案情簡介
原告:陸某、李某、杜某(以下簡稱“三主”)。
被告:N市規劃局(以下簡稱規劃局)分局
第三人:N市某房地產開發公司(以下簡稱“開發商”)
2004年6月5438+10月，三位業主與開發商簽訂《商品房買賣合同》，購買開發商建設的某住宅小區的房產。2006年初，開發商將該商品房交付給三位業主。三位業主收房後，認為交付的小區房屋擁擠，綠地萎縮，於是與開發商協商。協商未果後，該小區三位業主及其他184業主於2006年8月22日向N市A區法院以開發商為被告提起民事訴訟。在民事案件審理過程中，三位業主認為規劃局向開發商發放建設工程規劃許可證時，規劃局審批的相關數據與現有建設工程規劃意見書、國有土地使用權掛牌出讓公告、國有土地使用權出讓合同、項目規劃設計方案中載明的容積率、綠地率不符， 以及N市規劃的技術管理規定，大大超過了容積率，導致擁堵，環境惡化，舒適度降低，房屋貶值。 第三業主認為規劃局向開發商發放建設工程規劃許可證的具體行政行為違法，直接幫助了開發商的違法建設行為，嚴重損害了其合法財產權和其他住宅權益。2007年4月23日向N市A區人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷規劃局向開發商頒發的建設工程規劃許可證。我所律師接受開發商委托，參與本案壹審、二審訴訟。
爭議焦點
庭審中，當事人就三位業主是否與某壹具體行政行為有利害關系、其起訴是否因超過法定期限而喪失上訴權、規劃局的具體行政行為是否損害了三位業主的合法利益等幾個關鍵問題進行了充分的舉證和辯論。本案在程序問題上側重於起訴期限，其他關鍵問題就不提了。
壹、規劃局的主要觀點
本案起訴適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定的三個月法定期限。《行政訴訟法》第三十九條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道被作出具體行政行為之日起三個月內提出，法律另有規定的除外。”規劃局於2004年9月28日向開發商頒發了建設工程規劃許可證。早在65438年6月+65438年10月+2006年3月，三位業主在明知規劃局作出這壹具體行政行為的情況下，委托律師調查取證建設工程規劃許可證。隨後，在包括三位業主在內的187業主與開發商之間的民事訴訟過程中，三位業主作為當事人於2006年9月28日收到了開發商作為證據提交的建設工程規劃許可證。因此，從2006年6月65438+10月13日起，或者從2006年9月28日起至2007年4月23日止的起訴期限起點，已經超過法定期限，即三個月，依法應當駁回三業主的起訴。
二、開發商的主要觀點
本案起訴適用《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第41條規定的兩年法定時效。第41條規定:“行政機關作出具體行政行為時未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限自公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但最長不得超過自知道或者應當知道具體行政行為內容之日起2年。”本案所涉建設工程規劃許可證的證號早在5438年6月+2004年10月三業與開發商簽訂的商品房買賣合同中就有記載，且該證也在開發商售房現場公示，故應推定三業在簽訂合同時對該具體行政行為知情。因此，追訴期限的起算點應為2004年6月65438日+10月至2007年4月23日，即本案訴訟提起之日。三主的起訴已超過最長法定時效，依法應予駁回。
三。業主的主要觀點
本案的起訴期限應為最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第41條規定的最長兩年的法定期限，但該期限的起算點應為三權人在民事訴訟中收到規劃許可證證據的2006年9月28日。因此，至2007年4月23日，本案訴訟提起時，三位業主的訴訟均未超過兩年的法定期限。
審判判決
本案經過壹審審理，支持了開發商律師關於起訴期限的主要觀點，裁定駁回三位業主的起訴。3.車主不服，向N市中級人民法院提起上訴。法院審理過程中，2007年8月6日，三位業主自願申請撤訴，獲得準許。
壹審判決
N市A區人民法院於2007年6月18日作出(2007)第17號行政裁定。
N市某區人民法院認為，原告必須在法律規定的期限內向人民法院提起行政訴訟。如果超過法定期限，他將因追訴時效屆滿而喪失上訴權。本案中，三元寶於2004年與開發商簽訂商品房買賣合同，並於2006年取得房屋所有權證。在商品房買賣合同中，建設工程規劃許可證(2004)號為××××年×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日×月×日據此，依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十四條第壹款第六項的規定，裁定駁回三原告的起訴。
經典分析
隨著我國民主法制進程的加快和公民權利意識的日益增強，“民告官”訴訟的範圍和類型在不斷變化，律師代理案件的難度也在不斷加大。對於律師來說，如果不能理解行政案件的特殊性，把握行政訴訟的特殊規律，就很難準確完成代理工作。行政起訴時限是律師接受代理後首先要考慮的問題。如果不認真考慮和嚴格審查這壹方面，會給機關工作帶來很大的被動。問題本身應該不復雜，但我國現行立法對此並未給予相應的重視，法律和司法解釋對行政起訴期限的規定也不明確，因此在行政審判實踐中存在較大爭議，應引起我國律師界的高度重視。筆者認為，以上案例至少可以從以下三個方面引起我們的思考。
壹、明確我國現行法律關於行政訴訟起訴期限的諸多規定，是律師代理行政案件的基礎。
在我國現行行政法中，沒有完整的民法訴訟時效和明確的刑法訴訟時效的概念。在涉及行政訴訟時效的內容時，往往用訴訟時效來代替，認為訴訟時效是“當事人通過行政訴訟請求法院給予法律救濟的最長期限”。關於行政訴訟起訴期限的規定散見於行政訴訟法、行政復議法、最高法院司法解釋和各部門行政法中，其中時間長短不壹，從5天到20年不等。有研究者參照我國《民法通則》將民事訴訟期限分為普通期限、特殊期限和最長期限，將行政起訴期限分為普通期限、特殊期限和最長起訴期限。
(壹)壹般追訴期限
1.原告直接提起訴訟的，起訴期限為3個月(行政訴訟法第三十九條規定)；2.復議後向法院起訴的，起訴期限為15日(《行政訴訟法》第三十八條規定)。
(2)特別追訴期
1.直接向法院提起訴訟的特殊期限。其中包括:
15(《土地管理法》第83條、《郵政法》第40條、《水汙染防治法》第54條、《藥品管理法》第55條等。);30日(漁業法第33條，森林法第17條，土地管理法第16條等。).
2.復議後向法院起訴的特殊期限。其中包括:
5日(現已失效的《治安管理處罰條例》)；第30條(《海關法》第26條等。);3個月(《專利法》第41條，《城市房屋拆遷管理條例》第16條等。).
(3)最長起訴期限
2000年3月10日起施行的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》將行政訴訟的最長追訴期限分為兩種:壹種是知道具體行政行為的內容但未被告知上訴權或者追訴期限的，為兩年(解釋第41條規定)；另壹種是具體行政行為不明，涉及不動產20年，其他5年(《解釋》第四十二條)。
二是最長追訴期限的適用不明確，法官自由裁量權較大。
自上述最高人民法院司法解釋第41、42條實施以來，審判實踐中壹直存在爭議。很多律師和法官認為這兩條內容不明確，用詞不夠嚴謹科學，給司法適用帶來混亂。以下是簡要分析:
《解釋》第41條規定:“行政機關作出具體行政行為時未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限自公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算， 但最長不得超過自知道或者應當知道具體行政行為內容之日起2年。” 從該條的對象或適用範圍來看，似乎是針對行政行為相對人的。因行政機關的具體行政行為是對行政相對人作出的，行政機關還應當告知行政相對人的訴訟權利或者起訴期限。此時，行政機關沒有義務告知該具體行政行為的利害關系人，事實上也不可能告知。因此，該條最長追訴期限為2年，應適用於行政行為相對人，而不適用於行政行為利害關系人。
《解釋》第四十二條規定:“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為的內容的，起訴期限從知道或者應當知道具體行政行為的內容之日起計算。涉及房地產的具體行政行為自作出之日起超過二十年，其他具體行政行為自作出之日起超過五年的，人民法院不予受理。”從該條的含義來看，其適用對象似乎是針對行政行為的利害關系人，而不是針對行政行為的相對人。由於行政機關的具體行政行為是針對相對人作出的，行政行為相對人幾乎不可能不知道行政機關作出的具體行政行為的內容，但很有可能行政行為的利害關系人不知道具體行政行為的內容。但該司法解釋的內涵不能排除行政行為相對人不知道具體行政行為的內容或者利害關系人知道具體行政行為內容的可能。
同理，第41條規定的情形也存在適用行政行為利害關系人的問題。經過仔細推敲，第41條和第42條區分了兩種情況，壹種是未告知起訴權或者起訴期限，另壹種是具體行政行為不明。但是，在實踐中，這兩種情況並不是完全分開、完全獨立的，尤其是在利益相關方方面。那麽，法官應該如何解決兩個條款都可以適用的沖突，律師應該如何把握適用的標準？三、律師可以選擇適當的訴訟策略對行政訴訟期間進行補救，以達到行政訴訟的目的。
可以說，正確理解行政訴訟時效的法律規定是律師代理行政訴訟案件的前提。但根據之前的解釋，我國現行司法實踐中對追訴期限的理解存在歧義，適用上存在沖突，法官自由裁量權空間較大。這種情況對代理行政訴訟案件的律師提出了更高的要求，即在代理之初就要認真研究起訴期限，在可能存在風險時，考慮適當的訴訟策略對行政起訴期限進行補救。
如果有充分證據證明具體行政行為違法，但已超過訴訟時效，代理人應考慮到行政相對人或利害關系人可以直接向法院提起訴訟，確認行政行為違法，並可能承擔敗訴風險:法院不予受理，法院受理後駁回訴訟。在這種情況下，律師可以考慮重新審查案件，選擇另壹個訴訟角度起訴，比如直接向被告行政機關提出申請，要求行政機關糾正其違法行政行為或者依法追究行政相對人的違法行為。這壹請求沒有法定時限。如果行政機關不予糾正或調查，律師可以為此申請提起行政不作為訴訟，要求行政機關在壹定期限內履行法定職責。針對這類訴訟請求，法院壹般只審查行政機關是否有法定的義務和責任予以受理、審查和處理，原告是否已要求被告履行法定職責，主張不作為的起訴期限是否已過，而不審查原告何時知道或者應當知道具體行政行為的內容、上訴權等。，這樣也可以達到進入行政訴訟程序維護原告合法權益的目的。
就本案而言，如果原告三位業主的律師從其他184位提供民事代理服務的業主中選擇最近兩年簽訂商品房買賣合同的人作為原告，就不會出現本案被裁定駁回起訴的結果。這也能帶來啟示。如果壹個具體行政行為涉及多個行政相對人或利害關系人，而這些人介入具體行政行為的時間不同，律師可以從中選擇，更容易解決個別原告起訴期限超過法律規定的問題。