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新中國成立以來，公務員工資管理權限經歷了從高度集中到有限分權，再到分權的過程。2006年，薪酬改革再次將薪酬管理的權限集中在中央。公務員工資改革陷入了中央和地方關系的怪圈:壹放就亂，壹亂就收，壹收就死。60年來歷經數次改革的中國公務員薪酬制度，正陷入壹個各方不滿的怪圈。應該給公務員漲工資嗎？這個話題壹直都是輿論熱點，壹直都不清楚。停滯八年後，最新壹輪公務員薪酬改革也已迫在眉睫，但新的爭議再次出現。本文具有壹定的參考意義。
2013國家公務員考試，仍有138萬人競爭12901職位(競爭比約為107: 1)，其中最熱門職位的競爭比高達9411: 65438。換句話說，即使最近的“八項規定”擠出了公務員的壹些額外收入，但這仍然是壹個誘人的金飯碗。
我國公務員的薪酬制度正陷入壹個各方不滿的怪圈:公務員合理加薪還可能引起人們“拍磚”，人事部門長期壓制加薪會導致公務員不滿，也會導致地方政府變相給員工加薪。
筆者近六年的跟蹤研究發現，公務員薪酬管理的壹大癥結在於中央與地方的關系。新中國成立以來，公務員工資管理權限經歷了從高度集中到有限分權，再到分權的過程。2006年，薪酬改革再次將薪酬管理的權限集中在中央。
1956集中工資系統
1956的工資體系最為集中。國家幹部適用同壹個薪級表，分為30個薪級。同級別幹部的收入在不同地區是不壹樣的，全國分為11個工資區。當時幹部的平均工資高於全社會。
第壹個工資制度是1956出臺的。
之前，為了鞏固政權，解放戰爭後中央政府集中處理壹些相關事務，經濟建設的權限交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當時非常突出。很多又紅又專業的幹部選擇留在地方政府，有的是從中央調到地方照顧家庭，有的是因為地方政府可以讓幹部創造性地開展工作。然而，新中國成立幾年後，中央政府開始有意識地逐步接管權力，提高中央權威。在這種背景下，1956的工資制度應運而生。
這個時候的工資制度是最集權的。當時，全國各地的幹部都實行同樣的工資制度。在這份工資單中，政府雇員被分為30個工資等級，第壹至第三等級支付給最高級的領導幹部(如主席、總理、副總理等。).同壹個工資級別的幹部，不同地區收入不同，全國分為十壹個工資區。新疆等地幹部收入比其他地方高。
對於人事幹部來說，沒有什麽比工資單更方便的了。但負面效應也是層出不窮，人事管理官員無法應對不同情況。地方政府想出了很多補償方式，比如提供房屋、托兒所、理發店、食堂等。這種方法變相地削弱了正式工資制度的效力。看似中央政府對工資管理事項有絕對權威，但實際上地方執行脫離了正常軌道。
值得註意的是，工資管理與財務管理的關系極為密切。如果地方政府對財政支出的控制力很大，可能會動用壹些公共資源來提高職工的福利。1956之後的30年工資制度雖然是集權管理機制，但隨著財政管理權限的變化——分權與集權交替，工資制度的實際執行也出現了多次波動。
總的來說，當時幹部的平均工資是高於全社會的，但幹部的實際收入與自身的努力和責任關系不大，與所在機構和地區的財政吸納能力關系很大。雖然在壹份工資表下，這段時間地方幹部的工資分配出現了分歧，當然，嚴重程度還相差甚遠。
有限分散1985工資制度
雖然分權有限，但當時社會平均主義盛行，地方政府在工資管理上鮮有創新，“下海”和人才流失問題逐漸凸顯。
1980的旋律主要是去中心化。
就工資的分散管理而言，現階段國家領導人提出的政府機構改革起到了重要的鋪墊作用。當時有領導認為中國政府要減員三分之壹，地方政府更要減員。他們認為在減員的基礎上建立有效的幹部薪酬制度以吸引人才是極其重要的。這些說法現在都是常識了。當時“文革”剛結束，他們還很抵觸。因此，壹些開明的領導人支持幹部制度改革和工資改革的重要性不可低估。
改革開放初期，中央也多次批準幹部漲薪。雖然這些計劃阻力很大，政府財政赤字擴大，但工資改革的思路已經奠定。
1985的工資制度與1956完全不同，采用結構工資制(沿用至今)。換句話說，我們不能簡單地根據壹個幹部的工資水平來判斷他的工資水平。工資分成幾個單位，每個單位承擔不同的職能。比如1985的工資分為基本工資、崗位工資、工齡津貼、獎勵工資。基本工資是維持壹般工作人員的基本生活費，而工齡津貼反映的是壹個幹部工作的年限。
1985還明確了工資分類的管理權限。當時的工資改革文件提出，“中央、省、自治區、直轄市國家機關行政管理人員和專業技術人員的崗位工資標準，由國家統壹規定。省轄市、行署、縣、鄉國家機關行政人員和專業技術人員的崗位工資標準，由各省、自治區、直轄市在本方案所附的省轄市、行署、縣、鄉國家機關行政人員崗位工資標準和國家安排的工資增長指標範圍內制定。”
之所以叫有限放權，在於中央對工資、獎金、津貼的原則性規定。而工資管理(包括確定崗位工資)，各部門和地方政府都有壹定的自主權。
盡管權力下放有限，但平均主義在當時的社會中占了上風。因此，地方政府在工資管理上的創新很少，“下海”和人才流失的問題逐漸凸顯。
逐漸壯大的私營企業實行靈活的工資政策，工資水平基本與市場相匹配。當時民間有句話叫“賣茶葉蛋不如造導彈。”這種所謂的“倒掛”與公共部門僵化的工資制度有關。在1980年代中期，鄧小平在深圳河邊的壹個小漁村詢問壹位當地農民的收入。他的女兒鄧榮怕他聽不見，就大聲說:“老頭，妳的工資比妳高。”
1993工資制度:持續放權，地區津貼誕生。
地區補充津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也使公務員工資管理陷入各種非議。比如“中飽私囊”，壹些重要部門各種額外收入，成為公務員津貼的來源。
8年後，在《國家公務員暫行條例》實施的背景下，進壹步放權的1993工資制度出臺。“大腦倒掛”現象因為新的“地區津貼制”得到了壹定程度的緩解，但也誘發了更大的負面效應，為十幾年來工資管理的混亂埋下了伏筆。
2014年7月30日河南濮陽市開州北路與綠城路交叉口附近的綠城小區，市民習慣稱之為“公務員小區”。
1991年，時任人事部部長趙東萬和中國社會科學院副院長劉國光共同主持了“工資改革理論研究課題組”，該課題組的研究意見影響了1993年的工資改革。該小組的研究報告指出，適當的工資分權管理將提高公務員的工作效率，有利於吸收人才和精簡公務員隊伍。
課題組還提出了工資指數，與當地的通貨膨脹率、財政收入增長率、國企增長率掛鉤，讓地方政府在調整當地公務員工資時有依據。這個思路和目前很多發達經濟體進行的薪酬調查還是比較接近的。不幸的是，這個工資指數沒有被采用。
1993工資改革序言中提到“防止出現高等級、高層次職務工資”。這就是工資制度集權或有限分權的遺留問題——如果中央制定的工資標準與當地生活水平大相徑庭，那麽地方政府就會想方設法通過高等級、高層次的崗位工資來滿足當地公務員的壹些合理(包括不合理)要求。
1993的工資改革回答了地方的訴求，引入了地區津貼制度。
地區津貼分為艱苦邊遠地區津貼和地區附加津貼。艱苦邊遠地區津貼主要適用於壹些特殊地區，在執行過程中爭議不大。地區補充津貼是根據當地經濟發展水平和生活費用確定的，同時要考慮公務員工資水平和企業職工工資水平的差距，從壹開始就被賦予了非常繁重的任務。要努力彌補中央制定的工資與當地實際生活水平的差距，也要彌補當地公務員工資與其他企業工資的差距。
繁重的地區補充津貼成為地方工資分權管理的重要政策工具，也使公務員工資管理陷入各種非議。1993年工資改革文件明確提出，1994年適時出臺地區補充津貼細則。到目前為止，這個承諾還沒有兌現。時任人事部部長宋德福在多個場合解釋了細則沒有出臺的原因，主要是經驗和人力不足。
工資下放管理後，地方政府和用人單位可以靈活運用地區附加津貼調整本地區、本單位的工資，也可以在人事管理上有所創新。比如深圳政府在人事管理上做了壹些創新。但是，工資“雙不平衡”問題仍然難以解決。高級人才的工資遠遠低於企業同類員工，而低技能公務員的收入卻高於企業同類員工。
與此同時，地區附加津貼顯示出巨大的負面效應，成為“自肥”工具。壹些重要部門有各種額外收入，其中壹部分成為補貼的來源。地區津貼與當地生活成本和工資差距關系不大，完全取決於政府部門的吸納能力。
2006年重新集中的工資制度
在各種非議下，2006年工資改革全面集中。財政部綜合司還掛了個牌子，“清理規範津貼補貼辦公室”。
因此，2006年工資改革的重要目標是規範補貼。2006年工資改革文件之初就明確提出:“著力解決當前公務員收入分配領域的突出矛盾，逐步縮小地區間收入差距，推進公務員隊伍建設，促進廉政建設。”
各地公務員的工資收入差別很大。即使在省內，公務員之間的收入差距也是非常大的。2001廣東有關部門做了壹個官方的薪酬調查，發現深圳的文員或者東莞的科長的薪酬水平比其他大部分地方的處長都要高。
亂發放補貼與腐敗有很大關系。很多部門以權謀私，雖然最後壟斷私利的不是部門負責人，而是共同分享“收益”的整體員工。政府的掠奪行為與公共服務背道而馳。
在各種非議下，2006年工資改革全面集中。財政部綜合司還掛了個牌子，“清理規範津貼補貼辦公室”。在很多相關工作中，紀委和監察部門也有參與，他們的目標是管理工資收入分配問題以及廉政建設。在這個過程中，薪酬管理出現了壹些關鍵詞。比如“陽光工資”、“同城同等待遇”、“限高穩中低扶”。
“陽光工資”是指所有公務員的工資都是公開透明的，但這個“陽光”主要是內部的。
“同城同等待遇”是指在壹個城市工作的公務員，無論是在財政局還是文化局工作，如果資歷相同，工資應該是壹樣的。
“限高、穩中、扶低”是公務員薪酬管理中的壹個新詞。限高是為了給壹些油水部門的額外收入封頂；“少收”就是增加基層公務員和“清水衙門”的工資；“穩”就是保持分配合理的部門工資水平。
規範補貼的目標是實現工資管理的內部透明，部門和地區之間的工資差距不應過大。但中央至今沒有明確列出相應的標準。
至於中央政府的征收權，主要是通過工資審批權限來進行的。按照目前的做法，地方的補貼標準要按照“下管壹級”的辦法報請上級政府批準。即縣裏的津補貼標準要由市政府審批。
重新集權後，“雙失衡”依舊。
各級地方政府需要轉變職能，改善公共服務，但目前公務員工資的集中管理是壹大障礙。
工資管理權限變化的背後是財務管理權限的變化。自1980年代以來，地方政府逐漸獲得了重要的財政管理權，這對地方經濟的發展大有裨益。許多西方學者認為，中國財政分權很好地解決了權責和激勵機制問題，為中國經濟騰飛做出了重要貢獻。
公務員的工資水平&；薪酬設置的集中關系。
1994實行分稅制後，政府財政收入趨於集中，而支出則高度分散。所以地方政府有空間設定各項支出的輕重緩急。在此基礎上，壹些地方政府和部門利用補貼制度變相提高公務員工資，引發中央政府在2006年重新定義工資管理權限。
問題是，再次集中管理後問題解決了嗎？
六年來，筆者在中東部地區做了多輪公務員薪酬管理調研。總的發現是，津貼補貼的規範化程度確實提高了，清水衙門、油水署的很多公務員工資已經接近甚至持平。
然而，2008年，筆者在壹份省級黨報上看到了這樣壹封有趣的信。提交人是當地稅務部門的壹名官員。他認為陽光工資後收入沒有差別，收稅員變得懶惰懈怠。當地政府為了鼓勵，在完成壹定的稅收任務後，給予額外的報酬(不壹定是貨幣形式)。換句話說，地方政府正在用更巧妙的方法來增加公務員的實際收入。
這種情況並不是個例。“雙不平衡”問題在集中管理下並沒有得到解決。高級公務員和初級公務員工資差距小，高級幹部要麽工資外福利高，要麽選擇跳槽下海，要麽幹脆通過各種方式“中飽私囊”。另壹方面，初級公務員的實際工資還是很有吸引力的，公務員考試依然火熱就是明證。
從世界範圍來看，公務員薪酬管理的權限趨於分散，重要原因是“雙失衡”——低層次公務員崗位的薪酬高於私營部門同類崗位，而高技能、高層次崗位的薪酬低於私營部門同類崗位。從公共部門的發展趨勢來看，對高技能人才的需求在增加，而壹些低技術含量的工作可以外包給壹些私營部門。用中央政府制定的工資管理模式，很難處理“雙失衡”問題，也很少關註當地勞動力市場的現狀。因此，許多發達國家要求基層政府人事部門分權，各種工資管理創新也在公共部門進行。
為了適應市場經濟的需要，各級地方政府需要轉變職能，改善公共服務。然而，目前公務員工資的集中管理是政府轉變職能的壹大障礙。
解決分權框架下的合法性問題
公務員工資陷入了中國中央政府和地方政府關系的怪圈:壹放就亂，壹亂就收，壹收就死。
西方國家近年來政府改革的經驗表明，三次政府改革至關重要。第壹，財政管理和預算改革；二是官員隊伍內部的組織變革；三是公務員薪酬制度改革。因為公務員工資改革爭議很大，大多數國家都是從前兩項入手。但是，薪酬改革壹旦失敗，之前改革的成效就會大打折扣。
對中國來說，公務員工資改革的重要性無需贅述。最新的消息是，新壹輪公務員工資改革正在醞釀中，總體目標是“調整工資結構，拓展晉升空間，建立比較機制，實施配套改革”。
從歷史上看，我國公務員工資改革陷入了中央與地方關系的怪圈:壹放就亂，壹亂就關，壹關就死。
要走出目前的困境，重塑中央與地方的關系至關重要。壹些研究中央與地方關系的學者早就指出，集權與分權不是零和博弈。分權並不意味著削弱中央政府的權威。在壹些操作層面放權，有利於中央政府掌控大局。
在有關公務員工資管理的問題上，中央政府可以制定工資結構和工資指導原則。更直接的是，中央政府可以制定全國和各省的工資總額，地方政府可以在此約束下自主決定工資管理的具體實施方案。
更重要的是，工資制定的法律依據要在分權的框架下解決。從發達國家的經驗來看，如果民眾希望對公務員的薪酬有壹定程度的認可，立法機關對薪酬方案的事先審核極為重要，還需要進入輿論機關的辯論和審核。這樣公務員拿到相應的工資(甚至高薪)，也有了民意基礎和程序公平。這也是之前產業資本改革沒能抓住的重點。