壹、相關概念的界定。
(壹)閑置土地:指國有建設用地使用權人超過有償使用合同或劃撥決定書約定的開發日期滿壹年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之壹，或已投入金額占總投資不足25%，且已中止開發建設滿壹年的國有建設用地，也可認定為閑置土地。
這個概念告訴我們，必須滿足以下三個條件之壹，否則相關土地將被定性為閑置土地:
1.從開發時間來看，根據相關合同或劃撥決定，規定的開發期限屆滿後壹年內必須開工建設。
2.從已開發土地的面積來看，已開發土地的面積比例必須達到開發建設用地總面積的三分之壹，暫停開發建設不得超過壹年。
3.從開發投資額來看，投資比例要達到總投資的25%，暫停開發建設不得超過壹年。
(2)開工開發:依法取得施工許可後，需開挖深基坑的工程竣工；對於采用樁基的工程，所有基樁均應打入；其他項目基礎施工完成三分之壹。
這個概念告訴我們要註意幾個關鍵點:
1.必須依法取得“施工許可證”。
2.根據建設項目的規劃，需要挖深基坑的項目完成；對於采用樁基的工程，所有基樁均應打入；其他項目基礎施工完成三分之壹。
(3)投資金額及投資總額:不包括國有建設用地使用權出讓價款、轉讓價款及向國家繳納的相關稅費。
這個概念已經說得很清楚了，不能把土地出讓金的相關稅費計入總投資，人為誇大總投資。
二、閑置土地的成因及處置。
《閑置土地處置辦法》第八條對閑置土地的原因界定了壹個標準，即“是否因政府或者政府有關部門的行為造成動工開發延遲”。
(1)鑒於“屬於政府及政府相關部門的行為導致開發延期”的情況:
1.具體表現。
(1)因未按《國有建設用地使用權有償使用合同》或劃撥決定書規定的期限和條件將土地交付給國有建設用地使用權人，項目不具備動工開發條件；
(二)因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定的用途、規劃和建設條件進行開發的；
(3)因國家出臺相關政策，需要修改約定和規定的規劃建設條件的；
(4)因土地上相關群眾信訪處置問題無法啟動開發的；
(5)因軍事管制、文物保護等原因無法動工開發的；
(六)政府及政府有關部門的其他行為。
因自然災害等不可抗力造成土地閑置的，按照前款規定辦理。
2.處置方法。
根據《閑置土地處置辦法》第十二條，處置方式如下:
(1)延長開發期。簽訂補充協議，重新約定開發的開工、竣工期限和違約責任。自補充協議約定的動工開發之日起，延期動工開發最長不得超過壹年；
(2)調整土地用途和規劃條件。按新用途或新規劃條件重新辦理相關用地手續，按新用途或新規劃條件計算、收取或退還地價。改變用途後的土地用途必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；
(3)臨時使用由政府安排。當原項目具備開發建設條件時，由國有建設用地權利人重新開發建設。自安排臨時使用之日起，臨時使用期限不得超過兩年；
(4)收回國有建設用地使用權的協議；
(5)土地置換。對已付清地價款並落實項目資金，因依法修改規劃而閑置的，可置換同等價值、用途的其他國有建設用地進行開發建設。涉及土地轉讓的，應當重新簽訂土地轉讓合同，並在合同中註明作為置換土地；
(6)市、縣國土資源部門也可以根據實際情況規定其他處置方式。
除前款第四項規定外，開始開發的時間按照新約定的時間重新計算。
符合本辦法第二條第二款規定的閑置土地，按照本條規定的方式處置。
(二)除“屬於政府、政府有關部門的行為造成的開發延誤”外，具體處置方式有:
1.未動工開發滿壹年的，由市、縣國土資源主管部門報本級人民政府批準後，向國有建設用地權利人出具《土地閑置費征收決定書》，按照土地出讓或劃撥價款的20%征收土地閑置費。土地閑置費不得計入生產成本；
2.兩年未動工開發的，市、縣國土資源部門應當依照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條、《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規定，報有批準權的人民政府，向國有建設用地權利人出具收回國有建設用地使用權決定書，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，抄送相關土地抵押權人。
這裏可以看到，非政府和政府相關部門行為造成的閑置土地的處置方式是相當嚴格的。滿兩年未開發的，市、縣國土資源部門經有批準權的人民政府批準後，有權無償收回國有建設用地使用權，並自收回國有建設用地使用權決定書送達之日起30日內， 他們要到市縣國土資源部門辦理國有建設用地使用權註銷登記，交回土地權利證書(《收回國有建設用地使用權決定書》)，如果這個時候銀行是抵押權人，會有很大的風險。
三、閑置土地處置辦法的其他幾項重要規定。
(壹)第二十二條(第二款):因特殊情況，對動工開發日期沒有約定或者約定不明確的，動工開發日期為實際交付土地之日起壹年。實際土地交付日期以土地交付確認書確定的時間為準。
該條款主要是確定開發開工日期的起點，也是我行人員審核資料的判斷依據。
(二)第二十四條國有建設用地使用者違反法律法規規定、合同約定和劃撥決定的，市、縣國土資源主管部門不予受理國有建設用地使用者新的用地申請，不予辦理認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。
該條款重點是在惡意囤積、投機倒把的情況下，限制國有建設用地使用權。不僅新的土地申請不予受理，而且被認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記也不予受理。在這種情況下，銀行作為抵押權人將直接面臨抵押物的處置風險。
(三)第二十五條:市、縣國土資源主管部門應當將本行政區域內閑置土地信息錄入土地市場動態監測監管系統備案。閑置土地按照規定處置後，市、縣國土資源主管部門應當及時更新土地相關信息。未按規定備案的閑置土地，不得以本辦法第十二條規定的方式處置。
該條款強調了閑置土地的信息備案制度。未登記備案的，即使是“政府及政府有關部門的行為導致延遲動工開發”，也不得依據《閑置土地處置辦法》第十二條進行處置。
第四，銀行業從業人員的風險應對措施。
房地產抵押作為銀行信貸業務中最重要的擔保方式之壹，壹直受到風險管理者的青睞，房地產憑借其自身的保值甚至升值優勢成為抵押物的首選。通過對房地產抵押類型的進壹步分類，我們發現以土地使用權作為抵押物的業務占了相當大的比例，且涉及金額巨大。單筆業務中土地的評估價值基本都在1000萬元以上，所以壹旦出現風險，很可能會給我們協會造成很大的損失或者消耗巨大的處置成本。
從《辦法》中不難看出，以土地使用權作為抵押擔保時，尤其需要防範其成為閑置土地所帶來的法律風險和政策風險。有幾個風險防控點需要我們註意:
(壹)《辦法》第九條規定:“經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源部門應當向國有建設用地使用者發放閑置土地證書。”因此，閑置土地的定性應以市、縣國土資源部門出具的閑置土地證明為標誌。此外，只能將相關情況描述為“涉嫌構成閑置土地”。
(二)在受理以土地使用權作抵押的業務時，首先要判斷該土地是否涉嫌構成閑置土地，主要從土地開發前的時間(是否超過壹年)、已開發土地面積占開發建設總土地面積的比例(是否達到三分之壹)、土地開發投資額及總投資額(是否達到百分之二十五)三個指標進行判斷(參照《辦法》第二條)。
(3)開發開工的概念有嚴格的定義，必須在取得施工許可證的前提下，按照建設項目的規劃完成項目的基礎施工(參照《辦法》第三十條)。
(4)投資額和投資總額不包括國有建設用地使用權出讓價款、轉讓價格和向國家繳納的相關稅費(參照《辦法》第三十條)。
(五)因國有建設用地使用權人原因造成的土地閑置，滿兩年未動工開發的，市、縣國土資源部門經有批準權的人民政府批準後，有權無償收回國有建設用地使用權。
(六)銀行客戶經理在接受以土地使用權作為抵押擔保的業務時，應收集國有建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定書、國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、房屋建築施工許可證、繳納土地出讓金及相關稅費發票等資料，以判斷相關宗地是否涉嫌閑置土地。出於風險防範的考慮，不應將疑似土地使用權作為抵押擔保。
2065438+2004年9月
附件:閑置土地處置辦法
中華人民共和國國土資源部令
53號
《閑置土地處置辦法》已經2012年5月22日國土資源部第1次部務會議修訂通過，現予公布，自2012年7月1日起施行。
許部長
？2012年6月1日
閑置土地處置辦法
(1999年4月26日國土資源部第6次部長辦公會議通過，2012年5月22日國土資源部第65438次部長辦公會議修訂)
？
第壹章壹般原則
規則壹。為有效處置和充分利用閑置土地，規範土地市場行為，促進土地節約集約利用，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等有關法律、行政法規，制定本辦法。
規則二。本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過有償使用合同約定或者劃撥決定期限滿壹年未動工開發的國有建設用地。
已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之壹，或已投入金額占總投資不足25%，且已中止開發建設滿壹年的國有建設用地，也可認定為閑置土地。
規則三。閑置土地處置應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，遵循依法合規、促進利用、保護權益、公開信息的原則。
第四條？市、縣國土資源部門負責組織實施本行政區域內閑置土地的調查、認定和處置工作。
上級國土資源主管部門應當對下級國土資源主管部門閑置土地的調查、認定和處置工作進行監督管理。
第二章調查與鑒定
第五條？市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在30日內進行調查核實，並向國有建設用地權利人發出《閑置土地調查通知書》。
國有建設用地使用權人應當自收到《閑置土地調查通知書》之日起30日內，按照要求提供土地開發利用情況、閑置原因及相關說明等材料。
第六條？閑置土地調查通知書應當包括以下內容:
(壹)國有建設用地使用權人的名稱和地址；
(二)涉嫌閑置土地的基本情況；
(三)涉嫌閑置土地的事實和依據；
(四)調查的主要內容和提交材料的期限；
(五)國有建設用地使用權人的權利和義務；
(六)其他需要調查的事項。
第七條？市縣國土資源主管部門可以采取下列措施履行閑置土地調查職責:
詢問當事人和其他證人；
(二)現場勘查、拍照、錄像；
(三)查閱、復制與被投訴人有關的土地資料；
(四)要求被調查人就土地權利和使用問題進行說明。
第八條？有下列情形之壹，因政府及政府有關部門的行為導致延遲動工開發的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供說明材料，經審查核實的，按照本辦法第十二條、第十三條的規定處理:
(壹)因土地未在國有建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定書規定的期限和條件內交付給國有建設用地使用權人，項目不具備動工開發條件的；
(二)因土地利用總體規劃、城鄉規劃不依法實施，導致國有建設用地使用權不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書規定的用途、規劃和建設條件使用的；
(三)因國家出臺相關政策，需要修改約定和規定的規劃建設條件的；
(四)因處置土地相關群眾信訪等事項無法啟動開發的；
(五)因軍事管制、文物保護等原因。無法開始開發；
(六)政府及政府有關部門的其他行為。
因自然災害等不可抗力造成土地閑置的，按照前款規定辦理。
第九條？經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地權利人發放《閑置土地證書》。
第十條？閑置土地證書應當載明下列事項:
(壹)國有建設用地使用權人的名稱和地址；
(二)閑置土地的基本情況；
(三)認定土地閑置的事實和依據；
(四)閑置原因及結論；
(五)其他需要說明的事項。
第十壹條？《閑置土地證明》發放後，市、縣國土資源部門應當通過門戶網站等形式向社會公開閑置土地的位置、國有建設用地權利人名稱、閑置時間等信息；因政府或者政府有關部門的行為造成土地閑置的，應當同時公開閑置的原因，並書面告知政府或者政府有關部門。
上級國土資源主管部門應當及時匯總下級國土資源主管部門上報的閑置土地信息，並在門戶網站上公開。
在閑置土地處置完成之前，相關信息應長期公開。閑置土地處置完畢後，應當及時撤銷相關信息。
第三章處置和利用
第十二條？因本辦法第八條規定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地權利人協商，選擇下列方式處置:
(壹)延長開發周期。簽訂補充協議，重新約定開發的開工、竣工期限和違約責任。自補充協議約定的動工開發之日起，延期動工開發最長不得超過壹年；
(2)調整土地用途和規劃條件。按新用途或新規劃條件重新辦理相關用地手續，按新用途或新規劃條件計算、收取或退還地價。改變用途後的土地用途必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；
(3)臨時使用由政府安排。當原項目具備開發建設條件時，由國有建設用地權利人重新開發建設。自安排臨時使用之日起，臨時使用期限不得超過兩年；
(四)協議收回國有建設用地使用權；
(5)土地置換。對已付清地價款並落實項目資金，因依法修改規劃而閑置的，可置換同等價值、用途的其他國有建設用地進行開發建設。涉及土地轉讓的，應當重新簽訂土地轉讓合同，並在合同中註明作為置換土地；
(六)市、縣國土資源主管部門也可以根據實際情況規定其他處置方式。
除前款第四項規定外，開始開發的時間按照新約定的時間重新計算。
符合本辦法第二條第二款規定的閑置土地，按照本條規定的方式處置。
第十三條市、縣國土資源部門與國有建設用地使用權人協商後，應當制定閑置土地處置方案，報本級人民政府批準後實施。
閑置土地設定抵押的，市、縣國土資源主管部門在擬定閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。
第十四條除本辦法第八條規定外，閑置土地按下列方式處理:
(壹)未動工開發滿壹年的，由市、縣國土資源部門報同級人民政府批準，向國有建設用地使用權人發出《土地閑置費征收決定書》，按土地出讓或轉讓價格的20%征收土地閑置費。土地閑置費不得計入生產成本；
(二)滿兩年未動工開發的，由市、縣國土資源部門依據《中華人民共和國土地管理法》第三十七條、《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條規定，報有批準權的人民政府，向國有建設用地使用者發出收回國有建設用地使用權決定書，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，抄送相關土地抵押權人。
第十五條市、縣國土資源部門依照本辦法第十四條的規定作出征收土地閑置費、收回國有建設用地使用權的決定前，應當書面告知國有建設用地使用權人有權申請聽證。國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當按照《國土資源聽證規定》組織聽證。
第十六條土地閑置費征收決定和國有建設用地使用權收回決定應當包括以下內容:
(壹)國有建設用地使用權人的名稱和地址；
(二)違反法律、法規或者規章的事實和證據；
(三)決定的種類和依據；
(四)執行決定的方式和期限；
(五)申請行政復議或者提起行政訴訟的方式和期限；
(六)作出決定的行政機關名稱和作出決定的日期；
(七)其他需要說明的事項。
第十七條？國有建設用地使用權人應當自《土地閑置費征收決定書》送達之日起30日內，按照規定繳納土地閑置費；自收回國有建設用地使用權決定書送達之日起30日內，到市、縣國土資源主管部門辦理國有建設用地使用權註銷登記，交回土地權利證書。
國有建設用地使用權人對土地閑置費征收決定和國有建設用地使用權收回決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
第十八條？國有建設用地使用權人逾期不申請行政復議、提起行政訴訟或者不履行相關義務的，市、縣國土資源部門可以采取以下措施:
(壹)逾期不辦理國有建設用地使用權註銷登記並交回土地權利證書的，直接宣布註銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書；
(二)申請人民法院強制執行。
第十九條依法收回的閑置土地，市、縣國土資源主管部門可以通過下列方式使用:
(壹)根據國家土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權開發利用；
(二)納入政府土地儲備；
(三)耕種條件未被破壞且近期無法安排建設項目的，由市、縣國土資源主管部門委托有關農村集體經濟組織、單位或者個人恢復耕種。
第二十條？閑置土地依法處置後，土地權屬和土地用途發生變化的，應當根據實際情況在當年土地變更調查中予以變更，並按照有關規定辦理土地變更登記。
第四章預防和監督
第二十壹條？市、縣國土資源主管部門應當符合下列要求，防止因政府及政府有關部門的行為造成土地閑置:
(1)明確土地權利；
(二)安置補償到位；
(3)沒有法律和經濟糾紛；
(四)地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；
(五)具備開辦開發所必需的其他基本條件。
第二十二條？國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書應當明確約定和約定項目開發、完成時間和違約責任。在約定和約定動工開發時間時，應綜合考慮動工開發所需相關程序的時限和實際情況，預留合理的動工開發時間。
因特殊情況，未約定或者約定不明確動工開發日期的，自實際交付土地之日起滿壹年。實際土地交付日期以土地交付確認書確定的時間為準。
第二十三條？國有建設用地使用權人應當在項目開發建設期間，及時向市、縣國土資源主管部門報告項目的開工、進度和竣工情況。
國有建設用地使用權人應當在施工現場設立建設項目公示牌，公布建設用地使用權人、建設單位、項目啟動開發、竣工時間和土地開發利用標準。
第二十四條？國有建設用地使用者違反法律法規、合同和劃撥決定的規定，惡意囤積、炒作土地的，市、縣國土資源部門不得受理該國有建設用地使用者新的用地申請，也不得辦理認定為閑置土地的轉讓、出租、抵押和變更登記。
第二十五條？市、縣國土資源主管部門應當將本行政區域內的閑置土地信息錄入土地市場動態監測監管系統備案。閑置土地按照規定處置後，市、縣國土資源主管部門應當及時更新土地相關信息。
未按規定備案的閑置土地，不得以本辦法第十二條規定的方式處置。
第二十六條？市、縣國土資源主管部門應當將國有建設用地使用權人閑置土地信息抄送金融監管等部門。
第二十七條？省級以上國土資源主管部門可以根據情況，在土地利用總體規劃、年度用地計劃、建設用地審批、土地供應等方面，對閑置土地嚴重的地區，采取限制新增建設用地、促進閑置土地開發利用的措施。
第五章法律責任
第二十八條？市、縣國土資源主管部門未按國有建設用地使用權有償使用合同或劃撥決定書規定的期限和條件將土地交付給國有建設用地使用權人，致使項目不具備動工開發條件的，應當依法承擔違約責任。
第二十九條？縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規定，有下列情形之壹的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任:
(壹)違反第二十壹條規定供應土地的；
(二)違反本辦法第二十四條規定，受理土地申請和辦理土地登記的；
(三)違反第二十五條規定處置閑置土地的；
(四)不依法履行閑置土地監督檢查職責，在閑置土地調查、認定和處置中徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的。
第六章附則
第三十條？本辦法中下列術語的含義:
啟動開發:依法取得施工許可後，需挖深基坑的項目完成；對於采用樁基的工程，所有基樁均應打入；其他項目基礎施工完成三分之壹。
投資額及投資總額:不包括國有建設用地使用權出讓價款、轉讓價款及向國家繳納的相關稅費。
第三十壹條？閑置集體所有建設用地的調查、認定和處置參照本辦法的有關規定執行。
第三十二條？本辦法自201年7月65438日起施行。