《中華人民共和國憲法》第八十九條第壹款明確規定，國務院作為最高國家行政機關，可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。”因此，制定行政法規是憲法賦予國務院的重要職權，也是國務院推進改革開放、組織經濟建設、實現國家管理職能的重要手段。行政法規是國務院為了領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，按照《行政法規制定程序暫行條例》制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等法規的總稱。行政法規具有法律約束力。政府文件壹般是指除法律、行政法規和行政機關針對不特定公民和組織制定發布的規章以外，具有普遍約束力的規範性文件。它沒有法律效力，但具有普遍約束力。
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