。(壹)公安機關在處置群體性治安事件中角色錯位的主要表現11服務地方經濟發展與維護群眾利益的關系難以處理。公安部要求公安機關牢固樹立以人為本理念，主動站在群眾角度思考問題，傾聽群眾呼聲，回應群眾期盼，堅持從群眾反映最強烈的問題入手，從群眾最期盼的事情入手，把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為工作的出發點和落腳點。要把不斷滿足人民群眾的新要求新期待作為加強和改進安全管理的出發點和著力點，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。壹些問題，如征地、拆遷、廠房建設、拖欠工資和福利待遇，導致人們上訪或堵塞工地大門。為了確保當地的安全穩定，保證施工進度，地方政府往往要求公安機關出動警力維持秩序。警察壹方面要勸說、驅散群眾維持秩序，另壹方面要傾聽群眾的呼聲，維護群眾的合法利益。兩種行為存在相互矛盾的要素，警察處於兩難境地。21服從地方黨政領導和執行法律法規是沖突的。群眾以和平方式集體上訪，表達合法利益和訴求，要求相關單位和部門領導出面解決問題；但相關單位領導回避，不出面解決，而是要求公安機關強制驅散群眾或采取強制措施。如果采取強制措施，首先會引起群眾與政府、警方的對立。非但不能解決問題，反而會進壹步激化矛盾。同時會違反憲法和制度，導致22起，約占6%。因執法問題引發的8起，約占2%；因對政策不滿引起的7起，約占2%；其他問題造成116例，約占26%。有時本不該由警方和政府有關部門、單位解決的事情，有關單位和部門卻不重視，不認真解決；在發生群體性事件時，少數政府領導總是把警力放在第壹線。而公安機關解決不了群眾的合理訴求，也不是處置群體性事件的主力軍，卻在平息群體性公共安全事件中發揮了主要作用，成為政府訴求和民眾訴求之間的“夾心餅幹”。對事件的認識存在誤區。認為群體性治安事件的發生是因為公安機關沒有做好維穩工作，不加分析就指責公安機關，進而認為處置群體性治安事件是公安機關的事。壹旦發生群體性治安事件，很容易將公安機關推向群眾的對立面，造成諸多負面影響。有的把公安機關當成處理群體性治安事件的靈丹妙藥，有事就找。如果局勢稍微平靜下來，壹切都會好的。他們不從根本上解決問題，無視人民警察法和公安機關處置群體性治安事件的規定。31當地方領導的要求和期望與上級公安機關的指示和規定不壹致時，很難處理。大多數群體性事件都是因為群眾利益受損而引發的。據不完全統計，2009年6月1日至6月1日，陜西省Xi市共發生群體性事件452起。其中，117起案件因工資福利引發，約占25%；因征地拆遷引發的74起，約占16%；因民事糾紛引起的65件，約占12%；因股票和集資問題引發的43起，約占11%；企業改口不敢說話。2008年5月，某縣委書記為了阻止群眾上訪，四次跪在大街上，不知所措。貴州“甕安事件”中，甕安縣委書記、縣長避開群眾，不到現場；甘肅“隴南事件”中，群眾多次要求見市委領導，但市委領導回避；陜西某建材廠曾有群眾投訴拆遷安置問題，但涉事單位沒有及時出面解決，導致群眾壹個月內堵塞長安南路三森段多達9次。Xi安某機械廠職工多次向廠領導反映改制後職工安置、工資福利等問題。廠領導只是敷衍推諉，沒有給群眾詳細解釋。職工代表到Xi安機械廠的上級機關上訪，沒有得到領導的接待。2009年4月27日至29日，機械廠100多名職工連續三天在家屬院門前堵路。21不利於社會和諧穩定，影響社會進步和經濟發展。壹些參與群體性治安事件初期的單位沒有引起重視，拿不出有效的解決問題的辦法。他們采取等、靠、拖、躲、哄、壓等措施，讓小事拖著，大事拖著。壹些上訪群眾長期無人理睬，或者得不到明確答復，導致反復上訪、長期上訪、集體上訪甚至堵門堵路，沖擊黨政機關，引發群體性治安事件，浪費大量警力資源，造成警民關系緊張，損害黨和政府形象，降低政府公信力和凝聚力，影響社會和諧穩定？17?
隱患的存在，壹旦事件再次爆發，公安機關再次陷入矛盾沖突。(二)公安機關在處置群體性治安事件中錯位的危害11不利於法制政府、服務政府、責任政府的建設，助長了壹些幹部在工作中無所作為、亂作為。我國政府長期以全能政府自居，依法管理薄弱。經濟利益受損的人深諳“小鬧解決問題，大鬧解決問題，不鬧解決問題”的管理邏輯。另外，少數幹部和部門平時不依法行政，權力大，“於法有據”，不給好處不辦事，亂辦事。壹旦發生糾紛，有些幹部不會和群眾對話。
公安調研2010第4期(總第186號)
社會進步和經濟發展。群眾的各種利益，維護群眾的合法權益。如果在群體性事件發生後才解決問題，或者在事件發生後先把公安機關推到第壹線，而不是通過有關部門和單位解決問題，或者在群體性事件發生後，要求涉事單位出面解決問題，但涉事單位不能按時到達現場或者不解決問題，增加了群眾利益受損的時間， 增加了政府解決問題的成本，無形中造成了“群體性公共安全事件是最好的維權方式”的誤解。
31不利於解決問題，增加了解決問題的成本。解決群體性公共安全事件的根本出路在於調節。
第二，公安機關在群體性公共安全事件處置中角色錯位的原因分析
(壹)法制不健全是公安機關在處置群體性治安事件中角色錯位的首要原因。
目前，國家沒有從法律法規方面規範政府部門、企事業單位在處置群體性公共安全事件中的職責，僅以公安部發布的《處置群體性公共安全事件規定》為依據。公安部的規定對公安機關有約束力，對其他政府部門沒有約束力。因此，群體性治安事件發生後，政府首先要求公安機關到達現場，而沒有要求涉事單位首先到達現場。解決群體性公共安全事件的根本出路在於，涉事個人要解決群眾的正當利益。而涉事單位沒有按時到達現場，導致警察在處置群體性治安事件中從配角變成主角，往往演獨角戲。比如2009年7月27日，Xi安某局部分職工因退休後待遇問題到省政府上訪。民警將上訪人員勸至信訪接待大廳後，通知涉事單位領導到達現場處理問題。因屬地及下屬部門領導未到達現場，群眾情緒激動，走出信訪大廳，圍攻省政府。(二)觀念落後是公安機關在處置群體性公共安全事件中角色錯位的深層次原因。
在傳統統治向公共治理的社會轉型時期，壹些地方領導和職能部門保護群眾權利的觀念落後、方法簡單，更多地依靠傳統的社會統治模式來解決問題。壹旦發生矛盾沖突，地方政府派出公安機關強行介入，使公安機關成為矛盾沖突的壹方，導致與群眾直接對抗，失去了原有的緩沖空間，各方都沒有和解的余地。由於政府壟斷了強大的資源，抹平很多社會矛盾和沖突並不難，但卻付出了巨大的代價，政府公信力下降，越來越失去尊嚴和權威，使得幹群關系、警民關系越來越緊張。(三)缺乏有效監管是公安機關在處置群體性公共安全事件中角色錯位的制度原因。
長期以來，公安機關參與大量非警務活動，缺乏有效監管。再多的法律法規制度缺乏監督，也很難執行。目前對公安機關的監督方式是公安系統內部監督和檢察機關法律監督。前者的監督可以通過體制內的領導和檢查人員的規範來減少錯誤，但由於利益和體制的原因，它不是壹種可靠的監督。公安機關和檢察機關壹樣，負責打擊犯罪。收集證據和尋找犯罪嫌疑人是兩個機關的壹致追求，這就是所謂的“流水作業”。公安機關是否以及何時參與處置群體性公共安全事件由黨委政府直接決定，不需要檢察機關批準，因此現實中檢察機關很難對公安機關處置群體性公共安全事件進行監督。(四)依法行政意識淡薄是導致公安機關在處置群體性治安事件中角色錯位的直接原因。
行政領導權力是壹種具體的公共權力。這種權力能否從屬於法律、法規和規章，是法治能否推進的重要體現，也是區分人治與法治的分水嶺。現在，壹些地方和部門的領導對依法行政的認識不到位，行動不自覺，落實不認真，與依法行政的要求差距很大。在工作中，法律職能沒有得到充分發揮。以言代法、以權代法、以情代法、“改革”掩蓋違法違規行為屢見不鮮，權力大於法律、政策代替法律、傳統經驗、地方政策和行政長官意誌、法律讓位於特殊情況，導致法律法規缺乏權威性。？18?
公安機關在群體性公共安全事件處置中角色錯位的法律分析
第三，糾正公安機關在群體性公共安全事件處置中角色錯位的途徑
(壹)樹立正確的穩定觀，正確認識穩定與沖突的關系。
群體性公共安全事件作為壹種社會現象由來已久，但在不同的歷史時期和不同的社會形態下，其內涵和外延是不同的。如工業革命後的搶官糧、奴隸造反、農民起義、罷工等，都是不同歷史時期、不同社會形態下群體性治安事件的表現。新中國成立後，群體性公共安全事件也在不斷發生，不同的社會發展時期有不同的“說法”。在社會轉型期，社會結構和經濟結構的調整必然導致利益結構的調整，這是引發群體性公共安全事件的根本原因。因此，我們應該重新認識社會穩定問題。沖突和矛盾本身不是壞事，重要的是我們怎麽走。
應對，不能談群體性治安事件色變。壹般來說，最有活力的社會是充滿阻力的。所以，壹個成功的社會應該善於管理沖突，而不是封鎖沖突。維穩不是忽視和否定矛盾和沖突，不是壹成不變的，不是被動地維持秩序，而是將各種矛盾引發的沖突有序地、動態地控制在壹定的秩序範圍內，其本質是矛盾和沖突有序的、動態的解決過程。在科學發展、促進和諧的要求下，應該把維護穩定作為壹個動態目標，而不是刻意追求在現實社會生活中維持某種既定狀態。基於這種認識，社會轉型期發生壹定數量和範圍的群體性公共安全事件，並不意味著整個社會不穩定。相反，應該把它看作是社會發展過程中的正常現象，應該客觀積極地面對。如果沒有矛盾沖突，壹定要用警察來解決。(2)加強立法，通過法律法規規範各部門在處置群體性公共安全事件中的責任。當前，群體性公共安全事件呈上升趨勢。規模不斷擴大，表達日趨激烈；從眾和模仿增強；理性與暴力並存，合法維權與非法維權並存，合理訴求與不合理訴求並存，在數量和規模上有逐步上升的趨勢。據統計，從1993年到2003年，我國群體性公共安全事件從1萬起增加到6萬起，參與人數從73萬人增加到703萬人。2005年上升到81.7萬，2006年突破9萬。2008年以來，我國群體性公共安全事件的數量和強度都超過了以往。群體性公共安全事件涉及的利益包括工人、農民、社會糾紛等領域。其中，農民維權占35%，工人維權占30%，公民維權占15%，社會糾紛占10%，社會動蕩和有組織犯罪占5%。現代社會是壹個高度分化的社會，每個部門和個人都有自己的職責。因此，建議國家立法機關加快立法，完善處置群體性公共安全事件的法律法規，從法律上規範各級政府和職能部門在處置群體性公共安全事件中的責任。從根本上解決公安機關在處置群體性治安事件中的角色錯位問題，使公安機關有更多的警力和精力加強社會治安防控和打擊犯罪。