紀檢監察機關實行垂直管理領導體制在我國有其深厚的歷史淵源。我國是世界上最早建立監察制度的國家之壹，古代監察機構獨立自成系統，自上而下垂直管理，中央的監察官員由中央任命，有事直接向皇帝奏報，地方的監察官員由皇帝指派或者由中央監察首長任命，有事可向監察首長匯報也可直接向皇帝奏報，基本上是與各級行政機構相分離的。如唐代的禦史由禦史臺長官或皇帝直接任免，不歸吏部管理。宋代的通判與知州平坐，有權隨時向皇帝報奏。[③]南京國民政府時期的監察院地位獨立，同立法院、司法院、行政院和考試院等四院，地位同等，相互制約。列寧針對十月革命後出現的官僚主義傾向，為防止腐敗，在黨中央建立了中央監察委員會，在國家機關建立了人民監察委員會，在基層建立了工人監察組織。並強調監察機關的地位要相對獨立和具有高度權威性[④]。中國***產黨成立早期，曾成立中央監察委員會，與黨委平行設置。
現行體制下，紀檢監察機關實行合署辦公（深圳市除外）。《黨章》和《監察法》均規定，地方各級紀檢監察機關既要接受服從同級黨委政府的領導，還要接受和服從上壹級紀檢監察部門的領導，紀檢機關作為同級黨委政府的監督機構，它的壹切工作都要在被監督的同級黨委政府領導下開展，並對同級黨委政府負責。與此同時，紀檢監察幹部的配備、考核、任免、調動及經費開支等自身利益也掌握在被監督對象即同級黨委政府手中，明顯造成了監督制約機制應具備的相對獨立性和實際隸屬關系上非獨立性的矛盾，導致紀檢監察機關缺乏執紀的自主性、獨立性，容易受到權力的幹擾和關系網的阻撓。從現實來看，紀檢監察機關對黨政“壹把手”和同級黨委的監督往往處於“虛監”、“弱監”甚至“禁監”的境地。特別是在壹些黨風不正的地方，紀檢工作往往得不到黨委的支持，少數領導幹部對堅持原則的紀檢幹部故意刁難、設置障礙，或直接插手幹預，嚴重影響了紀檢監察工作的正常開展。近年來查處的大量各級黨政“壹把手”腐敗大要案件證明，紀檢監察機關的“任重權輕”必然造成監督的薄弱環節甚至留下監督的“真空”。
從世界各國的經驗看，壹個完善的、成熟的監督體制應具有以下三個最基本的客觀條件：壹是必須對其監督對象進行全面的監督；二是監督制約的力度必須與監督對象的職位和權力相適應；三是監督制約過程必須具有獨立性和權威性。[⑤]地方各級紀檢監察機關受上級紀檢監察機關的領導，對上級紀檢監察機關負責。辦公經費完全由上級部門統壹撥付，領導班子由上級紀檢監察機關選派，工資，福利等與地方脫鉤，幹部的人事編制、考核管理均由上級紀檢監察機關負責，紀檢監察機關不再承擔與反腐倡廉無關的其他工作任務。同時，實行紀檢監察派駐機構統壹管理改革，各級紀檢監察派駐機構的人員編制、幹部管理與經費保障等由原派出紀檢監察機關統壹管理。由於中央紀委、監察部仍受黨中央、國務院領導，向黨中央、國務院負責，同時還接受黨代表大會和全國人民代表大會的監督和制約，以及政協民主監督、社會監督與系統內部監督等方面的監督制約，避免了反腐敗機構自身腐敗以及“誰來監督制約紀委”的問題。在積極穩妥推進垂直管理體制改革的同時，可以先對現行雙重領導體制予以進壹步完善，如將紀檢監察機關的組織機構設置、幹部管理和經費管理等重大權力上收到上級紀檢監察機關；加大紀檢監察機關自行處理同級黨委管理的幹部的權限，將同級黨委管理幹部的立案決定權和重處分決定權賦予紀檢監察機關等，實行以“上級紀檢監察機關管理為主、同級黨委政府管理為輔”的新雙重管理模式，增強紀檢監察機關工作的獨立性和權威性。如美國的特別檢察官制度、新加坡的貪汙賄賂調查局和我國香港特別行政區的廉政公署等。因此，打破雙重領導體制的框架，革除制約反腐敗深入進行的體制弊端，全面實施某種程度的垂直領導，是紀檢監察體制改革的必然路徑選擇。對地方紀檢監察機關實行垂直管理模式，
二、關於組建專門反腐敗機構問題
當前我國具有反腐敗職能的機構眾多，在懲治腐敗上主要為由紀檢監察機關、檢察機關和公安機關“三駕馬車”形成的三元反腐模式，其中，紀檢監察機關主要履行黨員幹部、政府官員違紀違法腐敗行為前期調查職能，檢察機關的反貪局專門從事國家工作人員貪汙賄賂等職務犯罪的打擊工作，公安部門經濟偵查部門負責管轄經濟方面犯罪案件。在預防腐敗方面則主要由2007年成立的預防腐敗局以及檢察機關的職務犯罪預防部門承擔。另外，審計、海關等單位和部門也具有壹定的打擊腐敗的職能。反腐敗機構眾多、職能分散，各反腐組織之間協調性不足，是腐敗現象得不到有效打擊的重要原因之壹。應當說，當前反腐敗協調小組在協調查辦案件方面發揮了壹定作用，但從實際操作來看，由於各自地位、性質不同，辦案對象、辦案手段也大相徑庭，反腐敗協調小組應有的作用得不到很好的發揮，難以形成查辦案件的合力。而且反腐敗協調小組主要是壹種松散型協調議事機構，不具有最終決定權，其決議不具有強制約束力，法律地位也未予明確，因此其作用有限。
根據美國學者約翰·海爾布魯恩的歸納，當今世界各國的反貪機構可以劃分為4種模式：第壹種是全能模式，反貪機構具有偵查、預防和教育功能，如香港特別行政區廉政公署；第二種是偵查模式，反貪機構規模小但偵查權高度集中，如新加坡貪汙調查局；第三種是議會模式，反貪機構獨立於行政和司法機構，只向議會報告工作，如澳大利亞新南威爾士州廉政公署；第四種是多部門模式，壹些部門相互獨立，***同承擔反腐敗職責，如美國聯邦政府道德規範局的腐敗預防功能與司法部偵查、起訴職能相互補充，***同減少腐敗[⑥]。從透明國際公布的全球廉潔指數較高的國家和地區來看，大多數采用第壹種或第二種模式，即成立高度獨立、高度綜合、充分授權的專門反腐敗機構，如香港1973年成立的廉政公署，僅用了4年時間，清除了香港歷史上積累下來的絕大多數腐敗，不到十年時間就實現反腐敗成功；新加坡成立貪汙調查局專門從事反腐敗工作，僅用了五六年時間便實現了社會腐敗現象的根本好轉。
鑒於當前我國反腐敗機構眾多、法律規定零散、職能重合甚至沖突的現狀，建議對當前各個反腐敗機構進行重新整合，最終的目標是整合為只有壹個反腐敗機構，即把目前分布於黨、政、司法系統的紀檢監察機關、預防腐敗局，檢察院的反貪局、職務犯罪預防機構等都逐步納入整合改革範圍，以紀檢監察機關為主體，在此基礎上整合成立高度獨立、權限高度集中的專門反腐敗機構，即預防和懲治腐敗局，與紀檢監察三塊牌子，合署辦公。預防和懲治腐敗局內按預防教育、調查偵查、查辦懲處等職能設置內設機構。並制定《反腐敗法》，參照新加坡反貪汙調查局的設置，賦予專門反腐敗機構有權在沒有逮捕證的情況下，逮捕嫌疑人；沒收貪汙罪犯的全部賄賂；檢查和凍結嫌疑人的銀行賬戶，甚至可以查其家人賬目；入屋搜查、檢查和扣押認為可以作為證據的任何物品；進入各部門、機構，要求其官員提供調查人員認為需要的任何物品、文件和內部資料。甚至有權對所有公職人員的行為進行跟蹤等特殊偵查活動等。專門反腐敗機構同時擁有黨政紀律調查權與腐敗犯罪調查權，二者徹底整合而無需加以區分。專門反腐敗機構既可調查腐敗犯罪案件，也可調查黨員違紀案件，而無需在機構和執法過程中進行區分。[⑦]專門反腐敗機構實行垂直管理，實行機構獨立、成員獨立、經濟獨立，不受地方各級政府機關領導、制約，直接向黨中央、國務院和全國人大負責，保證其應有的獨立性。其理由在於：第壹，目前紀檢監察機關和反貪瀆偵部門受各自辦案手段、查處範圍及對象的限制，且獨立性與權威性不強，難以形成反腐敗合力，不利於從根本上鏟除腐敗。成立專門機構有利於提高反腐敗工作權威性，有利於有效整合現有資源，不但可以繼續發揮紀檢監察機關的優勢，而且有利於打擊與預防、教育相結合，從源頭上打擊腐敗行為。第二，由於紀檢部門不是執法主體，無法律賦予的偵查權與司法強制權，辦案手段受到限制。成立專門反腐機構並立法後可以較好解決目前紀檢監察機關辦案手段法律依據不足的缺陷，實現反腐敗主體、工作程序的法定化。第三，職務犯罪偵查權歸屬更加合理。按照刑事案件偵查權、公訴權、審判權相互獨立、相互制約的原則，職務犯罪偵查權歸屬檢察機關並不合適，由於其作為偵查主體行使特定偵查權，同時其又是專門的法律監督機關，這必然形成自我監督的情況，與現代法治精神與原則相違背。第四，從世界反腐敗趨勢來看，成立高度獨立的專門反腐敗機構已成為各國治理腐敗最有效的手段之壹，成立專門的反腐敗機構正是適應這壹發展趨勢的重要舉措。
三、關於提升紀檢監察機關地位問題
監督是對掌握和應用權力者實施的行為，因此，對監督者來說，需要有比被監督者更高的權威，才能有效對其實施檢查督促甚至剝奪權力。當前紀檢監察機關權威性不夠強，特別是在監督同級黨委方面明顯處於“弱勢”地位。其壹，從紀檢監察機關的職級地位來看，紀檢監察機關在國家政治生活中的地位相對較低，紀檢監察機關職級地位低於同級黨委政府，也不及人大機關和政協機關。正是由於紀檢監察機關與被監督對象在地位上的不對等性，導致紀檢監察機關監督功能受到掣肘，作用得不到充分發揮。其二從紀委書記的地位來看，目前紀委書記僅作為地方同級黨委的常委，其地位有限。在2006年初開始的地方黨委換屆中，黨委副書記這壹層級被大量削減，新任命的紀委書記不再像過去通常所安排的那樣由黨委副書記兼任，而是僅作為同級黨委的壹名常委。雖然2009年中央紀委、中組部等聯合發文明確規定縣級紀委書記的常委職務排序按任同級領導職務的時間，排在資歷相同的常委前面。但這壹規定僅適用於縣壹級，其他層級並未明確。導致地方各級紀委書記在同級黨委中的地位被削弱，對於履行《黨章》所賦予的協助同級黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，在現行格局下既不便於協調，也無法協調。
監督的本質是壹種權力對另壹種權力的監察、督促和處置。如果監督壹方的權力過小，不能對被監督壹方行使權力形成有效的制約與抑制，這種監督必然是無力的，其效果將大打折扣。因此，有必要進壹步提高紀檢監察機關的政治地位，提升紀委書記與監察局長的職級地位與在領導班子中的話語權，並授予紀檢監察機關與其所承擔的職責任務相適應的權力，以實現監督這壹權力博弈天平上的平衡。壹是紀委升格。將地方紀委級別升格為與同級黨委、人大、政府、政協相同，這樣，就能夠使監督方的權威性更高，監督威懾力更強，從而對被監督方形成有效監督和制約。從理論上講，實行紀檢監察機關與同級黨委政府級別地位相同並非沒有法理依據。《黨章》第二十五條規定，黨的地方各級代表大會選舉同級黨的委員會和同級黨的紀律檢查委員會。因此，紀檢監察機關與同級黨委都是由同級黨代會選舉產生，向黨代會報告工作，從某種意義上講，紀委已不再是黨委的壹個工作部門，而是壹個與其平行的機構。[⑧]因此，提升紀委的政治地位與機構級別在法理上不存在任何障礙。二是提升紀委書記和監察局長的職級地位與話語權。建議對地方紀委書記仍按照2006年換屆之前的格局，由同級黨委副書記兼任，同時，對監察局長實行高配壹級，並賦予紀委書記、監察局長在領導班子中更多的話語權，如對“三重壹大”事項安排的監督權，對違法決策或違反法定程序決策的否決權等。
四、關於紀檢監察幹部隊伍建設問題
紀檢監察機關是專門履行黨內監督和行政機關內部監督職能的機關，其工作性質與工作任務決定了這是壹項“得罪人”的工作。紀檢監察機關受同級黨委政府領導管理，幹部考核管理機制與晉升激勵機制與其他公務員並無不同。由於工作任務的特殊性，紀檢監察幹部往往被孤立、排擠，甚至遭到打擊報復。在幹部選拔推薦投票中，秉公執紀的紀檢監察幹部往往因為得票率較低而難以得到提拔和交流，在壹定程度上影響了紀檢監察幹部幹事的積極性。因此，要進壹步完善紀檢監察幹部選拔任用機制。香港《廉政公署條例》規定，“廉政專員及其管轄職員不受公務員敘用委員會之職權管轄，故不是公務員”。廉署成員體系與政府公務員體系相互分離，自成壹體，廉政公署在任用人員時會在壹定程度上依循香港政府法例和香港公務員任用制度，但又不同於其他政府部門的管理。借鑒香港關於廉政公署的管理體制，建議對紀檢監察幹部任用選拔與其他黨政幹部選拔任用相互分離，出臺單獨的紀檢監察幹部選拔任用規定，明確規定紀檢監察幹部提拔任用的標準、條件、程序，從而進壹步暢通紀檢監察幹部晉升渠道。
紀檢監察工作是壹項紀律性、專業性很強的工作，具有自身的規律和特點，特別是隨著社會的發展與科技的進步，腐敗犯罪現象不斷趨於“高智能化”，高科技、高智商腐敗手段層出不窮，紀檢監察工作的專業性與技術性越來越強，對紀檢監察幹部辦案能力提出了前所未有的挑戰。建立壹支專業化的紀檢監察幹部隊伍是適應當前反腐倡廉形勢任務、提高反腐敗鬥爭有效性的迫切需要。當前，在幹部隊伍專業化建設上，主要存在著專職不專、準入機制不完善、專業化水平不高等問題。加強紀檢監察幹部隊伍專業化建設，要著重完善四項機制。壹是職責界定機制。進壹步明確職責定位，既要履行好本職工作，又要從與性質、職權不相符的工作中解脫出來，不搞越俎代皰，大包統攬。二是幹部準入機制。參照法官、檢察官的管理模式,對紀檢監察幹部實行資格準入制。三是幹部職業化機制。著重建立壹支以紀檢監察為專門職業和終身職業、並具備獨特的職業意識、職業技能、職業道德、職業地位和職業保障的幹部隊伍。四是教育培訓機制。