多，財政負擔重。這是政府不該管、管不了、管不好的事情太多的必然結果。二是降低政府的行政能力。由於政府承擔了過多不屬於政府的職能，政府履行自身職能，如宏觀調控、貫徹中央意誌、保障公民基本權利、提供良好公共產品的能力被削弱；第三，全能政府使政府成為社會發展的唯壹動力。企業、社會組織和個人失去了自主性、獨立性和創新動力，不得不依賴政府。
第二個誤解是政府對經濟的過度幹預。世界上任何壹個國家的政府都具有復雜的經濟管理職能，政府對經濟活動的幹預和調控是各國的普遍現象。“所有的經濟體系都是規則和制度的集合，根本不存在不規範的經濟。”[10]中國政府經濟管理職能的問題不在於對經濟的幹預，而在於其獨特的幹預方式:(1)政府安排的企業。這種做法不僅是對社會主義經濟必須堅持公有制為主體這壹思想的片面理解，而且是更深層次的理解:即政府權力和權威的基礎在於對國有企業和國有資產的直接控制，這是社會主義政權的經濟基礎。“有些人擔心，如果國家不控制國有企業，國家就會失去權威。”[11]然而，蘇聯東歐國家的國有企業和企業的國有化程度遠高於中國，卻無法避免失敗的命運。陳錦江教授在研究中國近代工商企業失敗的原因時也指出，那些政府監管的商業企業、政府主辦的商業企業、私營企業之所以沒有成長起來，並不是國家監管的問題，而是國家監管逐漸演變為官僚對企業的控制，從而扼殺了企業的活力[12]。(2)行政權力對經濟生活的無限制幹預。全能政府的必然結果是社會的“官本位”。行政權力壟斷了壹切資源的配置、交換和分配，權力對社會財富的積累和再分配起著決定性的作用。它使投資企業具有很大的風險和回報的不確定性，從而抑制了私人發展經濟的積極性。這種制度鼓勵人們投資事業而不是企業，更喜歡去官場而不是市場。當代中國的政治經濟體制發生了巨大變化，但“官本位”仍然嚴重存在，行政權力對經濟活動的幹預仍在繼續，法治行政體制不健全，使政府對經濟活動的幹預扭曲，阻礙了經濟的健康發展。
要糾正上述錯誤，必須在政府機構改革中界定政府職能範圍。總之要明確四個原則:1？政企必須分開，官商必須分開；2?政府不能在經濟活動中起主導作用；3?政府幹預經濟的方式應該由行政權力的直接控制轉變為經濟手段的間接控制，應該是制定規則並保證規則的實施；4?行政權力應該受到限制。
隨著經濟體制改革的深入，中央政府和地方政府越來越意識到這些原則。自九屆全國人大決定進行機構改革以來，政府加快了政企分開、退出市場的步伐。今年以來，壹些地方政府也開始進行機構改革，落實中央的上述精神。
第四，長期不規範的黨政關系對政府機構的影響
由於黨在中國政治、經濟和社會領域事實上的核心領導地位，黨政關系成為中國社會最基本、最重要的政治關系[13]。這種關系必將極大地規範和影響我國政府機構的設置。
黨和政府的關系表現在中國政治制度的各個方面。從政府行政的角度來看，體現為“雙重行政”或“黨政雙軌行政”的獨特結構，即黨組織既有與政府機構相對應的嚴密的官僚體系，又有從決策到執行的系統功能[14]。雖然理論上說只有政府才有行政權，但實際上黨的領導地位決定了黨的系統性權力大於政府的行政權。因此，甚至有學者認為政府機構只是黨的“輔助政治系統”[15]。
這壹制度的起源可以追溯到20世紀30年代的革命根據地。從當今政治生活中的壹些常見語言，如“黨政”“黨政機關”等，可以看出這壹制度的深遠影響，其不易改變也說明這壹制度能夠適應中國的現實。
這種因缺乏嚴格規範的黨政關系而在制度和法律上受到制約的“雙軌行政”格局，給政府機構帶來了相當大的負面影響。壹是機構重疊，冗員過多。黨的機構的建立與政府機構的建立相對應。這種並行的雙軌制結構必然導致機構的膨脹。從這個意義上說，精簡機構不應僅限於精簡政府機構和職能，還應包括精簡黨的機構和職能。第二，職能重疊降低了行政效率。機構重復設置，必然導致職能重疊。黨政分管同壹件事，但從制度上沒有明確劃分各自的權責，責權利不清。同時，黨和政府之間存在著權責分離的現象，即黨的機構往往有權無責，政府機構有責無權。這樣，責任不清，權責分離，就容易出問題或爭權奪利，或互相推諉，造成行政效率低下，官僚主義[16]。此外，重疊還導致行政權力分散，增加了管理和處置的環節，無形中增加了尋租設租的機會，助長了腐敗的發生。第三，降低了政府的行政能力和威信，這是以黨代政的必然結果。關於這壹點，鄧小平在1941的《黨和抗日民主政權》壹文中作了相當尖銳的批評:“這些同誌誤解了黨的領導，把它理解為‘黨的權力高於壹切’，幹涉政府工作，任意改變政府法令；不通過行政程序調動在政權中工作的幹部；有些地方，沒有黨的通知，政令不通，造成政權系統混亂。結果群眾認為政府沒用，壹切靠* * *產黨。壹切政府法令都是* * *生產黨的，壹切政府錯誤都是* * *生產黨的。政府沒有威信，黨脫離群眾。這真是最大的愚蠢！”[17]。另壹方面，行政雙軌制的實施和政權與黨權的統壹，限制了政府機構獨立行使職能，導致機構合理化未能完全實現。這不僅表現在行政機構分工不細，行政力量不足，能力不高，無法為社會提供良好的公共產品；主要表現在司法機關，黨權嚴重阻礙司法機關依法充分行使獨立審判權，不利於司法公正的實現。第四，不利於政府機構的法制化。政府機構法治化的實現應包括來自行政權力之外的對政府機構職能、機構和人員的監督和制約。從理論上講，這種限制應該來自作為權力機關的NPC。但實際上，壹方面，NPC的權力和地位名不副實，低於政府；另壹方面，人民代表大會的權力被政黨制度所控制，形成了政黨→政府→人民代表大會的關系。如果是在黨政分開的條件下，三權及其制衡之間存在壹定的張力，人大也可以起到壹定的制約作用。但面對集黨政壹體的強勢組織，人處於絕對弱勢地位，監督制約必然流於形式。這樣，在沒有外部約束的情況下，很難鞏固機構改革的成果，往往改革壹結束就死灰復燃。
應該說，領導層充分意識到不規範的黨政關系對政府機構的不利影響。1986年，鄧小平提出政治體制改革的步驟時，主張分三步走:壹是解決黨政關系問題，實現黨政分開，二是簡政放權，三是改革機構[18]。他明確指出，黨組織不是政府，不是國家權力機關，要認真考慮黨在整個國家社會生活中的地位，如何改革黨的機關和國家機關[19]。這說明他已經意識到，理順黨政關系是機構改革的重要前提。但在實際操作中，由於黨政難分，雙軌制行政的權力結構沒有根本改變，政府機構只能孤立改革，無法達到預期目標。
在中國的現實條件下，不存在黨政分開的制度基礎。未能看到這壹點，只推進行政意義上的黨政分開，可能會產生相反的效果，給行政權力和政府機構帶來更多的不利影響[22]。因此，從中國的實際出發，只能從制度和法律上逐步規範黨政關系。
動詞 （verb的縮寫）政府機構的單位化
單位組織極其復雜，對中國政府機構的方方面面都有著深刻的影響。比如，目前我國政府機構中的行政官員有800萬人，官民比為1，000 ∶ 6，即每千人有6名政府官員[21]。與世界其他國家相比，這個比例並不算高。比如美國每千人有12個政府官員[22]。也就是說，在同樣的人口規模下，美國的政府官員是中國的兩倍，但美國並沒有像中國壹樣感受到機構擴張的巨大壓力。只有從單位的角度出發，才能對這種矛盾現象做出合理的解決。
在美國的政治體制下，政府機構相對獨立於政黨和其他社會組織，它們只承擔政府機構應該承擔的職能。但在我國單位制的影響下，政府機構的職能更加復雜。它不僅僅是壹個簡單的政府機構，更是壹個龐大的“行政單位”。單位化給政府機構帶來兩個負面後果:
後果之壹就是單位職能單壹化導致政府機構發展不暢，行政能力不足。無論壹個單位的性質是行政、事業還是企業，都有三個基本職能:1？專業職能，如行政單位的政府職能、企業的生產職能和事業單位的教育科研職能；2?政治職能，如通過單位黨組織貫徹黨的路線、方針、政策；3?社會職能，如為本單位職工提供福利待遇、住房、醫療、幼兒園、養老等社會保障。可見，除了專業職能外，單位之間存在嚴重的跨職能現象，職能分工不明顯。每個單位都是壹個自給自足的小社會。這裏對政府機構的影響是企事業單位承擔了相當多的政府職能，比如組織基層選舉，提供社會保障，失業救濟，計劃生育，社會保障等等。這種現象有兩個後果:1？企事業單位背負著沈重的額外負擔，無法充分發揮作用；2?由於部分政府職能由企事業單位承擔，政府機構發展不完善，行政能力不足。因此，與美國政府機構相比，中國政府是“小”和“弱”的。
第二個後果是政府機構行使超行政權力，政府機構嚴重膨脹。企事業單位在承擔壹些政府職能的同時，政府也承擔了壹些原本是企事業單位的專業職能。這就是為什麽與美國相比，中國的政府機構相當臃腫，盡管他們的官員級別很低。
從這個角度看，機構改革的重要目標之壹，就是按照社會分工原則，逐步改革傳統的單位制，充分發揮各種社會組織的功能。從這個意義上說，機構改革不僅僅是政府職能轉變的問題，更是讓政府和各種社會經濟組織的職能回歸各自位置的問題。