向國會提交的年度報告最初是根據2000財年國防授權法案的規定編制的。這項法律由美國國會於1999年通過，並由克林頓總統簽署。其第1202條規定，國防部長應向國會提交壹份關於中國人民當前和未來軍事戰略的報告。報告應關註解放軍軍事科技當前和未來可能的發展方向，以及中國總體戰略、安全戰略、軍事戰略、軍事組織和作戰理念的原則和未來20年可能的發展。
這部法律的制定和通過，恰逢克林頓第二任期的最後階段。當時，民主黨總統與民主黨控制的國會之間的鬥爭空前激烈，美國對華政策嚴重政治化。在此期間，國會在中國問題上做了很多手腳，包括發表《考克斯報告》，推動《加強臺灣省安全法》的制定和立法程序，不僅損害了中美關系，也極大地制約了克林頓總統制定和執行政策。事實上，克林頓政府對國會的做法並不滿意。1999年6月5日克林頓簽署《2000財年國防授權法案》的當天，白宮發表聲明，不僅積極評價該法，還指出了法案中幾個令人不安的方面，包括對中國軍事威脅的假設。可見，向國會提交年度報告的出版，在很大程度上是美國國內政治鬥爭的產物。
在美國三權分立的體制下，國會經常與總統爭奪外交政策的主導權。關於對華政策，壹些國會議員往往基於狹隘的選區利益或極端的意識形態提出許多激進的、不友好的政策主張，而以總統為首的行政部門則基於美國的戰略利益無視或不斷修正國會的對華政策主張。可以說，總統和國會在對華政策上的角力是壹種常態，因為雙方代表的利益不同，特別是當總統和國會分別掌握在不同政黨手中時，鬥爭更加激烈。國會利用手中的撥款權，把自己的私貨塞進撥款法和授權法，行政部門要想拿到錢就必須接受這些多余的東西。因此，向國會公布年度報告並不代表美國決策部門的主流意見，只是反映了美國權力機構中壹些機構和壹些人的意誌。