1.行政違規
2.行政失職
3.行政越權
4.行政濫用權力
5.錯誤的事實基礎
6.錯誤的方法
7.這個程序是非法的
8.行政侵權
9.不當管理
壹、行政違法形式的界定
行政違法的形式是行政違法的具體表現。它是行政違法行為分類的體現，與民法中的侵權行為形式壹樣，具有法定性、客觀性和交叉性的特征。(註:參見《民法侵權法》，王黎明主編，中國人民大學出版社，1993，第238-240頁。由於行政違法形式的復雜性，在立法和理論上往往有不同的分類，各國也有不同的認識。如美國法律規定的行政違法形式主要有:(1)違法拒絕履行或不當拖延代理行為；(2)獨斷、任性、濫用自由裁量權或其他違法行為；(三)與憲法規定的權利、權力、特權和豁免相沖突的；(4)超越法律規定的權限、權力和限度，缺乏法律規定的權利；(五)不符合法定程序的；(6)沒有確鑿證據作為依據的；(7)沒有事實依據。(註:見《美國聯邦行政程序法》第706條。參見行政立法課題組編《外國賠償、行政程序和行政訴訟法規匯編》。中國政法大學出版社，1994，第121—122頁。在英國，法院案例產生的行政違法(越權行為)形式主要有:(1)違反自然正義原則；(2)程序性越權；(3)實質性越權包括超越管轄範圍、不履行法定義務、濫用職權和記載法律錯誤。(註:英文行政法由王明陽著，中國政法大學出版社，1987，第151-172頁。)在日本，各種違法或不當的行政行為稱為行政行為瑕疵，行政行為瑕疵分為可撤銷行政行為和無效行政行為。(註:(日本)《現代日本行政法》，村井主編，中國政法大學出版社，1995，第99-100頁。在德國，有瑕疵的行政行為被界定為無效行政行為、錯誤行政行為和違法行政行為。(註:見《德意誌聯邦共和國行政訴訟法》第四十二、四十四、四十五、四十六、四十七、四十八條及外國賠償。行政程序。《行政訴訟法規匯編》，中國政法大學出版社，1994，第238-241頁。)在我國，對行政違法行為的理論概括也不盡相同。例如，有人將行政違法分為實體性行政違法(主要表現為行政失職、行政越權和濫用職權)和程序性行政違法(主要表現為程序瑕疵和形式瑕疵)，也有人提出行政違法的主要表現為越權、濫用職權和侵權。(註:參見張尚@ ①主編，《中國行政法——中國行政法概要與評價》，中國政法大學出版社，1991版，第308-309頁。此外，理論上還有行政瑕疵的提法。(註:朱進、:論行政瑕疵的後果及其容忍，《安徽律師》第3期，1993，第33頁。我國立法對具體違法行政行為有規定。《行政訴訟法》第五十四條和《行政復議條例》第四十二條明確列舉了具體的違法行政行為，但其規定略有不同:《行政訴訟法》規定的違法形式包括主要證據不足、適用法律(法規)錯誤、違反法定程序、超越權限、濫用職權、不履行法定職責等六種。《行政復議條例》規定的行政違法或者不當的形式包括程序不充分、違反法定程序、不履行法定職責(法律、法規、規章規定的職責)、主要事實不清、適用法律(包括法律、法規、規章和其他規範性文件)錯誤、超越權限、濫用職權、具體行政行為明顯不當。目前人們大多以行政訴訟法的規定為依據來討論行政違法的形式，即表現形式。我們認為，以這些規定為參照系來討論行政違法行為(或不當行政違法行為)的表現形式是可取的，但不宜完全局限於這些規定的範圍之內，因為這些規定還存在壹些不足之處:例如，這些規定只是對具體行政違法行為的概括，而不包括創設行政規範性文件和違反行政合同的行為， 以及區分行政違法的標準不壹致(如違反法定程序，這是相對於違反實體規範而言的，但《行政訴訟法》，鑒於此，我們結合現行《行政訴訟法》及相關法律法規的規定，借鑒臺灣省學者洪家印對違法行政處分的具體分類(註:洪家印:《論違法行政處分——以其概念、原因及法律效果為中心》，《東吳法學》第8卷第2期65438+1995年3月版。 在我國臺灣地區，行政處罰的概念類似於中國大陸的具體行政行為的概念。所謂行政處罰，是指行政機關以公法或其他公權力措施對特定事件所作之決定，對外界產生直接法律效力之單方行政行為(臺灣省《行政訴訟法》第八十六條)。這壹定義與最高人民法院《關於實施〈中華人民共和國行政訴訟法〉的意見(試行)》中具體行政行為的司法解釋相當接近。中國大陸具體行政行為司法解釋是指“國家行政機關及其工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項作出的單方面行為。”)行政違法分為行政錯誤、行政越權、濫用權力、程序違法、內容違法等幾種形式(或具體形式)。當然，每種形式也可以包括壹些特定的情況。
第二，行政失誤
關於行政錯誤，我們在這裏做壹個擴大的理解，即行政行為表現為內容或者形式上的錯誤。行政行為在事實認定、法律適用、文書記錄(意思表示)和意思表示上的任何錯誤都是行政錯誤。行政失誤可以分為以下幾種具體情況:
事實錯誤
行政行為的作出必須以必要的、適當的客觀事實為依據，即在作出行政行為之前應當明確認定相關事實。事實的存在及其正確認定是行政行為成立的基本事實要件，是行政行為正確、合法的前提和基礎。如果事實不清，或者事實認定錯誤，或者根本不存在作出行政行為的事實，或者沒有足夠的證據證明事實，或者事實認定不充分，都應屬於行政行為事實錯誤，從而影響行政行為的正當性。對於事實不清、證據不足的行政行為，相關法律法規明確規定違法，否定其法律效力(《行政復議條例》和《行政訴訟法》均有明文規定)；而且《行政處罰法》第三十條規定得更加明確:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序，依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”當然，事實清楚與否是有證據證明的。沒有充分、確鑿的證據證明相關事實的客觀存在和準確性的，可以認定該行政行為不符合事實要求，構成行政違法。因此，《行政訴訟法》明確規定，被告對被訴的具體行政行為承擔舉證責任。在審判實踐中，被告人不提供或者不能提供證據，或者雖提供了證據但缺乏主要證據，或者提供了以非法手段取得的證據，都可以列為與事實不符。
事實錯誤的具體情形包括:壹是實際上並不存在或者只是虛構的事實；二是未經調查取證或未取得充分證據的；第三，事實有誤。認定事實常見的錯誤有認定對象錯誤、認定事實性質錯誤、判斷事實真假錯誤、認定事實情節錯誤(如認定公民違法事實的程度)。(註:參見蔣明安主編的《行政訴訟與行政執法中的法律適用》壹書關於認定行政處罰事實錯誤的部分，人民法院出版社，1995，第347-350頁。)
(二)法律適用錯誤
《行政訴訟法》第五十四條第二款規定，具體行政行為適用法律、法規錯誤的，人民法院可以裁定撤銷或者部分撤銷，也可以責令被告重新履行該具體行政行為。法律適用錯誤是壹種違法形式，只能適用於具體行政行為和行政合同行為。理論界和實務部門的專家學者對法律適用錯誤有不同的定義。有觀點認為“適用法律法規錯誤，是指行政主體在作出行政行為時，適用了不應適用的法律法規，或者沒有適用應適用的法律法規。”(註:《行政程序法解讀》，黃傑主編，中國人民公安大學出版社，1989，第118頁。還有人認為，“實施具體行政行為違反程序法規定，或者所依據的法律、法規或者條款不相適應，或者適用的法律、法規或者條款不是調整相應具體行政行為的法律、法規或者條款。”(註:羅《中國司法審查制度》，北京大學出版社，1993，第352頁。還有的認為“行政主體作出具體行政行為時，未按照法律、法規和規章的要求行事，錯誤引用法律、法規和規章。”(註:《行政訴訟與行政執法的法律適用》，蔣明安主編，人民法院出版社，1995，第351頁。我們認為，既然法律適用(行政活動中的法律適用不包括法院的法律適用)是指行政主體將法律規定適用於各種具體事件或對象的活動，那麽法律適用錯誤就應該是指法律依據錯誤(包括法律規定不同、條款不同)、法律理解錯誤、法律適用與具體對應事實不壹致、規避適用法律規範。至於適用的法律範圍，大多數人認為(連行政復議條例都有規定)不僅包括法律法規，還包括規章和具有普遍約束力的決定、命令(即其他規範性文件)。我們認為，形式仍應限於行政訴訟法規定的法律、法規兩種形式，不應擴大。因為規則在行政訴訟中只能作為“參考”(不能直接引用)，人民法院對於其他規範性文件可以完全無視其規定，其他行政規範性文件本身必須符合法律或者法規。具體行政行為不可能完全離開法律法規的規定，只適用行政規範性文件。行政規範性文件的適用是否正確，也必須以法律法規為依據進行判斷。因此，行政機關適用法律應當與人民法院在行政訴訟中適用法律相壹致。否則，判斷壹項行政行為是否合法或合理、公正，就會有很多不同的標準，必然導致行政違法認定的混亂。
對於法律適用錯誤的具體情形，人們往往有不同的分類，理論界也有不同的見解。如果有人總結為三個方面:壹是適用法律法規的性質錯誤；二是適用法律法規的規定錯誤；第三，適用法律法規的對象錯誤。(註:羅《中國司法審查制度》，北京大學出版社，1993，第363-354頁。也有人認為主要表現在以下幾種情況:(1)規範性文件適用錯誤；(2)適用規範性文件的規定有錯誤的；(三)適用的規範性文件的段落、條目、項錯誤的；(4)法律概念適用錯誤或法律概念解釋錯誤。(註:《行政法基本原理》，朱新禮主編，浙江大學出版社，1995，第253頁。)對此，根據實踐中的各種具體情況並借鑒相關學者的觀點，(註:法律適用錯誤有十種形式。參見蔣明安《行政訴訟與行政執法中的法律適用》，第351-352頁。)我們把法律適用中的錯誤歸結為以下具體情況:
壹是應適用A法但應適用B法，如商標法但藥品管理法；
其次，應適用效力水平高的法律規範，但應適用效力水平低的法律規範；
第三，應適用這壹條款，但適用了那壹條款；
四是應當同時適用幾個法律或者法規的規定，或者幾個法律規定同時適用，但只適用其中壹個或者其中壹個；或者應適用壹個條款，但不應適用幾個條款；
第五，適用尚未生效的法律規範；
第六，適用無權適用的法律規範；
七是適用已經廢止或者撤銷的法律、法規及其規定；
第八，應適用特別法但應適用壹般法；
第九，規避適用的法律規定；
第十，曲解或理解法律規定；
第十壹，法律依據與事實不符，如允許不具備法定條件的行為人從事某種活動。
(3)文書記錄中的錯誤
文件記錄錯誤往往是指明顯的錯誤，是指行政主體的主觀意圖與文件記錄的實際內容相沖突，容易被識別，如誤讀、誤算、計算機錯誤等。所以這種錯誤是意思表達上的錯誤。壹般來說，這種錯誤行為不視為行政違法，但具有瑕疵，行政主體必須及時糾正。例如，《聯邦德國行政訴訟法》第四十二條規定:“行政機關可以隨時更正行政行為中的書寫錯誤、計算錯誤以及類似的明顯錯誤。錯誤涉及當事人合法權益的，可以更正；行政機關有權要求提交需要補正的文件。”(註:行政立法課題組編《外國國家賠償》。行政程序。《行政訴訟法規匯編》，中國政法大學出版社，1994，第238頁。)
(四)意義形成錯誤
意思表示錯誤是指行政主體及其人員在主觀意思(及其能力)方面不符合法律的規定或有欠缺，影響其真實意思，從而導致行政行為違法。我國臺灣省學者洪家印先生認為，意思表示的形成主要存在兩種缺陷:壹是合議機關的組織和構成不符合法律要求，影響其對意思表示的決定，使作出的行政處分違法；第二，作出行政處分的公務員在意思形成上存在瑕疵。(註:洪家印:《論違法行政處罰——以其概念、原因和法律效果為中心》，《東吳法學報》第8卷第2期，1995，第84頁..借鑒這種分類，我們把意義生成錯誤分為兩類:壹類是行政機關(以及其他行政組織)的意義生成錯誤；第二種是行政公仆的含義不對。
第壹，行政機關的意思構成錯誤。
行政機關意誌的形成不符合法定條件的。比如，應當回避的人仍然參與作出行政決定，應當由合議庭決定的行為只由負責人決定。比如《行政處罰法》第三十八條規定，行政處罰決定由行政機關負責人作出；但“情節復雜或者重大違法行為給予較重行政處罰的，應當由行政機關負責人集體討論決定。”對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，不是由行政機關負責人集體討論決定的，因意思表示不符合法定條件，屬於違法，該處罰決定應當無效或者撤銷。
第二，行政官員的意思不對。
行政公務人員的錯誤意誌是指公務人員在作出行政行為時缺乏正常的意誌能力，或者該行政行為受到欺詐、脅迫、賄賂等因素的影響，或者該行政行為是基於錯誤的意誌作出的(如重大過失)。從各國的立法和判例實踐來看，這種因公務人員的誤解而導致的行政行為並不總是被認定為行政違法行為，而是根據各種具體情況區別對待。有些意思構成上的錯誤被認為是違法的，有些則不影響行政行為的合法性。公務員在幾種具體情況下會在意義形成方面犯錯誤:
(1)行政行為是基於錯誤的意思作出的。這種情況是否違法，不能壹概而論。比如德國，只要客觀上符合現行法律，就不影響行政行為的正當性。“在給付利益的行政處分中，如果結果沒有違反強制性規定，也沒有被受益人或者第三人誤導，那麽該錯誤是基於對信賴利益的保護，不應構成瑕疵的要件；但該行政處罰有損公共利益和私人利益，應予撤銷。日本的通說認為，民法中關於錯誤的規定不能適用於行政處分，行政處分不應以錯誤為由被視為無效或可撤銷。只有當它們的內容不可能或不合法時，該決定才應以它們的內容不可能或不合法為由而無效或可撤銷，但原則上，它們仍然根據它們所表明的內容而生效。”(註:洪家印:《論違法行政處罰——以其概念、原因和法律效果為中心》，《東吳法學報》第8卷第2期，1995，第86頁..)
(二)受到惡意欺詐、脅迫或者收受賄賂而作出行政行為的。在這種情況下，壹般認為是違法的。(註:見《德意誌聯邦共和國行政訴訟法》，第48頁。(3)公務人員喪失表達能力(如意識不清或精神失常)，屬於行政行為。在這種情況下，由於公務人員此時不能代表其所在機關或組織的意思，應認定為無效。
第三，行政越權
至於行政越權，根據《行政訴訟法》的規定，在我國大多被稱為“越權”。目前，我們認為對行政越權的認識還存在以下不足:
第壹，只視為違法的具體行政行為。在行政越權概念的界定上，從實務部門學者專家的理解來看，大多局限於具體行政行為。這些典型觀點如下:(1)行政越權是行政主體超越其法定行政權限(職權、權力)的具體違法行政行為；(註:朱新禮:《論行政越權》，《法學研究》第2期，1996，p.116。(二)超越權限，是指行政機關的具體行政行為超出法律、法規規定的權限範圍；(註:《行政程序法解讀》，黃傑主編，中國人民公安大學出版社，1989，第119頁。(三)超越權限是指行政機關及其工作人員、法律法規授權的組織或者行政機關委托的組織作出的具體行政行為超越法律法規規定的權限或者授權、委托的範圍。(註:羅《中國司法審查制度》，北京大學出版社，1993，第388頁。我們認為，將行政越權的違法形式僅限於具體行政行為是不完整的。不僅具體行政行為超越其權限，行政立法行為(制定行政法規和規章)和其他規範性文件，如超越法定立法權限、業務範圍、授權範圍等等。這些情況也是違法行為，也是行政越權的具體表現。
第二，越權的程序也被視為越權的行政。壹般認為，行政越權不僅包括實體上或內容上的越權，還包括程序上的越權。如果違反了法律規定的方式、步驟和期限，就是程序上的越權。(註:參見蔣明安主編《行政訴訟與行政執法的法律適用》，人民法院出版社，1995，第426頁；羅·蔡臯，編。《中國的司法審查制度》，第392頁。)我們認為，越權是權力及其邊界的超越，應該是實體權力或管轄權的超越，把不按法定程序進行的行政行為歸為違法程序或方法更為妥當。
第三，行政越權的主體僅限於行政主體或行政機關。從目前對行政越權的界定來看，各種觀點都將其限定在主體上，僅限於行政主體或行政機關。我們認為，無論什麽樣的組織或人員，只要無權行使或超越法定權力及其界限行使，都應屬於行政越權的範圍。
鑒於上述分析，我們認為，行政越權是指行政機關及其公務人員超越法定職權及其界限，實施不屬於自己行政職權的行政行為，或者非行政組織及其人員未經授權或者委托(或者超越授權或者委托範圍)，超越職權行使行政(職務)權力的行為。行政越權的具體表現可以概括為:無權、層級越權、事務越權、地域越權、內容越權和內部越權。
(a)沒有權力
無職權是行政越權中最嚴重的違法形式，是指越權主體行使自己根本不具備的職權的行為，這種越權行為當然是無效的。這種沒有權限的越權行為，可以形象地概括為“無權行使權利”。在實踐中，無權的具體情況主要包括:
第壹，行政機關行使了非行政權力。行政機關與其他國家機關之間有國家權力的劃分，行政機關不得行使司法權和立法機關及其他國家機關的權力，否則就顯示不出權威。沒有強制執行權的行政機關對需要執行的案件向人民法院申請執行，就會是這樣的情況；又如，刑事案件是否起訴、追究刑事責任，屬於人民法院、人民檢察院決定，而行政機關決定不移送司法機關偵查，超出了行政權的範圍，行使了司法權。
二是其他國家機關超越職權行使了行政機關的行政權力。人民法院行使行政機關的行政處罰權，也屬於“無權”行為。
第三，內部行政機關行使了外部行政機關的職權。比如行政機關的內設分支機構、部門、辦事機構、派出機構直接以自己的名義行使職權(法律法規授權的除外)。
四是行政機關以外的企業、事業單位、社會團體和其他組織或者個人，未經法律、法規授權或者行政機關依法授權，行使了行政機關的職權。
五是行政機關被撤銷或者因分解、合並導致行政職權喪失或者轉移後，仍以原行政機關的名義行使原行政機關的職權。行政機關喪失行政主體資格後，如果仍然以原行政機關的名義實施行政行為，就會造成壹種無權的越權行為。
第六，委托人的行政委托權限終止後，繼續以委托行政機關的名義實施行政行為。
第七，黨組織直接行使行政權力或者與行政機關壹起行使行政權力。各級黨組織要按照黨章規定開展活動，無權對公民或組織行使國家行政權力，否則就是超越行政機關的管理權限。
第八，行政機關工作人員在就職前或者被解除職務後的時間內實施行政行為。
(二)越權的程度
層級越權，或稱縱向越權，是指上下級行政機關之間的上級或下級行使對方的行政職權。在實踐中，級別越權主要表現在兩種具體情況下:
壹是下級行政機關行使了上級行政機關的職權。這種情況可以形象地概括為“小權力行使了大權力”，被認為是越權和違法，理論上和實踐上都沒有異議。
第二，上級行政機關行使了下級行政機關的職權。這種情況可以形象地概括為“大國行使小國權力”。對於這種行為是越權還是違法，有不同的看法。我們認為，上級行政機關行使下級行政機關的法定職權，原則上也應該是違法的。從目前立法對上下級行政機關的權責劃分來看，有四種情況:壹是立法明確規定職權屬於上級行政機關；二是立法只規定職權屬於行政機關系統行使，沒有區分上下級行政機關的職責權限範圍；三是上下級職責權限劃分不清；第四，立法明確規定某些職權由下級行政機關行使。我們認為，上級行政機關在第四種情況下行使權力(即下級行政機關行使的法定職權)時，屬於越權。雖然上級行政機關有權監督下級行政機關，但不能認為上級行政機關可以直接作為下級行政機關的職權。這是因為:上級監督權的存在旨在避免或糾正下級行政機關的違法性；下級行政機關不是上級行政機關的地域代表，其設立和權限不是來自上級行政機關，而是來自法律的規定；如果允許上級行政機關行使下級行政機關的職權，那麽就沒有必要設立下級行政機關；此外，還會阻礙公民救濟權的行使(上級行政機關是復議機關，上級行政機關的直接作為會使復議失去意義或者更加復雜)。當然，也不絕對排除上級行政機關直接行使下級行政機關的職權。在壹些特殊情況下，其合法性也可以得到認可。例如在德國，上級行政機關可以行使下級行政機關的職權，原因如下:(1)下級行政機關因事實或法律原因難以行使職權；(二)上級行政機關的指示不能到達時；(3)或者因情況緊急，需要上級行政機關幹預的。(註:參見洪家印:《論違法的行政處罰——以其概念、原因和法律效力為中心》，《東吳法學報》第8卷第2期1995年3月第29頁..)
(3)事務超越權限。
越權是指行政機關行使職權或者從事行政活動時，超越了其主管權限的範圍。在我國，法律根據行政機關分管事項的不同性質確定行政職權範圍，不同部門有不同的分管事項權限。行政機關超越本部門範圍，行使本應由其他行政機關行使的職權，屬於越權。交易越權也可以稱為“橫向越權”。如果吊銷食品衛生許可證屬於衛生部門的權力，工商行政管理部門這樣做就是越權。在行政執法活動的實踐中，行政機關超越職權的情況時有發生。
(4)屬地越權
屬地越權，即行政機關超越其行政職權的空間範圍。行政機關行使行政職權往往有壹定的地域限制，即其空間邊界。行政機關只有在其管轄的空間範圍內行使行政職權，才具有法律效力，否則就超出了屬地管轄，應列為無效。這種越權壹般發生在不同地區的兩個職責相同的行政主體之間，比如甲地稅務機關向乙地稅務機關管轄的地區征收稅費。
(5)內容超越權限。
內容越權，主要是指行政機關在行使行政職權時，超越了法定的範圍、程度等內容。內容越權的具體情況主要有:(1)超過法定時間範圍(程序上未超過法定時限，程序上違法，此處不涉及)。比如《漁港水域交通安全管理條例》規定，漁政漁港監督管理機關可以對違反規定的船長扣留職務證書，但時間不得超過六個月。這裏，六個月是有效的時間範圍，否則就構成越權。(2)超越法定自由裁量權範圍。即行政機關不在其法定自由裁量權範圍內選擇或決定。法定限度以外的裁量範圍包括法定限度以外的行為種類(如治安處罰中公安機關處以拘留、罰款、警告以外的處罰)、法定數額範圍和適用對象範圍。(3)被授權組織超出法定授權範圍。法律法規授權的組織必須在法定授權範圍內行使，否則屬於越權行為，無效，這種越權行為所產生的法律後果應由被授權組織承擔。(4)受委托組織超出授權範圍。受委托組織應當在受委托行政機關依法委托的權限範圍內，以受委托行政機關的名義行使職權，超越委托權限的行為也屬於越權行為。實踐中，委托組織有三種:壹是不屬於行政系統的其他組織；二是屬於受委托行政機關系統的內設機構；三是其他行政機關(如沒有派出所的地方，縣、市公安局可委托鄉鎮政府處以50元以下罰款或警告)。壹般認為，受委托組織超越委托權限的行為所造成的後果，應當由受委托的行政機關承擔。我們認為，不宜將這種越權情形視為委托行政機關的越權行為，而應區分不同情形。行政機關的內設機構以其所屬行政機關的名義作出行政行為的，法律後果由該行政機關承擔；至於受委托的組織和其他不屬於行政機關體系的行政機關，應當承擔超越委托權限的行為。
(6)內部越權
內部越權，即行政機關(或授權組織)的內設機構及其工作人員超越職權。人們普遍忽略了對這種越權行為的討論。