行政法規以憲法和法律為依據，效力高於地方性法規、規章和具有普遍約束力的行政決定、命令。根據現行憲法第八十九條規定，制定行政法規是國務院的職權之壹。國務院1987批準頒布的《行政法規制定程序暫行條例》，對規範行政法規制定起到了積極作用。
2000年頒布的立法法和2001頒布的行政法規制定程序條例是目前規範行政法規制定的主要依據。影響行政法規法律效力的主要法律問題是制定機關、制定程序和監督程序。制定機關是關於制定行政法規必須具備的雜項和可以規定哪些事項的制度。
在制定條件上，國務院應當依據憲法和法律制定行政法規:理解這裏的“依據”原則，可以和地方人大制定地方性法規的情況進行比較。省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，制定地方性法規。因此，制定地方性法規的前提是“不與上級規章相抵觸”的原則。而國務院制定行政法規，必須以上級規則為依據，也就是所謂的“依據”原則。憲法和法律的這壹“基礎”既可以是憲法或法律的具體規定，也可以是憲法或法律關於相關事項的壹般規定。就行政法規的規定而言，有以下三個方面:
壹是具體法律規定的實施，即法律規定的實施需要制定行政法規。比如《行政處罰法》第六十三條規定，本法第四十六條罰款決定與罰款收繳分離的具體實施辦法，由國務院制定。為落實行政處罰法1997的規定，國務院頒布了《處罰決定與罰款收繳分離辦法》行政法規。
二是憲法職權的實施，即憲法第八十九條規定的國務院的行政職權。這裏需要明確兩點:壹是必須是行政事項，行政法規不得規定超越其權限範圍的事項；其次，要尊重全國人大及其常委會的專屬立法權，行政法規不得將屬於全國人大及其常委會專屬的立法事項納入自己的規定:
第三，人大授權的事項。對於應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定的事項，國務院可以根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權，先行制定行政法規。但涉及犯罪與刑罰、剝奪公民政治權利、限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度的事項，不得授權。授權決定應當明確授權的目的和範圍。
國務院對授權法規有幾項重要義務:嚴格按照授權的目的和範圍行使被授權的權力，不得轉授給其他機關。比如這個授權不得下放到國務院部門制定法規。根據授權制定的法律、法規，應當報授權決定中規定的機關備案。經過實踐檢驗，立法條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會立法。授權事項制定後，相應授權終止。國務院制定行政法規需要經過立項、起草、審查、決定、公布等程序。
1，項目立項
立項是決定制定行政法規的程序。它解決了國務院是否應當就具體行政事務制定行政法規的問題，是行政法規制定程序中的第壹個環節。行政事務復雜多變。哪些事項需要制定，何時制定行政法規，需要從其必要性、可行性和及時性來判斷。這是項目要解決的問題。
項目的設立由國務院依職權決定，表現在年度立法計劃的編制和調整在程序上。國務院法制機構負責起草國務院年度立法工作計劃，報國務院批準。年度立法工作計劃在執行中可以根據實際情況進行調整。
列入行政法規的條件是:適應改革、發展、穩定的需要；改革的相關實踐經驗基本成熟；要解決的問題屬於國務院職權範圍，需要國務院制定行政法規。
國務院有關部門有權申報項目，有關部門的申請是擬定國務院年度立法工作計劃的重要依據。國務院有關部門的立項申請，應當說明立法項目所要解決的主要問題、所依據的方針政策和擬確立的主要制度。項目申請應當在每年年初國務院年度立法工作計劃編制前報送國務院。
2.起草
起草是提出行政法規初步方案和草案的程序，是審查決定程序的基礎。起草組織。起草工作由國務院組織，可以通過年度立法工作計劃確定由國務院壹個或者幾個部門承擔具體起草工作，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。
聽取意見。在起草行政法規的過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。
工作協調。涉及其他部門職責或者與其他部門關系密切的規定，應當與有關部門協商壹致。經充分協商不能達成壹致意見的，應當在行政法規草案送審稿時說明情況和理由。
重大決策。起草部門對涉及管理體制、方針政策等需要國務院決定的重大問題提出解決方案，報國務院決定。投稿。首先是稿件的署名。提交的文件應當由起草部門主要負責人簽署。幾個部門* * *共同起草的，應當由這些部門* * *的主要負責人簽署。其次是壹並提交的事項，包括壹並提交的說明和相關材料。說明的內容是立法的必要性、確立的主要制度、各方對草案主要問題的不同意見以及征求有關機關、組織和公民意見的情況。相關材料主要包括國內外相關立法資料、研究報告、調查報告等。
3.回顧
壹、審查機構和審查內容。審查的對象是報送國務院的送審稿，審查的目的和工作結果是在對送審稿進行修改的基礎上，形成行政法規草案及對草案的說明。
負責審查的機構是國務院法制機構。國務院法制機構的審查有以下幾個方面:
(1)、是否符合憲法、法律和國家政策的規定；
(2)是否符合起草要求；
(三)是否與相關行政法規相協調和銜接；
(4)、是否正確處理了有關機關、組織和公民對送審稿主要問題的意見；
⑸、其他需要審查的內容。
第二，征求意見，協調意見。征求意見包括發送征求意見、社會公告、現場聽取意見和召開會議聽取意見和論點。
征求意見的對象是國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家。
社會公告是壹項重要的行政法規，報國務院批準後，向社會公布征求意見。
現場聽證是行政法規草案涉及的主要問題，需要到基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見。會議聽取意見和論證，包括座談會、論證會和聽證會。
座談會、論證會適用於重大、疑難問題，由有關單位和專家參加，聽取意見，研究論證。聽證適用於公民、法人或者其他組織的切身利益，聽取有關機關、組織和公民的意見。
協調意見是對主要制度、方針政策、管理體制、權限劃分等方面的不同意見。，並由國務院法制機構進行協調，達成壹致意見。不能達成壹致意見的，將爭議的主要問題、有關部門的意見和國務院法制機構的意見報國務院決定。
第三，審查處理。延期並退回。可以延期或者退回有關部門的情形是:制定行政法規的基本條件不成熟的；有關部門對草案規定的主要制度有爭議的；起草部門未與有關部門協商的；送審稿存在程序性缺陷。
形成草稿。國務院法制部門認真研究各方面意見，經與起草部門協商，對行政法規草案進行修改，形成行政法規草案和草案說明。
提交審議:行政法規草案由國務院法制機構主要負責人提出，提交國務院常務會議審議。對調整範圍單壹、各方面意見壹致或者依法制定的配套行政法規草案，可以由國務院法制機構直接報送國務院審批。
4、決定和公告
壹、行政法規草案的審查和批準。行政法規草案應當經國務院常務會議審議，或者由國務院批準。國務院常務會議審議行政法規時，應當由國務院法制機構或者起草部門進行說明。
第二，簽署和頒布行政法規。國務院對行政法規草案提出審議意見後，國務院法制機構對行政法規草案進行修改，形成修改稿，報請總理簽署國務院令公布。行政法規的施行日期由簽署公布行政法規的國務院令規定。
行政法規的標準文本是在國務院公報上公布的文本。行政法規簽署公布後，應當及時在國務院公報和在全國發行的報紙上刊登。國務院法制機構應當及時編纂出版行政法規的國家正式文本。
第三，實施日期和備案。行政法規自公布之日起30日後施行。但是，對國家安全、匯率和貨幣政策的確定以及公布後不立即實施會妨礙行政法規實施的，可以自公布之日起實施。
行政法規公布後10日內，由國務院辦公廳報NPC常務委員會備案。
5.解釋
壹是行政法規的規定本身需要進壹步界定或解釋為補充規定。有權要求國務院對行政法規進行解釋的是國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府；國務院法制機構研究制定行政法規解釋草案，報國務院批準後，由國務院授權工口或山用事務局會同國務院有關部門發布；行政法規的解釋與行政法規具有同等效力。
第二，行政法規在行政工作中具體應用的解釋。省、自治區、直轄市人民政府法制機構和國務院有關部門法制機構要求國務院法制機構說明的，國務院法制機構可以研究答復。其中涉及重大問題的，由國務院法制機構提出意見，報國務院同意後答復。國務院部門規章是指國務院有關部門按照部門規章制定程序發布的行政規範性文件的總稱。部門規章中的法律問題主要是制定機關、制定權限、制定程序和監督程序。國務院部門的規章制定權:
首先源於現行憲法1982。根據《憲法》第90條，國務院各部、各委員會根據法律和國務院的行政法規、決定和命令，在本部門的權限內發布命令、指示和規章。
2001頒布的《立法法》和《規章制定程序條例》對國務院部門規章的制定機關、權限、程序、監督程序等作出了統壹明確的規定。
在此之前，1990，國務院也出臺了備案的條例和細則。
制定規則應遵循的基本原則是:壹致性原則、權利保護原則、權責統壹原則、體現改革精神原則、精簡統壹和效率原則。這些原則不僅適用於部門規章，也適用於地方政府規章。
壹致性原則要求制定規章應當遵循立法法確定的立法原則，符合憲法、法律、行政法規和其他上位法的規定。
權利保護原則要求制定法規，法規應當切實保護公民、法人和其他組織的合法權益。在規定其義務的同時，還應規定其相應的權利以及保障權利實現的途徑。
權責統壹原則的要求是，在賦予有關行政機關必要職權的同時，還應當規定其行使職權的條件、程序和責任。
體現改革精神的要求是科學規範行政行為，促進政府職能向經濟調節、社會管理和公共服務轉變。
精簡、統壹、效能原則是指相同或相近的職能應由壹個行政機關承擔，以簡化行政程序。根據《立法法》第71條的規定，國務院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構是國務院制定部門規章的機關。
這種制定機關可以分為兩類:國務院組成部門和直屬機構。國務院各部委、中國人民銀行、審計署是國務院的組成部門，國務院直屬機構是國務院主管某項專門業務的部門，如國家工商行政管理局、海關總署、中華人民共和國國家稅務總局、新聞出版署等重要行政部門。直屬機構的數量和職能因政府而異，第九屆中央人民政府設立的直屬機構有17個。
制定部門規章的主體也因為單行法的授權規定而出現。例如，1998年2月頒布的《證券法》第179條規定，國務院證券監督管理機構的職責之壹，是依法制定證券市場監督管理的有關規定。根據第九屆中央人民政府管理職能配置和機構設置，國務院行使證券監督管理職權的機構是中國證券監督管理委員會，為國務院直屬機構。在這方面，是國務院的機構在這裏行使制定部門規章的權力。根據《立法法》第71條規定，部門規章規定的事項應當是執行法律或者國務院行政法規、決定、命令的事項。應當理解，制定部門規章的權限應當以法律或者行政法規、國務院決定、命令對具體事項的規定為依據。
也就是說，部門規章是執行性或補充性的行政規範，而不是自治性的行政規範。沒有法律、行政法規、國務院決定和命令，國務院部門不得僅以管理需要為由，主動制定和發布部門規章。就制定依據而言，國務院部門規章的制定權限小於地方政府規章。
超越壹個國務院部門的職權制定規章，涉及兩個以上國務院部門職權範圍內的事項。解決這個問題有兩個辦法:第壹個是請國務院制定行政法規。壹般適用於下列情形:需要制定的事項涉及兩個以上國務院部門的職權，但其職權範圍需要在國務院中明確規定的；條例規定的措施只能由國務院規定或者采取；法律規定由國務院作出的；國務院認為應當由國務院制定行政法規的。第二，國務院有關部門聯合制定法規。壹般適用於以下情形:需要規定的事項涉及兩個以上部門職權，國務院已明確其職權的；涉及兩個以上國務院部門職權的事項，由國務院有關部門依法規定。涉及國務院兩個以上部門職權的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章，否則國務院有關部門單獨制定的規章無效。規章制定程序是指制定、起草、審查、決定和公布規章的程序。規章的修改和廢止程序，參照制定程序的有關規定執行。國務院市級部門根據職權，可以及時修改或者廢止與新頒布的法律、行政法規或者其他上位法相抵觸的部門規章。
(1)項目立項。是決定制定部門行政規章的程序。項目的決策權是享有部門規章制定權的國務院部門。先由部門內設機構或其他機構提出立項報告，部門法制機構匯總研究，制定部門年度工作計劃，報部門批準後實施。制定規章年度工作計劃執行過程中，可以根據實際情況進行調整，對擬增加的規章應當進行補充論證。
(2)起草。國務院部門提出規章的初步方案，形成送審稿，是壹個程序。起草工作是由國務院部門組織的。國務院各部門可以確定內設機構或者其他機構負責起草工作，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。可以邀請相關專家參與，也可以委托相關專家和組織起草。在起草過程中聽取意見。起草規章應當聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見的形式包括書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等。法規草案直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益。有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界意見。起草單位也可以舉行聽證會。
起草法規征求意見。起草部門規章涉及國務院其他部門職責或者與國務院其他部門密切相關的，起草單位應當充分征求國務院其他部門的意見。
提交法規草案送審稿。起草單位應當按規定提交法規草案及其說明、對法規草案主要問題的不同意見以及其他有關材料進行審查。相關材料主要包括意見匯總、聽證會筆錄、調研報告、國內外相關立法資料等。
(3)復習。審查是對送審稿進行修改，形成部門規章草案的程序。審查主體是監管部門的法制機構。法制機構應當根據《規章制定程序條例》的要求進行審查，可以延期或者退回起草單位。
在評審過程中聽取意見和協調。法制機構應當就法規草案審查中涉及的主要問題聽取基層有關機關、組織和公民的意見；涉及重大問題的，應當召開有關單位和專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證；直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的。法制機構經本部門同意，可以向社會公告或者舉行聽證會；法制部門可以就規章草案涉及的主要措施、管理體制、權限劃分等問題，協調有關機構或者部門的意見。不能達成壹致意見的，應當報部決定。
形成法規草案。法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商後，對法規草案進行修改，形成法規草案和草案說明，並向部門有關會議提出建議。
(4)決定和公布。決策是對儀表部門規章草案進行審查並作出最終決定的決策程序。公布是將已經通過決策程序的部門規章向社會公開公布，讓公眾知曉的程序。部門規章應當經部務會議或者部門委員會會議決定。有關會議對法規草案提出審議意見後，法制機構對法規草案進行修改，形成修改稿，提交部門負責人簽署命令予以公布。
發布規章的命令應當載明規章的制定機關、序號、規章名稱、通過日期、施行日期、部門負責人簽名和發布日期。部門規章簽署公布後，應當及時在國務院公報或者部門公報以及在全國發行的報紙上公布。在部門公報或者國務院公報上刊登的法規文本為標準文本。規章原則上自發布之日起30日後生效。除非涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定，公布後不立即實施會妨礙規章實施，否則可以自公布之日起施行。
⑸備案及說明。自公布之日起30日內，法制機構應當按照《立法法》和《規章備案條例》的規定向有關機關備案。部門規章應當在公布後30日內報國務院備案。
規則解釋權屬於規則制定機關。規章解釋由規章制定機關的法制機構參照規章草案的審查程序提出，報規章制定機關批準後公布。解釋規則的情況是:規則的規定需要進壹步明確；規則制定後出現新的情況，需要明確規則的使用依據。法規的解釋與法規具有同等效力。部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當報送同級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章，應當報省、自治區的人民代表大會常務委員會備案。其他受理備案的機關應當根據維護法制統壹的原則，規定報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序。
國家機關、社會團體、企事業單位和公民認為部門規章與法律、行政法規相抵觸，也向國務院書面提出審查建議，由國務院法制機構研究處理。
根據《立法法》第八十八條規定，改變或者撤銷規章的權限是:國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章，地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；省、自治區人民政府有權改變或者撤銷下壹級人民政府制定的不適當的規章。
根據《立法法》第八十七條的規定，有下列情形之壹的，有關機關應當依據《立法法》第八十八條規定的權限，變更或者撤銷規章:
(1)、超越權限；
(二)下位法違反上位法規定的:
(3)、規則對同壹事項的規定不壹致，壹方當事人的規定經裁決後應當變更或者撤銷的；
(4)、規章的規定被認為不適當，應當改變或者撤銷的；
⑸、違反法定程序。