中國已經進入城市化加速期。預計未來十年，將有近2億農民實現身份轉變。通過土地征用實現城市擴張和發展的模式已經成為城市化的主要方式。妥善解決失地農民問題是城鄉壹體化戰略順利實施的重要保證。
也就是說，既要保證社會穩定和城市化的順利進行，又要保證失地農民中的勞動力“失地不失業”，有進壹步發展的空間和可能，達到退休年齡的失地農民要有安全感。這涉及土地征用、就業培訓和社會保險的直接補償。本課題研究我國失地農民的安置方式並提出政策建議。
壹、補償:從貨幣補償到社會保障安置
貨幣補償:壹般來說，貨幣安置有幾個問題:第壹，貨幣安置是以生活為導向的安排，不是以就業為導向的安排。被征地農民在獲得土地使用權置換的生活安置費後，被永久推向勞動力市場。在勞動力市場機制不完善、就業信息零碎扭曲、單純勞動力賣方過度競爭的情況下，缺乏非農產業技能的失地農民很少能找到工作。這給被征地的農民留下了失業的隱患。很多“農民”不願意接受這種做法。其次，貨幣安置側重於被征地“農轉非”人員的即期生活安排，與社會保障制度不同步。“農轉非”只能靠自己的努力解決涉及自身社會保障的問題。面對不確定的再就業前景，“農轉非”人員很容易對未來的生活產生擔憂，從而產生潛在的社會不穩定因素。
社會保險:以土地換保障是基於純貨幣補償的限制。近年來，各地政府壹直在探索不同的社會保險政策和措施，以建立和完善社會保障體系。社會保險安置不再向被征地的村集體和農民個人支付土地補償費和安置補助費，而是核定給從農村轉為非農村的人員，費用納入勞動保障部門設立的“安置補助費”專用賬戶，由勞動保障部門與被征地對象簽訂安置協議， 並為符合繳納社會養老保險統籌費條件的被征地人員建立社會保險個人賬戶，達到退休年齡時按月向其支付養老金。 在目前的政策條件下，將失地農民納入城鎮社會保障體系會增加社會保障負擔，但有利於解決失地農民的後顧之憂，促進城鄉壹體化的順利實施，從長遠來看是值得的。中國經濟比較發達、人地關系比較緊張的省市做了大量工作，取得了壹些經驗教訓，體現了壹個大的趨勢。
土地儲備和安置:是指在征地過程中對被征地農民生產生活的長期穩定保障；在規劃確定的建設用地範圍內安排壹定面積的建設用地；扶持農村集體經濟組織和村民從事生產經營是貨幣安置的重要補充形式。有時也叫撥地安置，即劃出壹定面積的土地給失地農民留有生存和發展的空間，既可以通過發展二、三產業解決壹部分失地農民的就業，又可以通過壯大集體經濟為失地農民提供各種保障，真正造福於民。也稱開發安置，是通過開發項目建設解決被征地“農民”生產生活出路的壹種安置方式創新。這種安置方式通過開發項目的投入，將農民置換土地使用權獲得的安置費用轉化為生產性物質資本，使被征地的“農轉非”與生產性物質資本相結合實現再就業。具體操作按照開發安置用地指標10%執行。
二、就業:從招聘、安置到就業指導
1.征聘和安置
招聘安置是指地方政府或用地單位按征地數量的比例安排“農轉非”就業。這是從計劃經濟體制時期延續下來的老辦法，目前實施起來比較困難。隨著國有企業和集體企業改革的深入，原有的計劃就業模式逐漸被市場主導的就業形式所取代。國家已經不再管“農轉非”的就業問題，地方政府為失地農民就業的渠道越來越少。貨幣化已經成為各地普遍的選擇。這使得傳統的招聘和安置收效甚微，具體體現在:
首先，被征地“農民”的文化素質和技能達不到用地單位的要求。新開發的工業園區，企業科技含量高，大量缺乏高中學歷的“農轉非”人員難以滿足這些企業對勞動力素質的諸多要求。根據城市工業園區的發展規劃，統壹征用範圍內的原有農業戶口將全部轉為非農業戶口，這將使農民尤其是青壯年勞動力面臨二次就業的迫切局面。現有農村勞動力受教育程度普遍較低，主要從事農業勞動等專業技術要求不高的工作。園區規劃中的企業多為以電子信息、新材料加工、生物制藥、食品生產為代表的低能耗、低排放、低汙染、高產出、高技術含量、高附加值的城市工業企業。崗位需求與現有農村勞動力職業素質低的矛盾突出，實現征地單位招工安置難度很大。
其次，用人單位市場化改革與招聘安置的制度安排存在矛盾。隨著競爭上崗制度的逐步推行，用人單位留給征地安置的“農轉非”人員的空間越來越少。因為企業自己選人，勞動和社會保障部門沒有工作崗位，無權安置農民就業，政府促進“失地農民”就業的政策至今沒有出臺。如何解決“失地農民”的就業問題更是壹個難題。
第三，基建項目不能提供就業崗位。在城市擴張過程中，基礎設施用地在征地中所占的份額比較大，這些土地幾乎無法提供就業崗位，無法通過直接的建設項目實現征地“農轉非”人員的招聘和安置。
此外，失地農民就業觀念難以轉變也是重要原因。被征地“農民”的求職期望與用地單位提供的工作崗位仍有明顯差距。“農轉非”高估了自己的素質，對新工作的報酬和工作條件吹毛求疵。他們普遍戀家，不願意在自己的區域外工作，懶惰，不習慣企業的紀律。這些行為雇主很難接受。
雖然地方政府在征地安置辦法中提到了對勞動力進行單位安置的方法，但在實踐中，極少數的單位安置名額對於大量失地農民的就業需求來說是杯水車薪。對於年齡較大的勞動力(男性年齡50-60周歲，女性年齡40-50周歲)，不在招工安置考慮之列。導致大量失地農民壹時找不到工作，造成社會不穩定因素。調查顯示，成都近三年五個郊區(含高新區)的“農轉非”中，60%是失業和隱性失業；青羊區蘇坡鄉，三年來“城市化”了8000多人，70%無業，30%靠租房和打工維持生計，還有壹部分歸辦事處管轄，只能吃低保。這說明僅僅依靠傳統的招工安置很難解決失地農民的就業問題。
2.再就業培訓費用
對於失地農民來說，他們失去了土地，相應地也失去了在土地上就業的機會。因此，他們需要在城市非農部門獲得相應的就業機會，以保證未來的生計。壹個在第壹產業工作的無地農民，就是壹個技術工人。失去土地後，他在城裏從事二三產業，成為壹名非技術工人。為了在城市非農部門獲得與公民平等的就業機會和收入水平，他應該達到公民的平均文化素質和工作技能水平。
根據人力資本理論，就業能力的高低與求職者的文化素質密切相關。失地農民要想在城市非農部門獲得與公民相似的就業機會和收入水平，就應該具備與公民相似的文化素質。但是，失地農民要獲得與市民相似的文化素質，需要經過壹定的職業培訓。由於失地農民的文化素質相對較低，為了使他們適應城市化和工業化過程中創造的就業崗位，必須對他們進行相應的轉崗培訓，提高他們的文化素質。這個職業培訓成本就是失地農民的轉移培訓成本，可以參照以下公式計算:
F=(Ec-Ep )(Fd+Fi)
其中，F為失地農民就業培訓費；e和Ep分別為市民和失地農民的平均受教育年限；Fd是失地農民轉崗培訓的直接成本，即支付的學雜費；Fi是失地農民轉崗培訓的年度間接成本，即培訓期間損失的預期工資收入。目前，城市勞動力的平均受教育年限為12.2年，而農村勞動力的平均受教育年限為7.7年(蔡芳，2002)，兩者相差4.5年。也就是說，壹個普通的失地農民需要4.5年左右的教育培訓，其勞動就業能力可以相當於壹個城市工人。這4.5年的教育培訓支出包括直接支出和間接支出。直接費用包括學費、材料費等。間接支出是因為學習而減少的工資收入，是4.5年的預期工資收入。但是，如果這4.5年的成本完全由國家和土地使用者承擔，那就不公平了。因為農民沒有充分享受到國家提供的九年義務教育，應該承擔壹定的責任。顯然，我們可以將Ep設定為至少9年，然後計算(Ec-Ep)為3.2年。顯然，這部分應該由征地者和土地使用者承擔，從而形成征地補償的壹部分。
3.成都經驗
成都作為西部大城市，面臨著巨大的農村勞動力培訓和就業壓力。據成都市農村勞動力培訓開發就業領導小組辦公室統計，截至2004年3月底，全市共有農村勞動力395萬人，其中失地農民48萬人。轉移到二三產業的農村勞動力和失地農民1.78萬人，其中外出務工的失地農民24萬人。農村勞動力中，46.1%無技能，20.2%有專門的農業技能，65，438+02.2%有工業建築技能。在農村勞動力中，31.5%有培訓願望，其中47.4%有失地農民，80.1有初中以下文化程度。
針對成都自身實力的特點，2004年，市委、市政府出臺了《關於加強成都市農村勞動力培訓就業工作的意見》及相關配套措施，明確了農村勞動力培訓就業的總體思路、目標任務。在失地農民再就業安排上，實行“勞動者自主擇業，市場調節就業，政府促進就業”的原則。按照規定，成都市失地失業農民將與城鎮下崗失業人員享受同等再就業扶持政策，憑本人到區縣就業服務機構申領的《成都市失地失業農民再就業證》享受這些優惠政策。據統計，從2004年6月5438份到9月份，* * *發放了43329份再就業證，占被征地農民總數的9%。該證享受的再就業扶持政策包括:免費參加就業技能培訓；免費職業介紹；從事個體經營的(國家限制的行業除外)，三年內免收所有登記、許可、管理等行政事業性收費；享受政府提供的再就業小額貸款支持[④]；用人單位招用持有成都市失地無業農民再就業證人員的，享受國家對城鎮下崗失業人員的優惠補貼政策。
按照“政府統籌、部門合作、社會參與”的思路，成都市五城區以失地失業農民技能培訓為突破口，促進其再就業，采取財政補貼和社會融資相結合的方式，籌集資金400萬元，構建區、鄉、村三級培訓網絡，以區黨校、職工學校、鄉鎮職教中心、農技推廣中心、村成人技校為載體，建立農村勞動力職業培訓基地。企業也可以給各個培訓點“下單”，為自己培養所需人才。
為推動這項工作的落實，成都市勞動和社會保障局、財政局等部門聯合下發相關通知，從事個體經營的被征地農民將享受免除工商、公安、海關、建設、交通、民政、稅務、衛生等23個部門88項收費的優惠政策。現有或新設立的社區就業實體、服務型企業，以及主輔分離、輔業改制的大中型國有企業興辦的經濟實體，新招用從事個體經營的被征地農民和新招用農民達到從業人員總數30%以上並與其簽訂3年以上勞動合同的，也享受這些優惠政策。到2004年底，120名無地和失業農民領到了再就業優惠證。凡實施減免稅優惠範圍的行政機關、事業單位和中介機構(含其他服務機構)，在執行公務和提供服務收費時，必須執行減免稅規定，並在其服務大廳(窗口)公示減免稅項目和標準，同時公開投訴。對不按規定減免及其他亂收費的，壹經查實，將吊銷其《收費許可證》，取消其收費資格，並向社會曝光。情節嚴重的，將追究相關部門和領導的責任。
2004年初，成都市政府首次與區縣政府簽訂農村勞動力培訓就業目標責任書，實行目標考核與項目管理相結合、目標考核與財政補貼相結合的辦法。市農工辦根據省委、省政府、市委、市政府下達的全市總體目標和各區縣承擔的目標進行目標督導考核，考核培訓人數、完成率、持證人數、推薦就業人數等指標， 對區縣培訓機構及承擔培訓任務情況進行月度統計，根據培訓目標任務完成情況給予財政補貼，對未完成目標任務的單位扣減財政補貼。
成都市各區縣加大就業培訓財政投入，發放農村勞動力免費培訓卡，加強就業培訓，突出重點，分步實施，多種形式多渠道開展培訓。對有勞動能力、有找工作願望的失地農民，建議免費至少找兩次工作。有勞動能力和就業願望但就業困難的失地農民(以下簡稱就業困難老年人)是再就業援助的主要對象。政府投資、社區開發的公益性崗位，機關事業單位的後勤崗位，要優先安排就業困難的老年人。對享受最低生活保障且失業1年以上的失地農民發放免費再就業優惠。招用符合條件的人員，轄區內用人單位在2005年底前享受以下再就業扶持政策:包括稅收優惠、行政事業性收費減免、小額擔保貸款、社會保險補貼、現金補貼、職業培訓補貼、職業介紹補貼等。
成都郊區各區、鄉鎮開設了物業管理、保潔、保安、巡邏、守車、廚工等崗位。，對失地無業農民壹視同仁，通過造崗、買崗等方式增加，先後解決了4000多人就業。在市、區勞動就業部門的支持下，2004年，20多個征地拆遷量較大的鎮街舉辦了26場失地無業農民招聘會，聯系用人單位200余家。截至8月底，已有900多人收到了應聘通知。郊區行政村除了區鄉工作外，還成立了失地農民再就業服務中心，堅持按需培訓、註重實效的原則，以市場需求為導向，以提高就業能力為根本，積極開展崗前培訓。該中心制定了個性化的訂單式培訓計劃，聘請教師根據被征地農民的不同年齡段和學歷，有針對性地開展實用技術培訓、職業證書培訓、社區服務技能培訓、家政服務技能培訓，提高其技能，增強其創收能力。
但是，在現行政策的實施過程中也發現了壹些問題，需要進壹步解決。首先，目前的培訓都是通過社會機構，在資質、設備、實習基地等方面與專業學校相比有明顯差距，無法大批量完成培養目標和任務。但是現有的專業學校負擔不起培訓經費。其次，就業後的培訓經費和社會保險補貼，政府難以承擔。據初步估算，未來5年5萬名農村勞動力的培訓資金將高達4500多萬元。而社會保險補貼等補貼目前無法準確計算，僅靠區財政解決難度很大。他們能不能承受還是個問題。
4.金牛區案例研究。
金牛區是成都市五城區之壹，總農業人口96631，其中勞動力56788人(男18-60周歲，女18-50周歲)。全區農村勞動力中，已在區內外就業的有17761人，自謀職業的有6006人，在家務農的有13482人，農村富余勞動力有19539人。由於農村人口眾多，金牛區在成都城鄉壹體化的戰略布局中占有十分重要的地位。如何保證大量失地農民的再就業和技能培訓成為政府的當務之急。在這方面，金牛區做了大量的調研和政策研究，具有壹定的借鑒和參考意義。
1)組織、人員和經費安排
成立金牛區失地農民勞動保障領導小組，負責全區失地農民培訓、就業安置、社會保險等工作的組織領導，由區勞動和社會保障局局長任組長，壹名副局長，區就業局局長、區社保局局長任副組長。領導小組下設再就業培訓、就業安置、失地農民社會保險三個辦公室，主要職責是:調查全區農民情況、整合培訓資源、信息化建設、就業信息采集、職業技能培訓、職業介紹、職業指導、就業安置、就業管理、社會保險。辦公室設在區就業局和區社保局，辦公室主任分別為相關部門負責人。其中“失地農民”再就業培訓辦公室與區就業局農村勞動力開發辦公室合署辦公，另外增加4人。“失地農民”就業安置辦公室與區就業局就業指導科合署辦公，增加4名人員。“失地農民”社會保險辦公室與區社保局征繳科合署辦公，增加2名人員。辦公室工作人員實行聘用制，聘期根據工作需要確定，每年聘任壹次。各鄉鎮要建立失地農民就業培訓中心，增加3-5名人員，專門從事失地農民的培訓、就業安置和社會保險工作。
2)培訓規劃
根據“失地農民”培訓就業意願、企業用工需求和培訓資源，制定了失地農民五年培訓就業計劃。培訓要做到“六統壹”、“壹結合”。即統壹確定培訓機構(網點)，統壹制定培訓類型和實用技術方案，統壹制定各培訓項目的培訓大綱，統壹制定教學計劃，統壹培訓課程和實踐內容，統壹提供相應的教材；培訓與就業相結合。堅持國家職業資格證書制度。建立以勞動和社會保障部門培訓機構為龍頭，社會力量辦學為基礎，用人單位培訓為補充的多層次就業培訓體系。確定失地農民培訓機構，增設教學點，形成覆蓋全區的培訓網絡。
計劃在五年內培訓56788名農民，其中2004年、2005年、2006年和2007年培訓11000人。2008年，培訓了12788人。包括農民工和無法繼續深造的初高中畢業生(就業前必須經過1至3年的培訓，並取得相應行業的職業資格證書)。資金方面，規定區級財政出80%，街道(鄉鎮)財政出20%。按照壹開始的計算，培訓費是每人800元。預計五年內全區投資4500萬元，年投資約900萬元。
培訓內容和方式包括兩個方面:壹是用人單位組織在職培訓的，所需經費從職工培訓經費中列支，按照65438+職工工資總額0.5%的比例提取，列入成本，稅前列支。二是在區勞動保障部門的業務指導下，街道、鄉鎮、企業負責組織實施培訓的，對擬向非農產業和城鎮轉移的失地農民開展以下三類培訓:引導性培訓、職業技能培訓、開發性創業培訓。指導培訓是對失地農民進行基本維權、法律知識、城市生活常識、求職擇業觀念等方面的培訓。職業技能培訓是根據被征地農民就業培訓意願和用人單位需求，開展轉崗職業技能培訓，包括計算機操作、商品經營、市場營銷、烹飪、美發、家電維修、汽車修理、物業管理、裝修、洗滌縫紉、家政服務、餐飲服務等方面的技能培訓。開發型創業培訓是結合項目開發，培養各類創業帶頭人。
3)就業安置
區政府將“失地農民”再就業工程納入綜合目標管理。區勞動就業部門負責全區“失地農民”再就業工程的指導、管理、組織和協調，制定“失地農民”再就業工程階段性實施方案；財政部門負責被征地農民的培訓和就業工作，所需經費全額列入年度預算；根據培訓計劃，區教育部門積極組織全區教育培訓機構，提供各類教育資源，加強“失地農民”職業技能培訓和創業培訓；涉農街道和鄉鎮具體組織實施“失地農民”再就業工程的目標任務。
在具體操作上，應建立“失地農民”登記制度，即由勞動和社會保障部門制作統壹表格，土地部門對即將“農轉非”的農民進行登記。被征地農民，男年滿16周歲但未滿60周歲，女年滿16周歲但未滿50周歲的，憑農民農轉非證明和戶籍材料到當地街道、鄉鎮勞動保障機構辦理失業登記，免費申領失業證，到區就業服務管理局免費申領《成都市被征地農民再就業證》，並為其建立檔案。失地農民享受以下優惠政策:
壹是政府按照征地款20%的比例匹配土地，建立新的市場和密集型產業。政府配套的土地屬於國家所有，任何單位和個人不得買賣、轉讓，由經濟合作組織用於農民就業。
二是本地區所有被征地單位都要承擔接收安置被征地農民的義務。建議每畝1-2人就業，簽訂三年以上勞動合同。按比例招用安置被征地農民並簽訂1年以上勞動合同的相關企業，可按規定享受稅收和工商管理費減免、社會保險補貼等政策。
三是農民自己創辦的工商企業或農民合夥經營的企業。被征地農民占總數30%以上的，可憑《成都市被征地農民再就業證》免費辦理工商執照，按規定減免稅收，辦理小額貸款。
資金方面，各區、鄉鎮和相關街道每年安排專項資金用於失地農民就業安置。預計就業補貼每人每年500元左右，年收入500萬元，小額貸款50萬元，社會保險補貼另算。
4)農村勞動力的培訓和就業指導。
以上對失地農民的培訓和就業指導只是工作的壹個方面。另壹方面，金牛區對未被國家征用的農村勞動力制定了相關培訓和就業扶持政策(金牛委〔2004〕41號)，發放金牛區農村勞動力就業優惠1萬余份。持有該證的農村勞動力可享受4次免費職業介紹和1次職業技能培訓，相關就業培訓機構可獲得相關政策補貼。從長遠來看，這壹政策促進了現有農村勞動力向非農產業和城鎮轉移，弱化了其對土地的依賴，從而實際上緩解了未來可能因征地而引發的失地農民問題，是壹個非常好的配套措施。
第三，住房:從貨幣安置到集中居住安置和中心村建設
1.住房安置政策
土地補償、安置補償、社會保險安置都涉及失地農民的長遠生計，也是最容易產生矛盾的。相對來說，住房安置更容易操作，但也有很多具體問題需要解決，這也是壹個政策導向的過程。從成都的經驗來看，是從貨幣安置到集中居住安置。在安置方式上盡量采用相對統壹的標準。
根據成都市2000年制定的《成都市征地補償安置辦法》的規定，對持有農村宅基地使用證的農民，按每人35平方米建築面積安置；住房安置方式貨幣化，有條件的可實行現(建)房安置。
實行貨幣安置的，征地單位應當與農民簽訂貨幣安置合同。原住宅人均不足35平方米的，按人均35平方米補償，並按相鄰地段經濟適用住房價格進行結算；原住宅人均超過35平方米的，超出部分由征地單位按每平方米600元補償。
實行現(建)房安置的，原住宅人均超過35平方米的，屬批準面積的由征地單位按自建成本，最高不超過每平方米300元給予補償；原住宅人均達到35平方米，但安置住房人均面積不足35平方米的，不足部分由征地單位按每平方米600元補償；原居住面積人均不足35平方米，超出部分由農民按每平方米600元購買；安置住房超過人均35平方米的部分，由農民按商品價格購買。部分征收土地的，對土地征收範圍內持有農村宅基地使用證且家庭成員未全部城市化的農戶，可按貨幣化安置辦法給予壹次性補償，不再享有農村宅基地使用權；也可以由被征地單位向被征地農村集體經濟組織按每平方米300元支付住房補貼，選擇自建，或由農民自行解決。
2003年，市國土局對《成都市征地補償安置辦法》實施過程中有關房屋安置的具體問題作了進壹步說明。主要采取優惠激勵措施，減少征地拆遷中的阻力，鼓勵貨幣安置；鼓勵及時搬遷，確保征地拆遷順利進行。具體措施包括:1)選擇貨幣化安置的，壹次性獎勵8000元/人。2)選擇貨幣安置或現(建)房安置，並在拆遷公告發布之日起10日內簽訂安置協議並移交舊房的，獎勵3000元/人；20天內簽訂安置協議並移交舊房的，獎勵1000元/人；超過20天不予獎勵。3)現有(建)房安置需要過渡的，過渡費支付至每人每月200元。4)選擇現(建)房安置方式，人均面積低於35平方米的，征地單位可在征地單位規定的期限內壹次性結清補差款，征地單位可按50%的折扣結清補差款。此外，農村居民配偶住房安置和已婚育齡人口住房安置已經確定。具有五城區和高新區非農業戶口、持有農村宅基地使用證、未參加房改或在別處無住房的農村居民配偶，納入住房安置計算。
總的來說，雖然政策上鼓勵貨幣安置，但實際操作起來還是很困難。首先，農民自建房屋或購買新建商品房的成本遠高於房屋拆遷補償。在大城市房地產開發熱潮中，失地農民很難找到安身之所。其次，如果失地農民因為進不了比較正規的房地產開發區，只能找壹些臨時的簡易房，就會面臨二次拆遷的風險，無法落戶，成為社會穩定的隱患。另壹個因素是貨幣安置的困境，即農民的理財能力和經驗很可能導致無法達到住房安置的目的，最終不得不找政府解決。基於這些原因，當地政府在解決失地農民住房安置問題時，最終傾向於采取集中規劃、集中建設農民新房的方式。
2.農民新居建設
從廣東省的經驗來看，如果住房安置規劃不好，很容易造成“城中村”現象。近年來，成都市安置失地農民的措施之壹就是建設“農民新房”。目的是合理利用土地，有效解決失地農民的住房問題，將部分被征地農民及其拆遷戶聚集在壹起，在郊區建立居住中心。“農民新居”由當地政府直接規劃，集中安置城市化進程中的失地農民，充分體現了聚落的特征(羅蓉2002)。“新居”項目采取統壹規劃設計、統壹選址、集中建設，積極向空中發展，以較少的地理空間積累更多的農民。如金牛鄉城郊住宅規劃總用地為31.96公頃。