第壹，立足中國國情，確定改進的目標及其基本原則
(壹)中國國情完善轉移支付制度。
在發達的市場經濟條件下，必須建立完善的轉移支付制度。但是，我國與發達市場經濟國家在金融經濟體制、經濟發展水平、金融資源、地區差異等方面仍存在壹定差距。中國在改善轉移支付外部條件方面的國情特點如下:
1.中國政府的職能範圍和承辦事務的特殊性。首先，中國是壹個單壹制國家。與聯邦制國家相比，中央政府的職權要比地方政府大得多，以體現中央政府的集中領導，承擔的事務比例和分配的相應財力也高於聯邦制國家。此外，中國人口眾多，幅員遼闊，需要強調中央的集中領導。政權的級別分為五級財政，比大多數國家的三級財政都多。因此，在轉移支付的設置上，既要處理好中央對省級轉移支付的主導環節，又要充分考慮省級以下各級政府間轉移支付制度的建立。其次，從中國政府的活動範圍來看，由於中國是社會主義國家，不僅要承擔社會事業的管理和國家基礎設施的建設，還要承擔國有資產管理的任務，即政府具有行政、經濟和國有資產管理職能。為了確保政府能夠充分發揮其各項職能，就必須確保它擁有足夠的財政資源，使政府的方針政策能夠順利實施。否則，沒有財力就談不上政府職能。
2.中國的不平衡發展。中國作為壹個多民族國家，自然條件差異很大，經濟發展水平參差不齊，公共服務水平差距很大，而且這種差距有繼續擴大的趨勢。根據人類發展綜合指數，中國是目前世界上地區間差距較大的四個國家之壹。各省之間的人均財政收入為10倍，人均財政收入的分布與經濟實力的梯度壹致，因此地方政府間的行政能力和公共服務水平存在明顯差異。因此，緩解地區差距，特別是加大對中西部地區的財政支持，是轉移支付制度的現實需求。
3.中國還是壹個欠發達國家，有限的財政收入制約了可用於轉移支付的資金。近年來，雖然我國經濟實力增強，但基本解決了6543.8+0.2億人的溫飽問題。但由於人口基數大，工業化程度低，中國人均財力仍屬於低收入國家。從國際比較來看，我國財政規模相對較小。從兩個比重分析，財政收入占GDP的平均比重僅為世界平均水平的1/3，中央財政收入占財政總收入的平均比重自1.990以來為40%，與世界大多數國家的60%相差甚遠。財政收入水平低導致我國連年赤字，嚴重影響財政職能的充分發揮。
4.地方政府的既得利益是剛性的，難以調整。目前，我國地方政府負責地方社會的管理，承擔著地方社會保障、地方社會福利和區域社會經濟發展的職能，同時又具有轄區國有資產大所有者的職能。這種雙重職能往往使地方政府成為其行政管轄範圍內的公共利益主體。必須正視地方政府為維護這類利益相關者所做的努力，遏制是不現實的，也是不明智的。因此，在建立轉移支付時，必須保持地方政府發展的積極性對經濟的積極影響，不能簡單否定地方既得利益。如果忽視了，轉移支付制度的完善就會被扭曲，會對國家政策的實施形成各種障礙。
5.轉移支付配套制度不完善。中國政府的職能沒有轉變，法制沒有健全，財政體制沒有理順。具體表現為中央和地方財權事權邊界不夠清晰，稅收分配沒有真正合理化和常態化，直接影響轉移支付的公開、公平和規範。因此，不能否認，我國轉移支付制度的建立和完善是與各項政治經濟制度的建立和完善同步進行的。
(2)確立完善的轉移支付目標和原則。
1.轉移支付追求的目標是實現地方政府公共服務能力或水平的均衡。縱觀世界，實現這種平衡只是地方政府的基本行政能力基本相同，世界上相當發達完善的日本和澳大利亞還沒有實現完全對等。從我國的實際情況來看，由於社會公眾服務能力的懸殊，只能把社會公共服務均等化作為壹個長遠目標。目前轉移支付的目標應該是逐步調整地區間的橫向不平衡，縮小地區間經濟發展的差距，促進地區間的均衡發展。重點支持經濟欠發達省份的能源、交通、環保等基礎設施，以及教育、科技、醫療、就業培訓等社會保障事業。均衡目標的實現應分三步走:初始階段，除國防支出、行政支出、教育支出等少數項目外，其他公共服務支出應達到較低標準；第二階段，公共服務支出均等化項目將逐步擴大到科技、衛生和社會保障領域；第三階段，公共支出項目全部達到國家同等標準。
2.轉移支付制度的完善原則。
(1)公平優先，兼顧效率的原則。鑒於我國財政能力和公共服務水平差距較大，在完善轉移支付的過程中應優先考慮公平性。因為轉移支付作為政府調控的手段，本身就是用來彌補市場缺陷和解決社會公平的，而中國又面臨著地區差距的擴大，公平優先是我們的首選。為了遵循這壹原則，在確定轉移支付資金分配規模時，應堅持與地方財政需求正相關，與財政能力負相關。在轉移支付的結構安排上，要強調壹般性轉移支付，以解決地方財力總量不足為主，專項補助為輔，兼顧效率。此外，在努力縮小地方差距的前提下，不能忽視效率，這樣轉移支付制度既要保證中央和地方政府的責權合理劃分，又要充分調動地方政府的積極性，避免絕對公平，讓經濟效率高的省份獲得更多的轉移支付資金。
(2)標準化和法制化原則。規範化是轉移支付制度本身的客觀要求。沒有規範化，就不是正規的轉移支付。我國現行過渡性轉移支付制度中的基數法，積累了多年人為核定的數字，遠遠達不到客觀性的基本要求。規範化要求轉移支付的計算方法以法律形式確定，壹旦確定，就不能隨意更改。標準化還要求轉移支付的實施過程要客觀，排除任何人為因素的影響。同時也要求轉移支付的相關數字必須經過精心設計，反復計算，真實可靠。轉移支付的規範化要有法律保障，要作為財政制度的壹部分，形成壹種財政法規。全國必須嚴格執行，嚴格遵循法定審批程序，嚴格排除我國現行轉移支付中廣泛存在的隨意性。
(3)完善轉移支付的漸進性原則。
在完善轉移支付的過程中，我國應逐步制定實施措施，確立逐步完善的目標。在實施步驟上，中國的改革壹般遵循循序漸進的原則，即從初始階段到原有制度，經過過渡階段，直至打破原有格局，真正形成全新的制度。因此，轉移支付制度的完善過程也應遵循這種漸進性，在轉移支付制度的總體目標設定、規模確立和計算方法采用上應盡可能體現這種漸進性。
第二，改善我國轉移支付制度的外部條件
完善轉移支付制度不僅僅是財政撥款本身的問題，還取決於必要的財政支持和政治經濟制度支持，否則只能談轉移支付。鑒於我國財力不足，政府職能界定不清，應該從這壹點出發來完善轉移支付，盡力為轉移支付的完善創造適宜的政治經濟環境。
(壹)挖掘財力，適度提高“兩個比重”。
從國外經驗來看，實行規範轉移支付制度的國家財政收入占國民生產總值的比重很高，特別是中央財政收入占全部財政收入的比重很高，從而為轉移支付制度的實施奠定了基礎。從我國財力的不足來看，很難為轉移支付制度的實施提供充分的經濟條件。因此，“兩個比例”的提高直接決定了我國轉移支付的前途和命運。因此，我們應該加大改革力度，提高政府可支配財力。當前，在稅制無法大改、稅源整體無法改善的前提下，應從三個方面挖掘財源:壹是加強稅收征管，堵塞偷稅漏稅漏洞；二是加快國企改革，改變國企經濟效益差的現狀，真正把企業推向市場，提高企業經濟效益，從根本上培育財源；三是將分散在地方的預算外資金納入預算管理，使地方政府、部門和單位自由支配的財力由國家集中起來。如果這壹轉變順利完成，中國將增加相當數量的財力，從而改變西藏當地資源豐富的現狀。
(二)科學的事權劃分是建立科學規範的轉移支付制度的前提。
加快政府職能改革，改革過去傳統體制下政府包辦壹切的做法，減少政府對企業的幹預。政府將以提供公共服務為重點，以分配的方式加強公共投資，為企業競爭創造公平的競爭環境。在具體的事權劃分中應遵循以下原則:壹是統壹領導、分級管理的原則。在單壹制國家的前提下，必須強調中央政府的統壹領導，保證各項方針政策的實施，體現中央政府的宏觀調控能力，協調重大比例關系。同時，根據我國國情特點，因地制宜發揮區域優勢，實行分級管理。第二，財權與事權相對應，壹級事權必須由壹級財權來保障。在這壹原則下，中央政府的主要職責是保證和維護國家政治、經濟和社會的全面協調穩定發展，負責國家資源和基礎設施的開發、建設、管理和維護，掌握經濟的宏觀調控權和國有資產的管理權。在事權明確的基礎上，中央財政要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需的費用，調整國家經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控以及中央直接管理的事業發展所需的費用。地方政府的主要職責是保證中央政令的順利實施，落實中央的壹系列宏觀調控政策，支持本地區壹定時期內經濟、科技和社會事業的發展重點，協調基層政府間的社會經濟關系。同樣的道理，地方政府相應地承擔本地區政府機構運轉所需的資金，負責本地區經濟事業發展所需的開支。
(3)加快完善我國實施轉移支付的配套改革。
轉移支付的完善過程取決於相應配套改革的步伐。關於分稅制改革，雖然我國的分稅制已經初步建立了大體框架，但離規範的分稅制還有壹定的距離。除了上面提到的政府事權界定不清導致的財力分配不清之外，具體的稅種劃分和地方稅體系的完善還存在很多問題。稅收分類存在的主要問題是:第壹，沒有打破按企業隸屬關系劃分稅收的模式。比如企業所得稅的劃分，把央企的所得稅作為中央稅，地方企業作為地方稅；第二，按行業分稅的局面沒有被打破。國家壟斷行業的營業稅，如鐵道部和銀行總行的營業稅，仍被劃歸為中央稅，這使得營業稅無法完全成為地方稅的稅源。在地方稅體系的建立方面，穩定的地方稅體系尚未形成。除了上述應分配給地方政府的稅種外，還有壹些應征收的稅種尚未征收，如遺產稅、證券交易稅等。這種不完全的分稅制不僅不符合政企分開的內在要求，而且影響了財政分配的合理化，使轉移支付建立在初次分配不規範的基礎上，使轉移支付再分配含有內在的不合理成分。針對上述問題，分稅制的進壹步完善應著眼於稅種的進壹步劃分，即將消費稅、關稅等有利於中央集中財力和中央宏觀調控的稅種繼續劃歸中央稅之外，將營業稅、資源稅等與地方經濟發展密切相關的稅種真正徹底地劃歸地方政府。除繼續享受增值稅為* * *，取消按企業隸屬關系劃分企業所得稅的辦法，企業所得稅享受為* * *。此外，要進壹步完善地方稅體系，加快征收遺產稅和社會保障稅，以開辟地方財源，培育地方經濟增長點。總之，將中國的分稅制納入規範化軌道，不僅有助於穩定政府間的財政分配關系，也為規範中國的轉移支付鋪平了道路。
加快我國預算制度改革是完善轉移支付的另壹項配套改革。在預算制度改革中，第壹，要加快推進復式預算。在我國現行的復式預算中，雖然預算支出科目的設置是按照特定用途分類的，但設置並不科學，科目之間相互重疊，未能體現政府職能的明確劃分。而復式預算是按照經濟性質安排財政支出，按照經常性支出和建設性支出劃分兩個預算，避免重疊，更好地體現政府職能分工，進壹步使財政分配科學化、規範化。只有在這個基礎上，中國的轉移支付才能真正步入正軌。第二，要盡快實行零基預算法，取消以前預算編制的基數法，把以前年度的收支因素排除在新的年度預算之外，有利於按照目前的影響因素進行預算編制，轉移支付的審批也要求建立在這樣壹個公平、客觀的基礎上。
完善現行轉移支付制度的具體措施
在創造和完善轉移支付外部環境的基礎上，更重要的是從轉移支付本身，從其具體方式和規模的確定，從結構的安排，從轉移支付資金的具體測算和資金的管理等方面進行系統的安排。
(壹)首先，應改革我國現有的轉移支付模式，實行縱向轉移為主、縱橫交錯的轉移支付模式。
政府間轉移支付本質上是地區間的橫向財政再分配關系，即經濟發達地區將政府組織的部分收入轉移給經濟落後地區。但是，由於這種財力的再分配不是地區政府之間的自發關系，而是國家意誌的體現，因此沒有壹個國家的政府轉移支付制度采取單壹的地區政府之間財力的平行轉移。根據國際經驗，政府間轉移支付有兩種模式:壹種是單壹的自上而下的縱向財政平衡，即上級政府通過特定的財政制度，不平等地集中各地區創造的財力，然後根據各地區穩定的財政收支狀況和實施宏觀調控政策的需要，將部分集中的財政收入不平等地分配給各地區，實現地區間財力分配的相互平等。事實上，中國長期以來壹直以這種方式實施政府間轉移支付。而且，目前世界上大多數國家的政府間轉移支付也是這樣進行的。不同的是，我國此前實行的單壹縱向轉移支付制度缺乏必要的法律規範，透明度低，穩定性差，而其他國家卻將其合法化。另壹種方式是縱向導向、縱橫交錯的財政平衡，即中央政府不僅統壹立法，通過特定方式直接進行轉移支付，而且還負責組織地區間的直接轉移支付。其中，縱向轉移支付側重於國家宏觀調控目標的實現，橫向轉移支付主要用於解決財政落後地區公共支出不足的問題。
中國應改變現有的單壹垂直轉移模式，轉變為垂直導向、縱橫交錯的模式。在這種模式下，中央政府支持地方政府參與部分轉移支付，由繳費省份根據依法計算的結果直接向接受救助的地方政府撥付資金，增加了地區間的相互支持，即變過去的“隱性補貼”為“公開補貼”，既激勵了富裕省份，也激勵了貧困省份，更符合我國地區間差距較大的國家特點。其運行模式的設想是:首先，按照人均財政能力劃分為五個檔次:即超過平均值1% ~ 3%、3% ~ 6%、6% ~ 9%、9% ~ 15%、15%的五個檔次；第二步，確定富裕省份的貢獻數量，即依次按照上述五個水平，對貧困省份貢獻平均值的20%、30%、40%、50%、60%。為了體現計算的進壹步合理性，可采用超額累進計算法。
(二)適當增加轉移支付資金規模。
轉移支付規模是指上級政府在其可控範圍內可用於轉移支付的資金占政府財力總量的比例，其大小反映了上級政府平衡各地財政支出水平的能力。壹般來說，當各地收入能力導致的支出水平差異較大時，上級政府集中轉移支付的財力越多，越能充分發揮平衡和調節作用，但並不意味著規模越大越好。這裏有壹個適度的問題。如果轉移支付規模過小，壹方面無法保證中央政府的宏觀調控，另壹方面又顯得不值得建立高成本、規範化的轉移支付制度；規模過大，也會影響地方發展的積極性和自主性。
總的來說，轉移支付的規模壹方面取決於政府間財力劃分的縱向不平衡性、區域經濟發展的不平衡性和區域公共服務的利益外溢性，另壹方面取決於財力在政府間的初次分配，主要問題是中央政府的可支配財力。現階段影響我國轉移支付規模的因素很多，影響其增減的因素並存:壹是我國屬於單壹集權國家，需要中央政府投入大量財力；其次，在中國存在固有的縱向不平衡的同時，橫向地區之間的經濟差距也很大；再次，我國目前“兩個比重”在降低，中央可控財力不足，地方利益剛性。在確定轉移支付規模時也要堅持適度原則，既要保證中央財政有能力資助貧困地區和少數民族地區，以及這些地區的基本公共服務達到基本水平，又要防止規模過大影響地區經濟發展的積極性。
轉移支付規模的確定應基於我國近期的轉移支付目標。首先是行政、國防、教育支出等最基本、最必要的項目大致平衡，然後逐步擴大範圍，相應擴大轉移支付規模。根據之前的數字，從1990到1993，轉移支付占全國財政支出的比重不到20%，占中央財政支出的比重不到40%。1994年分別為41.24%和57.66%，1995年為37.66536896基於對以往年度轉移支付數字的分析，考慮到我國目前的稅種劃分只能進行結構性調整，總體稅負不可能有大的提高，但將預算外資金納入預算管理，將會大大提高財政收入占GDP的比重。此外，隨著國有企業內在活力的發展，經濟效益的不斷提高和新增財力的不斷增加，“九五”期間轉移支付預計將占財政支出的40%，占中央財政支出的55%。在調整“兩個比重”的過程中，要以增量調整為主，適當照顧地方經濟利益。
(三)在轉移支付資金的結構安排上，應以壹般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔。
參考國際慣例，立足我國國情，在“公平優先，兼顧效率”的原則指導下，我國現行轉移支付應以壹般性補助為主，專項補助為輔。因為壹般的補貼並沒有為地方政府指定具體的資金使用方向，只是成為政府財力的補充。下級政府對這壹基金有較大的控制權，其主要目的是平衡地方預算，滿足地方政府履行職能的基本支出需求，使地方政府達到最低限度的公共服務水平。因此，壹般性轉移支付更能體現公平。與壹般轉移支付不同，專項轉移支付因為規定了轉移支付資金的使用目的，只能由下級政府在規定的項目上使用，有的甚至附加了壹些條件。因此，專項轉移支付能夠更好地體現上級政府的政策意圖，實施產業政策，更有效地配置資源，保證經濟高效運行，因此更能體現效率原則。
既然壹般補貼沒有具體用途，那麽操作的關鍵就在於如何分配。目前，中國應采用國際上廣泛使用的標準化“因素法”來計算補貼的國際收支。至於專項補助，要在現有轉移支付類型的基礎上重新分類:第壹類是中央委托事務撥款。這種專項轉移支付的撥款依據是基於政府間事權劃分，應由中央政府承擔的事務由地方承擔，發生的支出由中央政府根據支出需要分配給實際發生此類事務的地方政府；第二類是中央財政專項補助。與第壹類不同的是，這種補助針對的是那些由中央政府和地方政府共同負責、共同出資的支出項目，可以按照中央政府的份額進行分配；第三類，鼓勵或補貼專項補貼。即根據產業政策、民族政策等社會經濟政策，對符合政策目標的地方政府行為給予有條件的財政支持；第四類，用於區域發展或特殊政策目的的專項補貼；第五類，專項專項補助。對於壹些突發事件和不可控因素導致的政府支出，如自然災害救助、戰後恢復等。由於專項補助的多樣化和復雜性，暫不宜采用因素分析法，而應根據實際需求采用目標管理法，將“成本-效益”分析法納入項目的效益評價中，以加強對此支出的監控，提高其使用效率。
(四)完善轉移支付的關鍵是盡快擴大“因素法”的適用範圍。
采用“因素法”是規範轉移支付的主要標誌，也是世界各國經過多年探索得出的相同經驗。當然，這也應該是我國完善轉移支付的第壹步，也是改革的關鍵。我國現行的“過渡性轉移支付辦法”僅用於少數民族地區和落後地區的補助等少數項目，其額度不足以改善我國現有的轉移支付非正式狀態。我國目前應該將這種方法推廣到壹些已經采用這種方法的支出項目，如行政、國防、文化教育等。
因素法的關鍵在於計算模式的建立和因素的選擇。首先，建立轉移支付的基本計算模式。目前國際上廣泛使用的有兩種:壹種是“收入能力均衡撥款型”，即中央政府通過計算標準收入來確定對各地區的均衡撥款。這種方式只反映收入而不反映公共支出的差異，不能適應我國巨大的差異。二是“收入能力-支出需求均衡撥款型”，即通過計算各地的理論收入能力和標準支出需求來確定轉移支付額度。這種方法比較適合中國，但是需要很多前提條件，比如基礎數據的完備性和準確性，計算工作量大等等。鑒於我國權責尚未真正分離，基礎數據不足，應在現有基礎上選擇適合我國國情的“有限收支型”。“有限”是指標準支出需求的計算是有限的，其均衡項目只能包括那些最基本、最必要的服務項目，然後逐步擴大其均衡範圍。在計算收入能力時，要計算各種稅費的標準收入能力，為了使有限的標準支出需求與總的理論收入能力相對應，需要根據有限的支出項目占財政總支出的比重來確定有限的理論收入占財政總收入的比重。其次，選取壹些影響收支的因素。因素的選擇直接關系到收支標準的建立。如果選擇不合理，就會導致轉移支付的扭曲。因此，要素的選擇必須遵循客觀、公平、效率三大原則:所謂客觀，是指要素的界定不受或少受主觀意誌的影響；所謂公平，就是對所有地方都是平等的；所謂效率，可以調動地方政府開源節流的積極性。
根據上述原則，影響財政收支的因素壹般應該是:壹是人口因素，這是第壹考慮的因素。人口可以細分為兩類:總人口和相對人口。壹般來說，總人口越多，政府提供的轉移支付就越多。相對人口因素的使用可以使轉移支付的制定更加科學合理。二是人均國民生產總值和人均財政收入。它們是反映地區經濟發展和公共服務水平的重要參數，而轉移支付的目標是保證國家公共服務的最基本標準，因此參數較低的地區需要中央政府給予更大的財政支持。第三，自然因素，包括國土面積、地理位置、氣候、資源、交通等。這些自然條件直接影響政府支出成本的水平，如高寒地區取暖支出較多；土地面積越大，需要投資保護和開發的面積就越大，政府的經濟發展支出就越大。第四，特殊因素，包括少數民族、貧困縣、貧困人口。目前，中國應選擇與中國確定的有限支出項目密切相關的因素。壹般來說，有五個因素:人口、行政事業單位從業人數、地域面積、少數民族比例、人均GDP。
在上述計算模型和影響因素的基礎上，計算出理論收入能力、標準支出及其轉移支付額。
1.收入能力的計算。即計算出在各地同等征收力度下應獲得的財政收入。方法是根據各稅種的稅基計算方法(如資源稅的資源產量)找出可以作為稅基的數據，將各稅種的稅基乘以標準稅率，得到各稅種應得的收入。對於目前缺乏稅基統計數據的稅種，暫按全國地方平均財政收入占GDP的比重計算，再累加地區理論財政收入能力。
2.標準支出的計算。根據上述五項與財政支出相關的因素，在全國人均財政支出水平的基礎上，根據各地區測算的相關系數，對限定標準支出進行調整。
3.最後，在“有限收入-支出”模式下，為了與有限支出相對應，按照有限支出占財政總支出的比例，將理論收入轉化為有限理論收入，二者之差作為確定轉移支付的依據。收入大於支出的，轉出地區，收入小於支出的，為補助地區。
(五)加強轉移支付的法律管理是完善轉移支付的重要保障。
為了規範、公平、透明的轉移支付，必須加強轉移支付的管理，使之合法化，這是中國的必由之路。首先，要加強轉移支付的立法。轉移支付制度是壹項系統工程，涉及面廣、政策性強、影響因素復雜。只有以法律的形式對其進行規範，才能更好地發揮其調節作用。我們可以借鑒國外的成功經驗來制定轉移支付法。以法律形式規定轉移支付的原則、形式和目標，同時編制轉移支付預算，建立完整的預算司法程序，經全國人大批準後實施。其次，設立專門機構負責轉移支付，如澳大利亞的“聯邦撥款委員會”和英國的“環境部”。國外經驗表明，建立類似機構，壹方面可以對轉移支付發揮壹定的制衡作用，保證轉移支付的公平性和合理性；另壹方面，建立這樣壹個機構可以在地方政府和中央政府之間建立壹個“緩沖區”。就中國的國情而言，應該成立壹個專門委員會，隸屬於NPC財政經濟委員會。委員會重點解決技術性問題，如制定客觀的計算方法、審查研究轉移支付規模、監督制約轉移支付使用等，既能體現轉移支付的權威性，又能體現其客觀性。