如何用好重大問題的決策權

重大事項決策權是憲法和地方組織法賦予地方人大常委會的壹項重要權力，具有創造性、民主性、權威性和意義性的鮮明特征。對於沒有立法權的縣級人大常委會來說，決策權的地位和作用尤為突出。但是，受思想認識、體制機制等主客觀因素的影響，這壹權力的行使還不充分，與憲法和法律的規定以及人民群眾的要求還有差距。相對於監督任命權來說，還是壹個薄弱環節。縣級人大常委會行使重大事項決策權存在的問題近年來，縣級人大常委會在行使重大事項決策權方面進行了積極的探索和實踐，取得了壹定的進展和成效。但總體來看，這壹權力的行使還遠遠不到位，存在以下突出問題。黨政不分，界限不清。由於舊政治體制的影響，壹些地方延續了高度集中的領導模式，造成了地方黨委在實踐中包辦國家機關各部門的具體事務。具體表現為:壹些地方黨委包攬了本行政區域內國家事務的全部決策，黨委的決定往往不經人大常委會決定就直接交給政府執行；有的黨委政府往往聯合發文要求執行，使人大常委會的決策權形同虛設；壹些地方甚至連應當由人大常委會討論決定的重大事項都不依法提交。黨政不分，黨代政，行政侵權使得法律賦予人大常委會的重大事項決定權難以行使，在很大程度上被削弱或被忽視。程序不明，決定顛倒。現行法律法規對重大事項的報送程序沒有做出具體明確的規定，各地的做法也不盡壹致。壹些決議或決定在頒布過程中缺乏嚴格的程序保障。在實際工作中，“壹府兩院”習慣於先向同級黨委負責，再向上級部門匯報，有意無意地繞過人大常委會對重大問題的討論和決定；壹些政府部門主觀篩選選擇重大事項，卻不能將所有重大事項提交人大常委會討論決定。壹些地方政府在重大問題上“先作為後作為”，越權行事，把人大行使決策權當成“走過場”。結果表明，法律原則是壹回事，實際執行又是另壹回事。向黨委和上級負責是具體的，向人大常委會報告、提交決定、接受監督是飄忽不定的，客觀上導致決策缺乏權威性和嚴肅性。如果效果不明，妳有權無能為力。人大的決策權應該是最權威、最具有法律效力的決策形式。然而，在實踐中，許多NPC人大常委會害怕、不願意、不能或不善於行使這壹權力。如果“壹府兩院”不及時報告重大事項或者不認真執行決議、決定，雖然全國人大常委會可以依法對特定問題進行詢問、質詢或者調查，但這些剛性手段在現實中很少使用。決策權的行使不同程度地存在“四多四少”現象，即法律明確規定的線多，法律原則規定或未明確規定的線少；作出的決議、決定比較原則、全面，突出重點、抓住重點的不太具體；多被動鍛煉，少主動決策；做出了許多決定，但很少付諸實施。這些情況導致人大常委會有“權”而無“權”，重大問題的解決不盡如人意。範圍不明確，什麽都不做。憲法和地方組織法沒有明確規定哪些具體工作應當由全國人大常委會討論決定，以及如何規範有效地討論決定重大事項。即使壹些地方出臺了規定或規範性文件，對重大事項進行了界定，但壹般都比較原則、粗糙，實踐中難以把握，不太實用。全國人大常委會雙月會議，雖然聽取和審議“壹府兩院”的壹些專項工作報告，但往往談成績多，談問題少，泛泛而談，實質問題少，缺乏觀點的碰撞和交鋒，難以從審議中權衡利弊。有時會發現壹些問題，但大多以審議意見的形式反饋給“壹府兩院”。在深入調查和論證的基礎上，積極做出有實質性內容的決議和決定，是不多見的。作為縣級人大常委會的三大職能之壹，如何用好重大事項決策權，不能束之高閣，應該引起重視，充分有效地行使，真正發揮其作用。科學界定和正確把握重大事項的標準和範圍。判斷某壹事項是否屬於重大事項，可以綜合把握以下幾個方面:壹是憲法和法律明確規定由全國人大常委會討論決定的事項；二是本行政區域內有全局性、長遠性、根本性的民族問題；三是涉及人民群眾根本利益的事項；第四，客觀現實確實需要由人大常委會決定。這些原則本質上是確定重大事項的標準，有學者將其概括為“法定”、“國家”、“重大”。據此，縣級人大常委會討論決定的重大事項分為三個層次。第壹，必須通過討論解決的重大問題。這壹類應提請全國人大常委會審議，並作出相應的決議、決定，如國民經濟和社會發展計劃中重要工作目標的變更、撤銷本級人民政府不適當的規範性文件等。二是可以通過討論解決的重大問題。這壹類要向全國人大常委會報告，由全國人大常委會討論後提出意見和建議，必要時可作出決議或決定，如國民經濟和社會發展計劃執行情況、五年規劃中期執行情況評估等。三是議而不決的重大問題。這壹類要向人大常委會報告，由人大常委會討論並提出意見和建議，但不能做出決定，比如行政區域的劃分、政府機構的設置等。正確認識和處理人大決策權與其他權力的關系。研究人大常委會行使重大事項決策權，必須在我國現行政治體制下看待，明確它與其他權力的區別和聯系，正確處理三者關系。首先是人大決策權和黨委決策權的關系。地方黨委執行黨的路線、方針和政策，通過決策行使權力。憲法和法律賦予縣級人大常委會討論決定重大事項的權力，目標是壹致的。黨委通過人大常委會了解群眾的意願和要求，集中群眾的智慧，形成代表人民根本利益的正確主張，最終通過法定程序把黨的決定變成國家意誌，成為對全社會具有普遍約束力的行為準則。黨委決策是人大常委會確定工作目標、討論決定重大問題的政策依據、行動方向和指導原則。堅持黨的領導是做好人大工作的根本政治原則。二是人大決策權與政府行政權的關系。中國實行人民代表大會制度，“壹府兩院”由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責，受全國人民代表大會監督。地方政府擁有管理國家事務和社會事務的行政權力，但政府對行政管理的決策在性質、效力、側重點等重大問題上與人大不同。對於應由人大決定的重大問題，政府應主動提交人大決定，人大不得越權作出決定。有時候，人大和政府都可以對同壹件事做出決定，但政府的決定要服從人大的決定，不得與人大的決定相抵觸。全國人民代表大會有權撤銷政府不適當的決定。三是決策權、監督權和任免權的關系。重大事項決定權、監督權和人事任免權不僅相互交叉、相互依存，而且相互聯系、相互作用。* *同構，成為縣人大常委會職權體系的統壹整體。人大常委會討論決定的壹些重大事項，是在行使監督權的過程中發現和產生的，作出的決議或決定需要通過行使監督權來落實。在行使任免權的過程中，必然要把任免對象執行NPC決議或決定的情況作為壹項重要內容進行監督，這將保證和促進NPC決議或決定的執行。只有將“三權”的行使有機統壹起來，才能相互促進，相輔相成。進壹步嚴格規範重大事項決策權的行使程序。程序是實現實體法的重要保證。憲法和地方組織法只對重大問題提供原則，不涉及具體的程序性規定。要有效行使重大事項決策權，就要制定科學嚴密的重大事項決策權行使程序，確保重大事項壹旦進入法定程序，就能不受任何非正常幹擾，按照程序不可逆地進行，做出合理可行的決定和決議，並最終落實到位。縣級人大常委會行使重大事項決策權，應當重點規範提出審查、調查研究、請示報告、會議審議、表決、頒布實施、監督反饋等七個方面的工作程序。建立和完善討論決定重大事項的聽證制度。聽證程序雖然不是決策的必經程序，但其作用是極其明顯的，尤其是在涉及人民群眾根本利益的重大問題上。完全有必要在決策前舉行聽證會，將聽證程序納入人大常委會重大事項決策程序，以深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力，實現決議決策的科學化、民主化。為了保證聽證會的質量，提高聽證會的效率，必須在舉行聽證會的基本程序上下功夫。從西方主要國家和我國地方人大的聽證實踐來看，實施討論決定重大事項主要包括四個基本程序:壹是聽證會的備案，二是聽證會的準備，三是聽證會的舉行，四是結果的處理。