對惠農政策失效的思考
壹，惠農政策失靈的表現
(壹)惠農政策僵化，不能與實際有效結合。惠農政策體現了黨和政府解決“三農”問題的意誌，具有堅定的原則性。然而，農村地區的發展是壹項復雜的工程，其發展和變化是多種多樣的。上級政策不可能涵蓋農業生產發展中的所有問題，也不可能詳細規定所有問題。因此，有必要靈活變通惠農政策，探索政策的有效實施形式。但目前惠農政策執行普遍比較粗糙，剛性照搬上級政策。基層政府和職能部門為了規避政治風險，按照劇本傳達和執行上級的政策，減少甚至從不靈活執行政策，機械化傾向嚴重。過於強調原則，會導致照搬照抄、照搬照抄的教條主義，等待上級政策，不敢試、不敢沖，導致工作進展緩慢、效果不佳，甚至無法開展工作。但基層政府在考核壓力和利益關系的影響下，往往利用行政權力來完成目標任務，弄虛作假時有發生。
(2)政策之間界限分明，無法形成合力。農村發展中的問題不是單壹性質的。它們存在已久，根源隱藏很深。由於諸多因素，不同的問題往往是聯系在壹起的，連鎖反應強烈。惠農政策的實施單位非常廣泛，涉及到林業、農業、漁業、土地、氣象等部門，他們經常履行職責。首先，由於條塊分割，職能部門之間的溝通渠道有限，沒有或根本沒有有效的溝通。執行部門分散，協調難度大，聯合執行政策成本高；其次，每個職能部門都受到自己職能範圍的限制。在自上而下的運作模式下，各項惠農政策，尤其是項目建設政策，在項目實施前就已經以文件等書面形式規定了政策實施範圍和資金使用範圍。超出政策邊界壹步，就意味著違紀的危險。因此，相關涉農部門無權也很少主動將其惠農政策與其他部門整合；最後，為了部門利益和政治經濟成本，壹些職能部門對自己的工作績效負責，而不是對農民負責。
但是，由於沒有從根源上找出問題的原因，相關問題仍然困擾著農村發展，眼前的政策實施效果可能在未來被侵蝕，類似的問題甚至可能反復出現。這種費力不討好，好心辦不了好事的現象，在惠農政策的實施過程中也能看到。政策的實施只能暫時淺層次的解決問題，不能從根本上解決問題。惠農政策既要解決當前農民、農村、農業面臨的問題，又要立足長遠，挖掘問題根源，考慮如何應對未來可能出現的新問題、新情況。
(3)惠農政策偏離了公眾的利益導向。惠農政策是政府向社會提供的重要公共產品。農民利益是惠農政策的本質屬性和倫理訴求，增加農民福利是政策制定的出發點和最終目的。惠農政策的制定是壹個多因素交織的動態過程，是在壹定的理性限度和價值取向下制定的。有限理性和價值沖突決定了政策制定不會自覺地從農民利益出發。在統籌城鄉經濟社會發展的背景下，各級政府面臨著巨大的發展壓力。為了完成任務，上級政府會把壓力分解轉移給下級政府。對於基層黨政領導幹部來說，他們的直接上級是最重要的、往往也是最權威的利益相關者，官員的升遷考核、獎懲的主動權完全集中在上級手中。在缺乏必要的倫理素質和適當的權力約束機制的情況下，惠農政策成為少數人謀取政治經濟資本的工具。
二、惠農政策失敗的原因分析
(1)政策制定和執行的過程充滿了利益博弈。調整和建立社會經濟利益結構，促進社會經濟健康發展是惠農政策的目的，惠農政策的實施自然有利於國家利益。但整體利益並不壹定存在於每個地區和部門。惠農政策的執行主要集中在基層政府，可能代表部門、地區甚至小群體的利益。惠農政策的執行者在面對自身利益價值取向、個人利益和國家利益時，為了盡可能維護本地區、本部門乃至本人的政治經濟利益，可能會以惠農政策對本地區、本地區政治經濟利益的損益值為執行參數，做出執行偏差行為，造成政策制定與執行之間的落差。當惠農政策整體上不利，或者不利於本地區、本部門包括我本人的政治經濟利益，達不到其要求時，就會少調查研究，少科學決策，多憑經驗和習慣決策，或者消極懈怠，隨意執行，上級政策細節操作少，或者創造性、主動性、積極性不足。
(二)激勵機制不科學。目前，黨委、政府和村民委員會是惠農政策實施的唯壹組織形式，在實施過程中壟斷現象突出。基層公務員孜孜不倦地執行政策，得不到現在的物質激勵，也不會因為政策執行效果差而被追究責任。實施效果如何，很難有壹個明確的標準。公務員薪酬制度體現的工作數量和質量差別不大，激勵效果不顯著。考核結果與職務晉升和薪酬獎勵脫鉤。在壹線執行政策的村級幹部沒有可觀的政治經濟利潤，導致懶執行、敷衍執行、選擇性執行、追加執行。
“在每壹個群體中，都有人不顧道德規範，盡可能采取機會主義行為；也有這樣的情況，潛在的利益如此之高，以至於極其值得信任的人也會違反規範。有了行為準則，就不可能完全杜絕機會主義行為。”在“理性經濟人”思想的影響下，當執行者的目標和利益與公眾的利益發生沖突時，道德風險和逆向選擇的概率就會增加。
(3)監督機制不健全。當前，制約我國惠農政策有效實施和監督的因素很多，如監督法律制度不完善、監督方式不恰當、監督機構無權威、監督渠道不暢通、預算管理不嚴、缺乏投資效益評價、法律監督不完善、審計監督難、財政監督手段落後、社會監督渠道少等。導致對政策執行行為監管的缺失和薄弱，無法有效追究執行者的行為和結果，影響惠農政策效益的發揮。
第三，防止惠農政策失效的機制
(壹)推行需求導向的組織體系，提高農業服務社會化程度。壹是強化統壹領導作用，實現資源整合。為有效協調各涉農部門之間的工作，有必要減少政策執行的行政層級，精簡審批程序和環節。各涉農部門要在各級黨委政府的統壹領導和安排下，統壹思想，積極參與惠農政策整合，以強農惠農資金整合為載體，以惠農政策整合為工具，科學合理配置資源，統籌規劃和調整生產發展布局，實現地區之間、地區與部門之間、部門與部門之間生產要素的合理組合。二是突破傳統觀念的束縛，提供多元化的服務方式。政府在實施惠農政策時，承擔的是多元化的職能和服務，承擔具體職能的機構不壹定是政府機構，也不壹定是村壹級的村委會等組織。職能和服務內容的多樣性決定了政府提供服務的方式應該多樣化。行政機構改革的首要問題是結構單壹。“各部門應根據其職能和任務組織工作，其系統和內部結構必須有利於有效執行政策和提供服務”。在某些層面和領域，只要有利於政策的有效實施，就可以采用執行型組織模式和組織類型。
(二)完善激勵機制，提高執行機構和執行者的積極性。建立基於農民需求和農村發展的激勵機制。各級政府和相關執行者應從農民而不是政府的角度來評價實施結果，註重經濟、社會和生態效益而不是實施結果和自身利益。迫切需要各執行機構在惠農政策實施中科學設置申請檢查、審批、執行的時間，確定工作崗位的執行效率指標。同時，要逐步完善考核目標和制度，將考核結果與公務員薪酬發放相結合，以工作任務或項目的績效考核結果為發放標準，根據完成工作任務或實施項目的數量、質量和速度確定公務員薪酬的高低，嚴格按照考核結果對執行者給予相應的處理。
(3)加強農民需求調查研究，動員農民參與政策制定和實施，提高惠農政策的針對性和可操作性。農民自己比任何人都清楚自己的需求偏好和政策訴求，任何外人都不可能代替農民表達自己的利益和需求。因此，惠農政策的制定應該傾聽農民的聲音，把握農民對政策的需求。
參與惠農政策制定和實施的前提是充分理解政策內容。但是，目前農民了解惠農政策的渠道比較單壹，村委會連接政府和農民的橋梁作用沒有發揮出來，自上而下的信息傳遞不夠順暢，農民的需求和意願不能及時反饋給上級政府。現實的緊迫性要求村委會通過各種方式加強政策信息的傳播。縣級政府要嚴格考核村委會宣傳惠農政策的實際效果，將轄區內農民對惠農政策的知曉情況作為考核鄉鎮領導幹部的重要指標之壹。當然，“人們必須經歷壹個成長過程才能學會成為有能力的話語參與者，這需要時間和機會來充分實踐。”
民初煙酒政策的思考(1912-1926)
壹、民初煙酒稅改革的背景
民國初年，壹系列保護和鼓勵實業的政策法令，抵制洋貨和提倡國貨的全國性運動，刺激了民族工商業的發展。西方的稅制思想為民初煙酒稅改革鋪平了道路。
為了維持脆弱的政局，北洋政府基本靠借債度日。曹儒林曾說:“當時財政困難已到了極點，各省應繳納的經費被督軍扣押；如果發行國內債券，老債券沒有整理好，很難續發。”
北洋政府每年的借款額已有7年超過1億銀元，占總借款額的5%以上，最高的壹年是最低壹年的3.7倍。大量借貸刺激北洋政府調整國內財政，煙酒稅逐漸“浮出水面”，上升為國稅，甚至作為對外借款的抵押品。
二、民初煙酒稅改革的過程
民國成立後，各地稅收情況相當混亂，北洋政府積極籌劃整理煙酒稅。1914年，北洋政府財政部設立雜稅整理處，專門整理包括煙酒稅在內的各種雜稅。1915年3月，公布了煙草稅和酒稅兩個章程。章程要求各省合並原有煙酒稅，提高稅率，統壹以銀元計算，但仍無法實現全國煙酒稅法的統壹。同年4月，實行煙酒公賣制，擬將煙酒稅、捐款、傭金等並入壟斷利益，逐步解決。但是，原來的煙酒稅、征款等。仍保留並繼續按各省原規定征收，存在重復征收現象。1917年，國家煙酒事務局成立了統壹征收煙酒稅的籌備辦公室，但因政局動蕩未能實施。
隨著政府對煙酒稅的重視，煙酒稅的地位得到提升。煙酒稅的豐厚利潤為北洋政府提供了充裕的資金，支撐了其內政外交。北洋政府甚至用煙酒稅作為抵押，換取外國侵略者的支持。地方政府和中央政府在利益面前壹直在爭鬥，截留現象壹直存在。為了擴大稅源，中央政府巧妙地開征新稅，沈重的負擔轉移到廣大群眾身上，引發了民眾與政府的口水戰。
三、民初煙酒稅改革的社會動因
在煙酒稅率問題上，北洋政府財政總長周強調重新征收煙酒稅。1915年4月26日，他在給袁世凱的呈文中說:“偷盜煙酒幾乎是消費品中的奢侈品，各國都征收重稅...不可能註意公開銷售的方法..各省都要做到煙酒兩不誤，省錢。”梁世義還建議提高煙酒稅率，尤其是禁止奢侈的時候，可以增加收入。
在煙酒防禦問題上，熊希齡於5月向參議院報告，1912“煙草專賣雖有外交關系，但可作為抵抗措施逐步管理”。熊希齡註意到煙草稅被外國侵略者所控制，但他盡力采取搶救措施，與外國人爭奪利潤。民族煙草企業代表簡主張取消外國煙廠的特權，對國產卷煙實行壹定的稅收優惠制度。他指出:“雖然煙草業...是時局和人情造成的，壹大原因是稅率不公平。”“查外國煙，進口時壹次繳納正規稅，以後任何貿易口岸都不征收，而且這種進口產品的權利也是。”簡·主張對卷煙統壹征稅，以獲得與外國產品相同的競爭力。
四、民初煙酒保障的社會鬥爭
1916 165438+10月21、22美國芝加哥大陸財產銀行借款500萬美元，期限3年，批準借款合同，由政府煙酒銷售稅擔保。1919年，北洋政府擬向美國續貸2500萬美元，仍以全額煙酒稅為抵押。為了支付到期還款，財政部向太平洋擴展公司借了550萬美元，以煙酒稅作為擔保，條件是聘請美國人藍青擔任煙酒管理局的審計員。
中國煙酒聯合會1919 10 10月31致電會長及國務院有關部門:“煙酒借貸，喪失主權，授人以柄，全民怨聲載道，屢起糾紛。”再次致電雲12 13:“關於煙酒貸款的問題，我呼籲再三...據報此貸現已成立，模仿鹽稅抵押法，以外人為審核員，舉國震驚，大惑不解。”
1920 65438+10月6日，上海總商會電話通知總統、國務院、國家煙酒管理局和參眾兩院，指出煙酒貸款“辱國令人作嘔”，將審計權授予外人。“壟斷是不可避免的”，國外的煙酒會更多地充斥國內市場，因此敦促政府“盡快設法取消”。
1921年9月，財政部提出第三次向美國借款，借款金額3000萬美元，期限10，利息8%，以陜西、福建、河南、安徽四省的煙酒稅收和貨物稅為抵押。這筆借款壹開始就遭到北京銀行公會的反對，隨後四省總督、督撫要求取消四省的貨物稅作為抵押，終止了繼續借款。
在北洋政府統治的十多年間，中國的煙草稅制經歷了壹個動蕩和變革的時期。
結語:民國初年的煙酒稅改革不僅對後來的南京國民政府有壹定的借鑒意義，對今天的煙酒稅改革也有很大的參考價值。南京國民政府後期的煙酒稅改革，基本沿襲了民初煙酒稅的壹系列政策措施。恢復煙酒稅主權的鬥爭也在小範圍內推動了中國抵抗外敵入侵的大趨勢。煙酒稅的討論不僅是壹個財政問題，也是壹個廣泛的實踐問題。煙酒稅的探索必然會隨著實踐的不同而變化。
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