改革開放以來，隨著經濟社會形勢的變化，我國耕地保護政策不斷改進和完善。由於1986國家土地管理局的成立結束了我國長期以來土地管理分散的局面，1998國土資源部的成立進壹步加強了土地管理體制，2004年國務院28號《關於深化改革嚴格土地管理的決定》的發布為市場經濟條件下加強土地管理奠定了基礎，因此我國耕地保護政策可以簡單地分為四個發展階段。在分析各階段經濟社會發展形勢和相關政策回顧的基礎上，總結分析了各階段耕地保護政策的特點和效果。
1.耕地保護意識覺醒期:1978 ~ 1985。
1.1經濟社會概況及耕地流失情況
1978年十壹屆三中全會的召開，拉開了中國改革開放的序幕，中國經濟增長從此進入快車道，經濟實力不斷增強。從1978到1985，我國國內生產總值從3645.22億元增加到901604億元，年均增長13.97%。由於中國的改革始於農村，這壹時期農業生產發展迅速。如1978 ~ 1985期間，我國農業總產值從139700億元增加到361949億元，糧食總產量從30477萬噸增加到37916548。
隨著經濟發展形勢的好轉和糧食安全壓力的減輕，全國各項建設開始有計劃地進行，固定資產投資強度不斷加大。1978 ~ 1985期間，全國固定資產投資總額由668.72億元增加到2543.20億元，壹批大中型工程項目建成投產或開工建設。與此同時，收入較高的農民開始建房改善生活條件，鄉鎮企業興起時在壹些農村地區興建了大量工廠。這些都不可避免地導致了耕地占用問題，導致耕地快速減少。由於缺乏這壹時期耕地數量的準確數據，我們無法確切知道這壹時期流失了多少耕地，但從普遍認為太少的統計數據中還是可以看出這種減少的趨勢。據統計，1978和1985年中國耕地總面積分別為9950萬公頃和9620萬公頃，7年間共凈減少330萬公頃，即年均凈減少476.5438+0400公頃。
1.2耕地保護政策的演變
由於糧食安全的壓力並未消除，中央政府已經註意到耕地減少的跡象及其日益不利的影響，並在不同場合多次以不同形式警示民眾。比如1982的政府工作報告把過度占用耕地建房作為當時農村的兩大不正之風之壹(另壹個是毀林)，1983的1的中央文件也把“耕地減少”列為當時農村的三大隱患之壹(另外兩個隱患是毀林和人口)
為了保證糧食生產的資源基礎，中央政府壹再強調保護耕地。1978的政府工作報告提出，國有農場和人民公社要“有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年增加”。1981政府工作報告認為“珍惜每壹寸土地，合理利用每壹寸土地”應是我們的國策，要求“即使基本建設必須占用耕地，也要嚴格限制用地；農村建房要有規劃，不能亂占濫用耕地。”
而且1982的1號文件，1982年1月1日全國農村工作會議紀要(改革開放以來第壹個涉及農業的1號文件)，把保護耕地作為控制人口的壹項重要國策，要求“嚴格控制機關、企業、團體、部隊、學校、社會隊”的文件號。1983《當前農村經濟政策若幹問題》的1，明確提出要“嚴格控制建房占用耕地”，“珍惜每壹寸耕地”。
這壹時期，為落實中央的要求，有關部門陸續通過或頒布了壹些法律法規，但數量並不多。比如5月4日1982全國人大常委會第二十三次會議原則通過的《國家建設征用土地條例》，就在壹定程度上涵蓋了對耕地的保護。
1.3耕地保護政策的特點和效果
由於1978至1985時期恰逢我國改革開放初期，計劃經濟依然強勢，糧食生產形勢總體樂觀，發展經濟的願望強烈，這壹時期我國耕地保護政策的特點更加明顯:
(1)糧食安全與結構調整難以協調。確保糧食安全是農業生產的重中之重，但通過農業結構調整發展多種經營增加農民收入也十分迫切。因此，耕地保護政策在協調確保糧食安全和調整農業結構之間的關系方面存在困難，並在後期基本上妥協了農業結構調整的目標。綜合來看，1981、1982、1983的政府工作報告和1982、1的文件要求不放松糧食生產，積極發展多種經營。
(2)壹般以保證施工需要為準。改革開放之初，大有可為，各種建設用地需求驟增。此外，這壹時期的糧食生產形勢總體上朝著有利於消除糧食安全壓力的方向發展，因此必然要占用壹部分耕地來保證國家建設用地的需求。比如1982頒布的《國家建設征用土地條例》，雖然也提出了“凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；有劣質地可以利用的地方，不允許占用良田，特別是菜地、園地、精養魚池等經濟效益高的土地。但該條例的原則之壹是“保證國家建設所必需的土地”，第四條明確規定“國家建設征用土地，符合本條例規定的，服從國家需要，不得妨礙和阻撓”。
(3)政策分散在相關文件和報告中。雖然這壹時期各個土地部門往往基於地方利益誇大土地需求，造成耕地浪費，但由於沒有專門的土地管理機構，對耕地保護的要求也只是散見於中央的相關文件和報告中，很少有專門的法律法規或部門規章，使得耕地保護缺乏具體的法律或政策依據。
(4)實施措施略有提及但不具體。這壹時期的耕地保護政策多以行政命令的形式實施，雖然也提到了其他實施措施，如1982 1號文件提出“非法占用或不合理占用必須糾正和處理”，1983 1號文件提出“要做好規劃”，“要從中國人多地少的實際出發教育人民”。1984 1號文件《關於1984年農村工作的通知》提出“農民投資土地應得到合理補償”，但多停留在概念上，缺乏切實可行的配套措施。
正是由於上述特點，這壹時期的耕地保護政策只是警醒國人註意保護有限的耕地，而耕地流失仍在加劇。例如，據統計，1985年全國耕地凈減少超過100萬公頃，成為建國以來耕地減少最多的壹年。
2.耕地保護政策制定初期:1986 ~ 1997。
2.1經濟社會概況及耕地流失情況
經過前壹段時間的快速發展和改革開放力度的不斷加大，現階段我國經濟增長速度進壹步加快，國家經濟實力與日俱增。從1986到1997，我國國內生產總值從1027518億元增加到7897303億元，年均增長20.08%(按2007年《中國統計年鑒》計算)。總的來說，各行業的發展也保持了快速發展的勢頭。如農業總產值從401.301億元增加到2378840萬元，糧食總產量從391.51.000噸增加到4941.07萬噸，1.996年首次突破5億噸。工業總產值從3886.4億元增加到2571.37億元。
這期間，隨著國家經濟實力的進壹步提升，各項建設全面鋪開，攤子越來越大。我國全社會固定資產投資總額壹路攀升(從198年的3120.6億元上升到197年的24941100萬元)，城市、城鎮、基礎設施和城市、城鎮、城鎮、城市、城鎮、城市各項建設的全面發展，再加上農業結構調整等因素的存在根據國家土地管理局的相關數據，1987~1995年期間，由於農業結構調整、建設占用、災害損毀等原因，全國耕地減少568萬公頃。雖然這壹時期通過土地復墾增加了耕地257.62萬公頃，但凈減少仍為31038.88萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。
2.2耕地保護政策演變的背景
鑒於當時耕地資源迅速減少，1986 1號文件《1986年農村工作部署》要求有關部門在年內制定《關於嚴格控制非農建設占用耕地的規定》，報國務院批準實施。同年3月，7號文件《關於加強土地管理和制止亂占耕地的通知》首次正式明確提出“珍惜和合理利用每壹寸土地，切實保護耕地是我國必須長期堅持的壹項基本國策。”當年6月25日，六屆全國人大常委會還審議通過了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，其中對建設用地的審批和破壞耕地的處罰作了相應規定。6月1987，1日，國家土地管理局參與發布了《關於農業結構調整嚴格控制占用耕地的聯合通知》，要求嚴格控制農業內部結構調整占用耕地，並於當年6月10，15日參與發布了《建設用地規劃管理暫行辦法》，以期統籌建設用地，切實保護耕地。為引導土地復墾增加耕地面積，嚴格控制占用耕地建窯毀田取土燒磚，國家土地管理局參與制定發布了《土地復墾規定》和1988《關於嚴格限制毀田燒磚積極推進墻體材料改革的意見》。
1990的政府工作報告，在強調“嚴格執行國家下達的建設用地計劃，嚴格建設用地審批”的同時，明確要求“凡占用農用地進行建設的地方，原則上都要承擔土地開發的義務”。為了更好地實施土地管理法，國務院於6月1991發布了《土地管理法實施條例》。鑒於1990、1991非法占用、濫用耕地現象死灰復燃，國務院於1992+018發出《關於嚴格制止非法占用、濫用耕地行為的緊急通知》。針對當時各地在設立開發區和城市建設中，超標準、超用途、閑置拋荒造成耕地嚴重浪費的情況，繼2月9日國務院發布《關於禁止開發區和城市建設占用耕地拋荒的通知》後，4月28日，1992，國務院發布了《關於嚴格審批和認真清理各類開發區的通知》。
為了對耕地的本質部分——基本農田給予特殊保護，國務院於1994年8月18日發布了《基本農田保護條例》，此後四年的政府工作報告也明確強調，各地要建立健全基本農田保護制度。1996，19年6月，國家土地管理局首次正式提出“實現耕地總量動態平衡”的思路。當年9月18，國家土地管理局還參與發布了《建設用地規劃管理辦法》。為了加強威懾和宏觀管理，1997年3月6日第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議和4月6日中央國務院頒布的15438+首次設立了破壞耕地罪、非法批地罪和非法轉讓土地罪。
2.3耕地保護政策的特點和有效性
這壹時期的前半段(1992以前)，我國實行的是有計劃的商品經濟，1992的十四大指明了“建立和完善社會主義市場經濟體制”的方向。因此，這壹時期可以看作是從計劃經濟向市場經濟的過渡時期。在這壹特殊時期，傳統計劃經濟體制與新興市場經濟體制的強烈碰撞，加上經濟社會快速發展帶來的日益旺盛的土地需求，使得我國耕地保護政策呈現出以下鮮明特點:
(1)耕地保護政策受比較利益影響較大。隨著我國糧食產量的整體增長，種植業特別是糧食生產的比較效益越來越明顯。為了穩步提高農民的收入水平，中國市政府大力倡導在不亂占耕地、保證糧食生產的前提下，加快農業結構調整。但由於耕地資源適宜性和管理不到位，1987因農業結構調整減少耕地55.6萬公頃。隨著《關於農業結構調整嚴格控制占用耕地的聯合通知》的發布，這種情況在隨後幾年有所改善，比如1990年下降到20.8萬公頃，但很快又反彈，1995年減少了512000公頃耕地。農業結構調整成為導致這壹時期耕地減少的最主要因素，如耕地由1.987減少到1.995，共減少352.4萬公頃，占這壹時期耕地減少總量的62.04%。
(2)耕地保護政策的實施過於依賴行政手段。65438年至0986年《土地管理法》的頒布實施，意味著我國耕地保護政策的制定和實施開始步入法制化、規範化軌道。但事實並非如此。例如，雖然土地管理法明確規定，侵占、濫用、破壞耕地屬於違法行為，但國家土地管理局也分別於1989年9月19日和195年2月18日發布了《辦理土地違法案件暫行辦法》和《查處土地違法案件辦法》。1986，鐘發7號文件《關於加強土地管理，制止亂占耕地的通知》首次提出“要用經濟手段控制非農用地”。同年頒布實施的《土地管理法》也規定對壹些不利於耕地保護的行為可以進行罰款，但由於缺乏合理的標準，執行不力，沒有發揮應有的杠桿作用。法律和經濟手段的失效或缺位，使得耕地保護政策的實施只能依靠行政手段，這從當時頻繁的通知或規定中也可以看出。
(3)耕地保護政策雖已陸續制定，但不系統。隨著1986年2月21日國務院第100次常務會議決定成立國家土地管理局，主管全國土地和城鄉土地管理工作，並於6月1日正式成立並對外辦公，中國開始有專門機構、專業隊伍和統壹的制度來加強耕地保護。此後，我國從宏觀和微觀兩方面對如何制定耕地保護政策進行了初步探討，相關耕地保護政策在此期間陸續出臺。比如，提出建立以保護耕地為核心的土地利用規劃管理制度、控制非農建設占用耕地的有規劃指標的建設用地規劃管理制度、幫助政府部門控制建設項目占用耕地的建設用地審批管理制度、促進補充耕地的土地開發復墾管理制度、保護耕地精華的基本農田保護制度等。但總的來說，這壹時期的耕地保護政策並不系統，往往是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的臨時應急行為。1986《土地管理法》和1991《土地管理法實施條例》並未將耕地保護單列壹章闡述，相關內容散見於其他章節，也說明當時對耕地保護缺乏系統思考。
(4)耕地保護政策與其他政策難以協調。在經濟社會發展過程中，如何更加合理地利用耕地資源往往成為不同部門的共同關註點，在部門利益的驅動下，相關部門制定的相關政策不可避免地存在矛盾和沖突。1986頒布實施的《土地管理法》雖然明確要求“切實保護耕地”，但也強調必須“適應社會主義現代化建設的需要”，未能從根本上揭示耕地保護與經濟社會發展的關系，從而影響了耕地保護政策的權威性和約束力，特別是在當時行政等級觀念濃厚，當時成立的國家土地管理局只是壹個副部級單位的情況下。前面提到的農業結構調整導致的耕地減少，是耕地保護政策與農業發展政策不協調的突出表現。在安全建設方面，政策之間的不協調也非常明顯。比如，雖然當時因建設占用造成耕地大量流失的現象已經引起了國家的高度關註，但建設部、國家計委8月23日發布的《建設項目選址管理辦法》1991仍然沒有把保護耕地作為建設項目規劃選址的主要依據之壹。
總的來說，這壹時期的耕地保護政策雖然具有上述特點或問題，但在許多方面進行了嘗試和突破，改變了過去耕地利用和保護無序管理的混亂局面，在壹段時間內取得了良好的效果。例如，耕地年凈減少量從62.04萬公頃減少到1988、1989和1990分別為38.83萬公頃、12.5萬公頃和11500公頃。