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行政強制有幾個基本原則。

行政強制法設計和確立的行政強制基本原則

行政強制的基本原則有六條,在行政強制法中有明確規定,或者在整個法律文本中有所體現:平衡原則、比例原則、行政強制法定原則、教育與強制相結合原則、正當法律程序原則和救濟原則。這些原則不僅指導了整體法律制度的設計和具體法律規則的制定,也指導了執法者在法律正式實施後執行法律所確立的規範和制度。

(壹)平衡原則

《行政強制法總則》第1條開宗明義規定,制定該法是為了“規範行政強制的設定和實施,保障和監督行政機關依法履行職責,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人和其他組織的合法權益”。這裏建立了兩個最基本關系的平衡:壹個是保障與監督的平衡。行政強制法既要保障行政機關履行職責,又要監督行政機關依法履行職責。“保障”和“監督”在這裏有兩層含義:壹方面,“保障”是指為行政機關履行職責提供充分的手段,另壹方面是指為行政機關履行職責排除可能的障礙;“監督”壹方面是指控制行政機關違法濫用職權,侵害行政相對人的權益,另壹方面是指防止行政機關不作為、逃避職責,消極損害行政相對人的權益。《行政強制法》總則第1條確立的另壹個基本關系是維護公共利益和社會秩序、保護公民、法人和其他組織的合法權益(即保護公共利益)與保護作為強制執行對象的行政相對人的權益之間的平衡。行政機關或行政機關申請人民法院實施行政強制的主要目的是防止或制止行政相對人的違法行為(如防止或制止食品藥品生產企業生產假冒偽劣食品藥品),保護公眾的生命、財產安全和人身健康。顯然,行政強制法如果不能保證行政機關依法有效行使行政強制權,就不能有效維護社會秩序,從而不能有效保護公眾的生命、財產安全和人身健康。同樣,行政強制法之所以設定嚴格的規則和程序規範來限制行政機關行使行政強制權,也是為了防止行政機關違法和濫用行政強制權,保護作為強制執行對象的行政相對人的權利、尊嚴和合法利益不受侵犯。協調和平衡這兩種基本關系,是制定和實施行政強制法要把握的最重要、最基本的原則之壹。

相稱性原則

《行政強制法》第五條規定“行政強制的設定和實施應當適當,以非強制手段能夠達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制”。該條款所體現的精神在行政法上通常被稱為“比例原則”。廣義的相稱性原則包括必要性、適當性和相稱性的要求。“必要”、“適當”、“比例”(狹義)都是彈性的、不確定的術語。在具體法律制度和規則的設計上,有的人可能更傾向於控制行政權力和保護公民權利,有的人可能更傾向於行政管理的效率和行政秩序的維護。雖然比例要適度,但絕對的適度是不可能的。因此,在行政強制的具體法律制度和法律規則的設計上,學者們普遍傾向於嚴格控制行政權力,更好地保護公民權利。

比例原則是行政法的壹項重要原則。《行政強制法》中比例原則的確立,可以說是該原則在我國行政立法中第壹次得到明確確立。比例原則的核心內容是“最小傷害”,即當行政機關有多種手段、方法和途徑可供選擇時,應當選擇對相對人“最小傷害”的手段、方法和途徑。從這個意義上說,比例原則也可以稱為“最小損害”原則。《行政強制法》規定“非強制手段能夠達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制”,應該說是很好地體現了“損害最小”原則。但是,這並不全面。“損害最小”原則在行政強制領域的綜合表述應該是:“能夠以非強制手段達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制;以較輕的強制手段能夠達到行政管理目的的,不得設定和實施較重的行政強制。”當然,雖然《行政強制法》第五條沒有明確規定“可以采用較輕的強制手段實現行政管理,不得設定和實施較重的行政強制”,但該法的內容無疑體現了這壹原則的精神。例如,該法第三章規定,行政機關實施限制公民人身自由的行政強制措施,應當履行比壹般行政強制措施更加嚴格的程序,這就意味著“使用不限制公民人身自由的強制措施能夠達到行政目的的,不得實施限制公民人身自由的行政強制措施”。

(三)法定行政強制原則

《行政強制法》第四條規定了行政強制的法定原則,即:“設定和實施行政強制,應當依照法定的權限、範圍、條件和程序”。在這裏,人們對“法定”的“法”是僅指法律還是包括法規有不同的看法。筆者認為,具有法定權威的“法”應主要或基本限於法律;具有法定範圍和法定條件的“法”,可以局限於法律法規;程序的法律“法”不僅應包括法律法規,還應包括規章制度。

之所以要理解“法定”的“法”,既基於法理,也基於壹定的成文法。行政強制權涉及行政主體與行政相對人的基本關系,應當由法律予以保留,《中華人民共和國立法法》也是如此。[4]《行政強制法》雖然主要將行政強制設定權保留給法律,但也有限度地賦予行政法規和地方性法規壹定的行政強制設定權。[5]但是,行政法規和地方性法規根據這壹授權所取得的行政強制設定權的權利來源仍然是作為法律的《行政強制法》。另壹方面,行政強制的條件不同,是在獲得授權的前提下,根據不同地方、不同管理領域的行政需要,確立可以使用這種行政手段的具體情形。因此,在法律之外,以法律法規(行政法規和地方性法規)規定更為合適。至於行政強制的程序,更多的是規範行政機關行使行政強制的行為,應該是他律和自律。因此,具有法定程序的“法”不僅應包括法律法規,還應包括規章制度。

教育與強制相結合的原則

關於教育與強制相結合的原則,行政強制法的表述是:實施行政強制,應當堅持教育與強制相結合。[6]這裏的“教育與強制相結合”的“教育”既包括特殊教育,也包括普通教育;它不僅包括對強制對象的教育,也包括對普通大眾的教育。當然,“教育與強制相結合”的“教育”主要是指針對強制對象的具體教育。因為普通大眾的普通教育是通過被強迫對象的具體教育來實現的。普通公眾只有在親眼看到或直接或間接感受到行政機關在行政強制過程中被強制對象的具體案例教育後,才能接受到相應的遵紀守法、履行法律義務的“入常”和“感性”教育。

此外,教育與強制相結合還有“先教育,後強制”的含義,堅持教育貫穿於行政強制的前、中、後全過程。該原則要求行政機關在實施行政強制前應對相對人進行教育,以促使相對人自覺履行義務。如果教育後相對人自覺履行了義務,就不要再強制了。需要註意的是,“教育與強制相結合”並不是只要求行政機關在行政強制過程中對相對人進行教育,使其接受強制並配合強制行為,不抵制、阻礙行政機關實施強制行為,也不是只要求行政機關在實施行政強制後對相對人進行教育,使其對強制深信不疑,在心裏接受行政機關的強制行為,而是要加強事前教育。雖然行政強制期間和之後的教育也很重要,但事前教育比行政強制期間和之後的教育更重要。除非行政機關在緊急情況下采取立即強制措施,否則事先進行教育為時已晚,否則,無前教育不能成為強制措施。在行政強制法中貫徹“教育與強制相結合”的原則,行政機關必須強調“先教育,後強制”,使教育貫穿於行政強制的前、中、後全過程。只要行政相對人通過教育自覺履行義務,行政機關就不應對其進行行政強制或處罰。

(5)正當法律程序原則

關於正當法律程序原則,行政強制法並沒有在壹個專門條款中統壹規定該原則,而是在多個不同條款中規定該原則,其精神貫穿並體現在行政強制權設定程序和行政強制權實施程序的具體設計中。比如《行政強制法》第八條規定,公民、法人或者其他組織在對行政機關實施行政強制時,有權進行陳述和申辯;第七條規定,行政機關及其工作人員不得利用行政強制力為單位或者個人謀取利益;第14條規定,起草單位起草法律、法規草案時,應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見,並向制定機關說明聽取和采納意見的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。第15條規定,行政強制設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評估,及時修改或者廢止不適當的行政強制。行政強制實施機關可以及時對設定的行政強制的實施情況和必要性進行評估,並向行政強制的設定機關報告意見。公民、法人或者其他組織可以就行政強制的設定和實施向行政強制的設定和實施機關提出意見和建議,有關機關應當認真研究、論證,並以適當方式予以反饋。

雖然正當法律程序原則要求行政強制不僅在其設定上,而且在其實施上,重點主要是行政強制的實施,即主要落實在行政強制程序的具體設計上,包括行政強制措施和程序的設計。

《行政強制法》規定的行政強制措施實施程序壹般規則有五條:壹是違法行為明顯輕微或者沒有明顯社會危害性的,可以不采取行政強制措施;二是行政強制措施權由法定行政機關在法定職權範圍內實施,不得委托,非行政機關和行政機關中不具備行政執法資格的人員不得實施行政強制措施;三是實施行政強制措施必須事先報經行政機關負責人批準,由兩名以上執法人員實施。實施時,應當出示身份證件,通知當事人到場(當事人不在場的,邀請證人到場),告知當事人理由、依據、權利和救濟途徑,聽取其陳述和申辯,並制作現場筆錄(當事人不在場的,由證人和行政執法人員簽名或者蓋章)。四是有緊急情況需要當場強制執行的,行政執法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告,並辦理批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的,應當立即解除;五是實施限制公民人身自由的行政強制措施,也應當當場或者在實施行政強制措施後立即告知,並將實施行政強制措施的行政機關、地點、期限告知當事人家屬。在緊急情況下需要當場采取強制措施的,應當在返回行政機關後立即向行政機關負責人報告,並辦理批準手續。對公民人身自由的限制不得超過法定期限,目的達到或者條件消失後,應當立即解除。上述行政強制措施實施細則均體現了正當法律程序原則的要求。

正當法律程序對行政強制程序的具體要求主要體現在以下總則中:壹是只有具有法定行政強制權的行政機關才能實施行政強制;其次,具有法定行政強制權的行政機關只有在當事人未在行政決定期限內履行義務的情況下,才能實施行政強制;三是具有法定行政強制執行權的行政機關在作出強制執行決定前,應當以書面形式提前督促當事人履行義務;第四,當事人在收到催告書後有權進行陳述和申辯,行政機關應當充分聽取當事人的意見,對當事人提出的事實、理由和證據進行記錄和審查。當事人提出的事實、理由和證據成立的,行政機關應當采納;第五,只有經催告,當事人無正當理由仍不履行行政決定的,行政機關才能作出強制執行決定。催告書和強制執行決定書應當直接送達當事人。當事人拒絕接受或者無法直接送達的,通過其他法定方式(民事訴訟法規定的方式)送達;六是行政強制執行過程中,有法定中止或者終止執行情形的,應當中止或者終止執行;第七,行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下,與當事人達成執行協議。協議的履行可以約定分期履行,當事人采取補救措施的,可以減免附加罰款或者滯納金;第八,除緊急情況外,不得在夜間或者節假日實施行政強制,行政機關不得以停止向居民供水、供電、供熱、供氣等方式強制當事人履行。另外,如果違章建築、構築物、設施等。需要強制拆除的,行政機關應當先行公告,並責令當事人限期自行拆除。只有當事人在法定期限內不申請復議也不提起訴訟,不拆除,才能實施強制拆遷。

上述行政強制措施和行政強制規則都是正當法律程序原則的要求,都體現了正當法律程序原則。這些規則不僅有助於防止和避免野蠻強制和暴力強制對當事人合法權益的侵害,也有助於防止和避免行政機關及其工作人員利用行政強制權謀取私利、濫用職權和貪汙腐敗。

(6)救濟原則

《行政強制法》主要在第1章總則第八條、第六章法律責任第六十八條確立了行政強制的救濟原則。行政救濟的方式主要有三種:壹是行政復議;二是行政訴訟,三是國家賠償。這三種救濟方式由相應的專門法律(行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法)進行規範和調整。既然有專門的法律規定和調整,為什麽還要在行政強制法中有專門的規定?這是因為行政強制是壹種嚴重涉及公民人身權、財產權的“高權力”行政行為,[7]應當特別強調權利救濟。此外,與壹般的行政救濟相比,行政強制救濟還具有壹定的特殊性,需要特殊的規定。如《行政強制法》第八條不僅賦予了公民、法人或者其他組織不服行政強制申請行政復議、提起行政訴訟、請求國家賠償的權利,還用專項資金規定“公民、法人或者其他組織因人民法院違法行為或者擴大強制執行範圍受到損害的,有權依法請求賠償”;第六十八條規定,行政強制主體,無論是行政機關、人民法院還是行政執法人員,“違反本法規定,給公民、法人或者其他組織造成損失的,應當依法給予賠償”。

法律依據:

《中華人民共和國行政強制法》第四條

行政強制的設定和實施應當依照法定的權限、範圍、條件和程序。

第五條

行政強制的設定和實施應當適當。非強制手段能夠達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制。

第六條

實施行政強制應當堅持教育與強制相結合。

第三十四條

行政機關依法作出行政決定後,當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的,具有行政強制執行權的行政機關應當依照本章規定強制執行。

第三十五條

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