“良田建設工程”，城鄉建設用地增減掛鉤，綜合整治田、水、路、林、村，增加有效耕地面積；將分散的農村居民點集中新建和安置，建設大面積、連片的高標準農田，優化區域用地布局。“萬公頃良田建設工程”實施前後，相關土地權屬的確權登記涉及集體土地各類產權人的切身利益，事關社會長治久安。本文從南京市集體土地產權現狀出發，與同仁探討良田建設中完善集體土地產權主體、加強土地權屬管理的相關問題。
1集體土地產權現狀
1.1集體土地產權主體
1.1.1集體土地所有權主體
南京市1999至2003年土地利用現狀更新調查證實，我市集體土地所有權主體是多元的，即鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體同時存在，三者的土地面積比例約為1∶3∶96。人民公社時期形成的“三級所有制、以隊為單位”的集體土地產權框架，仍然維持著鎮、村、村民小組的農民土地產權關系。農民集體經濟組織的法律地位需要進壹步明確。當前和今後相當長壹段時間，農村集體土地產權制度的建立應從農民集體經濟組織的現實和長遠發展出發，以鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組為集體土地所有權主體。
1.1.2集體土地使用權主體
集體建設用地主要包括村民住宅用地、企事業單位用地和道路交通用地。村民宅基地建設用地使用權的主體主要是農民集體經濟組織中以村民家庭為單位(參與財產繼承並取得宅基地的個人)的使用者。企事業單位建設用地使用權主體復雜，有的是直接使用土地的使用者，有的是集體土地所有者。道路交通建設用地使用權的主體壹般是集體土地所有者。
集體農地使用權分為農地承包經營權和自留地(山)使用權，使用權的主體分別是農民集體經濟組織的農地承包人和農民。
1.2集體土地產權登記管理
2003年起，《南京市集體土地登記辦法》在全市推行。經過幾年的努力，該市於2005年完成了集體土地所有權的登記發證工作，並計劃於2009年底基本完成集體建設用地使用權的登記發證工作。
1.2.1集體土地所有權登記管理
在2003年完成土地利用現狀調查的基礎上，進行集體土地所有權登記發證。截至2008年底，全市共發放集體土地所有權證6.84萬份，其中村民小組集體經濟組織6.8萬份，村農民集體經濟組織400份。由於鄉鎮農民集體經濟組織主體不明確，至今未實行登記發證。
全面實施確權登記頒證，明確了集體所有土地的界限、位置、面積和各種用途，為集體土地所有者維護土地權益、有序開展土地承包和依法經營奠定了法律基礎。
1.2.2集體土地使用權管理(建設用地、承包地、自留地)
全市村民宅基地土地使用權調查已經完成。截至2009年6月底，已發放宅基地使用證45萬份，年底完成近60萬份宅基地登記發證任務，全市集體建設用地使用權總登記基本完成，為維護集體建設用地使用者權益、規範建設用地使用行為、保障使用權合法流轉奠定了堅實基礎。
集體農地使用權包括農地承包經營權和自留地(山)使用權。農地承包經營權已由各區(縣)農村工作辦公室登記，並發放了承包經營權證，但農民自留地(山)使用權至今沒有明確界定，在物業管理上仍是空白。
2集體土地產權調整
實施“良田建設工程”，不僅要在工程實施前對各類土地的權屬、界址、位置、面積、用途進行調查確認，而且要在工程實施中和工程實施後及時對各類土地的權屬、範圍、位置、用途、面積進行變更登記。否則，項目難以實施，或者實施後留下土地權屬糾紛，甚至造成社會不穩定的隱患。
根據“良田建設項目”總體規劃，首先要對項目規劃範圍內各類土地的權屬、範圍、用途、面積進行補充調查確認；在此基礎上，根據規劃確定的各功能區範圍和有關規定，依法調整相應的土地所有權、農用地使用權、宅基地使用權等土地權屬範圍，明確各項土地權利和相關責任義務，確保項目順利實施。
2.1補充和完善各種土地所有制。
確認土地所有權，明晰各類集體土地產權，實施規範的後續管理，對於保障所有產權人的土地權益，合理分配良田的土地權益具有重要作用。國土資源主管部門要補充完善集體土地所有權、集體建設用地使用權和村民自留地(山)使用權的界定和確權工作；農業土地承包主管部門應當補充完善承包經營權的劃定。
2.2依法調整各類土地產權的範圍。
“良田建設項目”在規劃批準後、項目實施前，必須根據項目範圍和規劃確定的土地利用功能區的具體情況，合理調整集體土地所有權和建設用地使用權的邊界和範圍。
2.2.1集體土地權屬邊界和範圍的調整
南京市集體土地所有權登記發證工作已經完成，壹旦“良田建設項目”規劃獲批，所涉及的集體土地所有權狀況即可明確。根據集體土地所有權登記發證資料，結合項目具體情況，通過補充調查，可以統計出項目區集體土地所有權面積和用地面積。
在權屬清晰的前提下，結合規劃確定的農用地和建設用地不同功能區，由政府組織和相關職能部門牽頭，集體土地所有者代表參與，對權屬邊界進行調整，同時按照法定程序和審批要求，履行相應的權屬調整程序。
2.2.2集體建設用地使用權範圍的調整
根據確定的集體土地所有權，結合新移民安置方案確定的村民宅基地建設用地範圍和宅基地總體布局，由集體土地所有權主體組織本集體經濟組織成員實施新移民安置宅基地分配，為每個成員確定建設用地的具體位置和範圍。
2.2.3土地產權範圍的調整和審批
經公告無異議後，土地權屬調整方案報區(縣)政府審批，作為“良田建設工程”完成後土地權屬調整的依據。土地權屬調整方案經區(縣)政府批準後，涉及權屬調整的所有集體土地權利人應當共同協商簽訂土地權屬界線調整協議。
3.關於確保良田權屬清晰的相關建議。
3.1關於集體土地所有權的問題
《中華人民共和國土地管理法》第十條:“農民集體所有的土地依法屬於村農民的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理；已被村內兩個以上農村集體經濟組織集體所有的農民，由村內農村集體經濟組織或者村民小組經營管理；已歸鄉(鎮)農民集體所有，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營管理”。事實上，現有的農村集體經濟組織不具備統壹經營管理土地的能力，也不具備法律意義上的法人地位，不能獨立承擔相應的法律責任，特別是村內兩個以上的農村集體經濟組織和村民小組。因此，考慮到實施“良田建設工程”的實際情況和今後權利分配、規範管理的需要，在現行法律法規沒有新規定的情況下，建議以所涉及的村民小組為單位，以村民占有的土地股份為股份，成立以法律地位為土地股份主要構成的公司制農民集體經濟組織，徹底解決農村集體組織化問題。
3.2關於集體土地所有權邊界或面積的調整
“良田建設項目”經批準後，可以進行集體土地權屬界線的調整。調整方式有兩種:(1)根據規劃設計圖紙，對各集體組織已確認的權屬面積進行分配，並在圖上定位，簽訂相應的邊界協議；(2)根據項目規劃範圍總面積，集體組織按各自權屬面積份額簽訂協議。好處是以後可以根據需要將集體土地所有權的邊界劃定到實地，避免權屬糾紛。
3.3關於自留地(山)、承包地及其他相關土地權益
根據國家相關政策，農民對自留地(山)的使用權將長期不變。因此，在項目實施之前，必須確認農民自留地(山)的面積，以便量化這部分土地資產。承包地的量化可以通過兩種方式進行:①以承包經營權面積為基礎；②根據現有集體經濟組織職工總數重新分配承包面積。當然，采取何種方式，必須由集體經濟組織全體職工或代表按照規定的方法和程序決定。因工程合並而增加的土地，也應折算成土地份額，按機構人員數量重新分配。總之，土地股份的量化和分配要公平公正，符合實體公司管理的要求。
3.4關於宅基地的分配和管理
宅基地分配應當以新的安置規劃為依據，按照規劃確定的建築布局和每戶宅基地面積的相關標準，在集體土地範圍內約定並落實農民宅基地的界限。也可以采取集中統壹建設，合理分配住房的形式。無論采用何種方式，都必須符合農村宅基地管理的有關規定。
3.5關於肥沃土地所有權的管理
“萬公頃良田”建設項目竣工後，國土資源管理部門應當按照土地管理的有關法律法規實施規範的土地產權管理。第壹，準確界定集體土地的權屬面積，有明確權屬邊界的，應當界定確認。二是根據土地使用合同或協議確定農用地使用權，為保護土地權利雙方各自的權益奠定基礎。