根據《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定,原國家土地管理局制定了《煤炭工業劃撥土地目錄(試行)》[1996]179號文件,規定采空塌陷區和村莊的煤房搬遷、排矸系統和排土場用地以劃撥方式提供。但劃撥土地的使用需要對原使用者進行補償,而劃撥對象的土地所有權多為集體土地,需要在劃撥前進行征用,集體所有權需要變更為國有所有權。但過去集體土地被征用時,地方政府土地主管部門只是代表政府辦理相關用地手續,煤炭企業直接與農村集體協商相關費用,地方政府不進行征地公告。同時,當地政府或企業未在地面設置任何標誌,政府也未對采空塌陷區和村莊的煤房搬遷用地進行登記。農民壹直在采空塌陷區和村莊煤房搬遷用地內從事生產等活動,形成了采空塌陷區和村莊煤房搬遷用地的權屬主體仍是原農村集體的假象。這樣壹來,煤礦區塌陷地的所有權是虛擬國有,給土地復墾帶來困難。
5.4.1.2煤礦區塌陷地使用權主體未公示。
根據《土地管理法》和《土地登記條例》的規定,采空塌陷區和村莊煤房搬遷劃撥土地的使用權應屬於煤炭企業,但實際上並非如此,企業只是取得了地下開采土地的其他權利。主要原因是當地政府從農民安置的角度出發,默許農民繼續使用原有的土地,這是實際可行的。正是因為這種土地產權的不公示,導致企業有芥蒂,農民對企業有意見,尤其是空沈陷區、村莊的煤房搬遷用地真正平息後,雙方的矛盾更加突出。從企業的角度來看,在支付了土地補償費後,有的甚至支付了復墾費,企業在塌陷後仍被要求復墾土地,但企業並沒有得到土地使用權的分成,明顯存在不合理收費行為,不符合WTO競爭原則。從農民的角度來說,自己的土地名義上塌陷應該索賠,導致工農矛盾。
5.4.1.3待復墾土地產權邊界不清。
根據國務院《土地復墾條例》,土地復墾實行“誰破壞誰復墾”的原則。由於待復墾土地產權不清,煤炭企業無法實現復墾。按照現行征地規定,煤炭企業無權使用煤礦開采後被征用塌陷的土地。如果企業需要收回塌陷地用於其他用途,就必須進行二次劃撥或轉讓(塌陷地),增加了企業的負擔。如果企業在沒有收回土地使用權的情況下收回和使用土地,將導致地方政府和農民的強烈幹預。換句話說,“誰破壞誰復墾”和“誰復墾誰受益”並不統壹,企業先交復墾費,再投資復墾,再交給地方或農民使用顯然不現實[129]。