國家機關可以是行政主體，但並不總是具有行政主體資格。比如國家機關采購辦公用品，其法律主體資格與對方是平等的。同樣，國家機關在很多情況下也會以行政相對人的身份出現在行政法律關系中，比如國家機關所在地的水電費征收。
因此，國家機關可以作為行政相對人參與行政法律關系。