改革土地管理制度服務濱海新區開發開放

推進濱海新區開發開放，建立以京津冀為核心經濟區、遼東半島和山東半島為兩翼的環渤海經濟發展格局，形成繼深圳、浦東之後我國新的經濟增長極，是黨中央、國務院從新世紀新階段我國經濟社會發展全局出發作出的重要戰略部署。《國務院關於推進天津濱海新區開發開放的意見》(國發〔2006〕20號)明確提出，支持天津濱海新區開展土地管理改革，優化土地利用結構，創新土地管理方式，提高土地利用效率。

根據國務院對天津市城市總體規劃的批復，濱海新區將作為天津市的重點開發建設區域，建設成為現代制造業R&D轉型基地、北方國際航運中心和國際物流中心，大力發展現代制造業、物流業、電子信息和生物技術等高新技術產業，以及服務於新區定位的第三產業。通過產業集聚、技術引領和功能輻射，濱海新區將成為環渤海地區乃至中國北方經濟發展的引擎。

要在空間上全面實施濱海新區開發開放戰略，必須進行相應規模的開發建設，調整土地利用方向、規模和布局。從濱海新區土地利用現狀來看，鹽田和水利用地在濱海新區建設用地中所占比例大於城鎮和交通用地。耕地中鹽漬地多，耕地少；受可利用淡水資源缺乏和生態環境因素的制約，耕地後備資源不足。落實科學發展觀，確保濱海新區開發開放，必須創新土地管理方式，加大土地管理改革力度，在改革創新中尋求保護資源、保障發展的新機制，實現四個適應(即土地利用結構和空間布局與濱海新區功能定位相適應；土地利用規劃體系與土地利用宏觀調控相適應；城鄉建設用地市場適合促進節約集約用地和優化配置；被征地農民補償安置和保障機制與城鄉和諧發展相適應，為全面實施濱海新區開發開放創造了新的途徑。

壹、濱海新區土地管理改革的指導思想、目標和任務

根據《國務院關於推進天津濱海新區開發開放的意見》(國發〔2006〕20號)文件，濱海新區將作為國家綜合配套改革試驗區，先行先試壹些重大改革措施，為全國發展改革提供經驗和示範，這既是實現濱海新區開發開放的需要，也是全面落實科學發展觀、適應我國改革開放新的歷史時期的需要。從而按照“統壹規劃、市場配置、政府調控、節約集約”的原則，形成耕地資源得到有效保護、各類用地得到有效保障、土地資產效益得到有效發揮的節約集約用地新格局，形成保障和促進科學發展的土地管理新體制新機制。

改革的指導思想是按照科學發展觀的要求和節約集約用地的原則，以優化土地利用結構、改革土地管理方式、創新土地管理機制為重點，統籌濱海新區城鄉發展。改革的基本目標是建立與社會主義市場經濟體制相適應、城鄉統壹的以新的體制和機制為核心的土地市場體系和土地管理體制。改革的主要任務是創新土地利用規劃管理和耕地保護模式，改革農用地轉用和征地審批制度，建立征地補償和失地農民安置新機制，改革集體建設用地土地使用制度和土地收益分配制度。

二、濱海新區土地管理改革的主要內容

(壹)創新土地利用規劃管理和耕地保護模式

1.創新的土地使用規劃和管理

建立濱海新區區域土地利用規劃審批制度。根據天津市國土規劃、濱海新區發展規劃和土地利用總體規劃，編制天津市濱海新區區域土地利用總體規劃，經天津市政府審批後實施，作為濱海新區土地利用的依據。

實施土地利用總體規劃動態監測。根據濱海新區發展用地需求，試行定期評估、調整修改、與審批層級相匹配的規劃修編制度，統籌安排與濱海新區發展相協調的各類用地規模和布局。新增建設用地規模控制在城市總體規劃規模以內。

2.創新的土地利用規劃管理

根據濱海新區開發用地時序特點，在天津市土地利用規劃範圍內，按照濱海新區建設時序安排轉換計劃，並進行總量調控，保證建設需要。

3.促進城鄉建設用地增減掛鉤。

國土資源部核定項目規模，天津市每年根據土地利用總體規劃和城鎮體系規劃確定拆舊建新項目區，制定城鄉建設用地增減掛鉤實施方案並組織實施。

4.創新耕地保護模式

(1)完善耕地保護激勵機制。建立耕地保護基金，專項用於耕地復墾整理、基本農田建設和農村建設用地整理。根據耕地保護的責任，我們試圖通過直接補貼農民來有效地加強耕地保護。

(2)探索保護耕地的新途徑。在保護海洋生態和自然資源的前提下，按照海洋功能區劃進行填海造地，開發利用灘塗資源，減少建設占用耕地數量。支持按規劃填海造地，探索控制填海形成的建設用地規模。

(二)改革農用地轉用和土地征用審批制度。

1.改革征地審批制度。

根據濱海新區發展需要，對濱海新區土地利用總體規劃中確定為建設用地的集體土地，將依據相關法律法規，由市政府有計劃地批準，統籌安排農民安置和土地整體利用。

2.改革農地流轉制度。

在濱海新區土地利用年度計劃額度內，根據濱海新區土地供應計劃、項目安排和建設需要，批準農用地轉用。

(3)建立征地補償和失地農民安置新機制。

1.提高被征用地區的綜合地價。

按照同地同價的原則，將被征地農民的社會保障費用納入被征用地區綜合地價。按照土地補償費主要用於被征地農民的原則，制定和完善農村集體經濟組織征地補償費分配和使用管理辦法。

2.進壹步完善征地補償安置爭議協調裁決機制。

建立征地補償安置爭議協調裁決機制，堅持公眾參與、重點協調的原則，進壹步完善協調裁決制度，健全協調裁決機構，規範協調裁決程序，接受被征地農民申請，對征地補償安置爭議實行依法裁決和救助。

3.試行多種征地安置模式。

科學合理制定濱海新區被征地農民安置方案，開展土地留地安置、土地使用權入股、土地股份合作等多種模式試點。完善社會保障機制，將失地農民納入城鎮就業體系。

(四)改革集體建設用地土地使用制度

推行集體建設用地使用權有償取得和流轉制度，完善配置方式，逐步形成城鄉統壹的土地市場體系，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用。建立健全集體建設用地流轉中的土地收益分配機制，構建與國有土地同權同權的集體土地產權制度，維護集體土地收益權。

(5)改革土地收益分配和使用管理制度。

完善土地收益基金專項管理制度，優化土地收益支出結構，實現土地增值收益公平分配。探索通過委托、發行土地債券等方式引入社會資金，解決土地收購儲備的資金來源。按照《土地儲備管理辦法》等有關規定，完善土地儲備制度和市場調控機制，增強政府調控土地市場的能力。

目前，根據《濱海新區土地改革專項規劃》，天津市正在研究制定改革實施細則和近期行動計劃。下壹步，要認真貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，以此次論壇為契機，學習借鑒專家們的研究成果。既要先行先試，又要堅持試驗、總結、完善，使濱海新區土地管理制度改革積極穩妥推進，取得實效。