建設項目代建制是國際上普遍采用的壹種項目管理模式。是指政府主管部門對政府投資的基本建設項目，通過招投標的市場機制選擇專業的工程建設單位(即代建單位)，委托其進行施工，竣工驗收後移交給用戶的項目管理方式。代建制是壹種比建設項目法人責任制更進步的管理模式。與目前鐵路建設項目管理普遍采用的總承包制和項目管理制相比，代建制的特點是代建單位在項目建設階段具有法人地位(即項目業主和甲方)，具有法人權利(包括政府監管下的建設資金支配權)並承擔相應責任(包括投資保值責任)。但無論是總承包企業還是項目管理企業，都不具有項目法人地位，不能取代原有的基建隊伍，不能改變原有的管理弊端。
鐵路建設項目點多線長，專業構成復雜，行業特殊性強，鐵路建設項目管理市場化程度不高，需要更多探索將代建制引入鐵路建設項目管理模式。從目前國內鐵路采用代建制實施鐵路建設項目的情況來看，只有昆明鐵路局集裝箱網絡中心站是全路唯壹的試點。這個項目的業主是中鐵集裝箱公司，代理商是昆明鐵路局。從目前的實施效果來看，代建制的項目管理模式確實提高了項目的專業化管理水平，充分說明明建代管是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。可見，在鐵路建設項目中實現代建制項目管理模式是可行的，也是必要的，是鐵路建設按照社會主義市場規律優化大中型項目管理的重要舉措和新嘗試。
2.現行鐵路建設項目管理模式存在的問題
2.1施工編制體系不完善。
現行的鐵路建設項目管理普遍采用建設單位業主負責制。由於管理者原來的專業不是工程建設管理，缺乏必要的專業知識，難以對建設項目的質量、工期、投資計劃、投資效益承擔責任。在這種情況下，目前的做法是在項目管理中引入建設監理制，即建設單位委托社會監理單位對建設單位的項目實施活動進行監督管理。但是，由於我國實行建設監理制度時間短，監理法律法規不健全，監理人員素質不高，壹些施工承包商不習慣接受建設監理甚至抵觸建設監理。同時，這種管理模式還存在諸多弊端:監理人員責權利不壹致，缺乏真正的第三方監督，監理單位無法實現對三大目標的全面控制，施工承包商收到的指令往往來自多個來源(包括施工方、監理方和設計方)。
2.2地質勘探工作不到位。大部分項目的勘探報告反映的地質情況在施工過程中與實際情況嚴重不符，導致設計多，現場簽證多，導致成本增加。除了勘探費不足導致勘探結果不準確外，主要有兩個原因:(1)部分項目實施過程中，施工單位、業主代表、現場監理人員相互串通，取得虛假地質條件簽證；(2)部分項目勘探工作走過場，勘探報告不能真實反映項目地質情況。
2.3項目啟動階段和設計階段的成本管理薄弱。目前，鐵路工程造價管理的重點在工程建設階段，只重視工程的合同價格、變更費用和結算費用，而對鐵路工程立項階段和設計階段的造價管理不夠重視。這既有體制分裂的原因，也有意識形態的影響。充分利用投資，控制投資應是工程造價管理的重要內容。但在實際工作中，壹些項目在立項階段缺乏科學的態度進行項目論證，使可行性研究變成了批量研究。有的工程投資估算不實，資金不落實就急於上項目，編制虛假工程預算，搞釣魚項目。由於前期工程造價管理的放松，導致鐵路項目資金短缺，投資不足，導致工程停工，不僅增加了浪費，也給鐵路工程結算帶來了困難。
2.4缺乏有效的後評價體系壹個項目的後評價是在項目完成後對項目進行審查。雖然項目已經完成，但是還需要啟動項目的後評價。目前，項目後評估體系不夠完善，使腐敗現象得不到很好的監督和檢查，同時也使壹些隱患得不到及時檢查。代建制可以最大限度地防止業主對本專業不了解而造成的失誤，避免鐵路建設項目實施過程中各重要環節的暗箱操作，便於相關部門的監督檢查，使鐵路建設項目管理按照科學規律有序進行，既符合市場規律，又減少腐敗現象的發生，有利於質量、工期、投資的全面控制。
3代建制各方的基本職能
3.1政府部門的職責
(1)負責審批項目可行性研究報告，審定設計方案，審核設計規模標準預算。
(2)下達投資計劃，安排建設資金，按計劃及時撥付建設資金。
(3)通過公開招標確定代理商，並監督代理商履行合同。
(4)檢查項目規模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調項目建設中的重大問題。
(5)依法監督和查處項目管理公司在施工過程中的違規行為。
3.2項目管理公司(代理)的責任
(1)根據項目業主(甲方)的要求，編制設計任務書，組織設計招標和評標，選擇最佳方案報項目業主審批。
(2)代建單位各專業技術人員配合設計單位完成初擴設計，組織初擴設計並審核投資預算，報業主審批。
(3)協助項目業主申請擴大設計項目。與設計單位密切合作，組織施工圖設計。負責施工前的所有審批工作。
(4)配合招標人編制施工圖預算(或工程量清單)，編制招標文件，對招標人的技術、管理、誠信進行考核。在招標機構的組織下進行開標和評標。
(5)負責所有合同管理，簽訂設計委托、施工總承包、專業分包合同，審批施工單位編制的施工隊設計、進度計劃、施工方案，組織技術交底會。協調設計、變更、預算調整和總分包的所有方面。
(6)在施工階段，項目部將配備各種專業技術人員進駐施工現場，進行全方位的工程監控。
(7)代建單位派駐施工現場的專業技術人員應與監理人員密切配合，對施工單位的月報表進行逐項審核，並根據施工合同中付款方式的規定，確定需上報業主的月度或階段性付款金額，以便及時付款，確保不透支、不拖欠。
(8)根據國家有關規定和收費標準確定設計費、工程價款和工程結算，並接受業主和國家有關部門的審核。(9)組織竣工驗收，負責整理工程的所有技術文件和竣工圖紙，並提交業主存檔。
3.3用人單位的責任
(1)負責根據本單位的實際需求和發展規劃提出項目建議書。
(2)在項目方案設計階段提出項目的功能需求。
(3)在建設過程中提出意見和建議，監督工程質量、工期和資金的合理使用，監督代建人的行為。
(4)參與工程驗收，負責竣工建築物的接收、使用和維護。
4 .鐵路建設項目實行代建制的配套措施
在鐵路建設項目中積極推行代建制，可以避免由於建設單位基建管理人員業務和專業性不熟悉，臨時設立，建設後解散等帶來的弊端，減少盲目交學費的現象。但是，結合我國鐵路建設的實際，鐵路建設項目實行代建制模式涉及面廣、政策性強、制約因素多。因此，要使其順利實施並具有可操作性，就必須具備壹定的必要條件。
(1)代建制運行過程中，代建單位可能成為政府相關部門(委托人)的下屬單位，往往難以產生有效的激勵約束機制，造成激勵約束不足的不利局面，導致代建單位市場化程度低，缺乏獨立的經營活動。在政府部門與代建方的委托代理關系中，如果沒有市場機制，由於委托人和代建方的壟斷，這種壟斷使得代建方管理模式中的委托代理關系在激勵和約束上都存在壹定的缺陷，造成效率損失。因此，必須理順政府部門與代建單位的關系，這是鐵路建設項目實施代建管理模式的重要前提。
(2)代建單位必須通過招標產生，可以降低鐵路建設項目的整體成本，體現市場競爭意識。
(3)代建方、政府、用戶三方必須簽訂代建合同，對三方行為進行約束。代建單位必須按照代建合同的約定向政府繳納壹定比例的履約銀行保函，為從經濟上約束代建單位的違法行為提供了保障。工程竣工驗收後決算投資低於批準投資的，按照有關財務規定，從結余資金中給予代建單位提成獎勵，從機制上鼓勵代建單位加強管理、降低成本。
(4)項目代理費應包括代理人在項目前期、施工準備、實施、驗收、保修等過程中發生的費用，應繳納的稅費(如營業稅及附加、所得稅)和合理利潤。項目建設費應根據工作內容、難易程度和責任大小，在政府指導價的指導下，由市場主體自主確定。在代建單位招標過程中，明確要求投標人在標書中列出費用明細和取費依據，並邀請評標專家對代建費進行專項評審。同時防止低於成本中標的現象。
(5)目前我國工程項目的代建制還不能對工程建設進行全方位的管理，只涉及到項目的前期以及工程質量、安全、進度和外部矛盾的協調，在投資控制方面缺乏足夠的主動性。實際上，從代建制本身的含義來看，項目的代建階段應該定義為:從項目立項到保修期結束。項目建議書批準後，與土地、規劃、計劃等政府部門相關的項目選址、規劃條件、投資規模、建設內容等基本確定，代建單位可據此開展後續工作。同時，工程竣工驗收不能是工程建設的結束，必須持續到保修期結束。這不僅便於施工合同的甲方(代理人)和乙方(施工單位)全面履行各自的權利和義務，也便於用戶在代理人的指導下逐步熟悉和掌握已竣工工程的正確使用和管理要求。
(6)代建單位必須符合相應的資質條件，具備保質保量履行代建合同的能力，才能真正承擔鐵路建設項目的代建任務。如上海市出臺的《上海市市政行業發展代建制(項目建設管理)試點方案》壹文中，對代建單位規定了詳細的具體條件。主要包括以下幾項:代建單位應具備甲級監理單位資質、預拆資質和招標代理資質，具有5年以上項目管理經歷，公司註冊資本至少500萬元，管理公司主要負責人和技術負責人應為具有高級職稱的在職人員，管理公司至少有50名具有專業技術職稱的在職人員。就鐵路建設項目而言，投資往往比壹般市政工程大，對工程質量、進度、成本的控制要求更嚴格，因此對鐵路建設項目代建人的要求也必然相應提高。如何結合鐵路建設項目的特點，制定相應的建設代理準入條件，是壹項非常重要的工作。
(7)目前，對代建單位和代建行為的管理還沒有壹套完整的管理規範。比如壹個單位承接建設項目後，管理隊伍如何組織，需要什麽樣的專業人員，這些人員在資質業績方面有什麽要求，甚至建設單位資質如何管理，建設項目範圍如何確定，建設單位建設什麽級別的建設項目，都沒有規定。現在的情況是代理單位自由發揮，為所欲為。因此，必須盡快建立有效的代建制管理體系，改變相關法律法規滯後的不利局面。
(8)將監理公司引入當前鐵路建設項目管理的初衷是改革傳統的鐵路建設項目組織管理模式，所以監理公司最初的定位是“三控壹協調”，即進度控制、投資控制、質量控制和合同關系協調。但在實踐中，監理單位並未能履行上述職能，尤其是協調合同關系。可見，代建制改革在壹定程度上是完成了監理改革未能完成的歷史使命，其範圍應擴展到項目前期(這也是最早的監理概念)。實行代建制後，監理單位的職責主要限於工程質量和安全監理。當然，如果有實力的監理單位有相應的項目管理能力，也可以做代建業務。(9)發達國家非常重視項目管理專業人員的培訓和資格認定，美國PM Institute主辦的PMP項目管理專業人員考試和資格證書得到了社會的認可。然而，我國項目管理的系統研究和行業實踐起步較晚，項目管理人才的培養相對落後。為了提高我國項目經理的素質，有必要根據工程建設的特點，采取理論培訓和實踐培訓相結合的方式。堅持大學基礎教育與行業組織在職培訓相結合，國內培訓與國外培訓相結合，經常開展項目管理學科的國內外經驗交流和研討。同時，在高校設立學科、碩士點和博士點，培養壹批專業知識強、懂經濟、會法律、善管理、精通計算機和外語的高素質項目管理人才，為代建制在我國項目管理中的推廣應用輸送更多更好的專業人才。
5結論
與傳統建設項目的運作模式相比，在形式上，代建項目改變了以往建設單位與用戶相結合的模式，成為建設單位與用戶相分離的模式。政府投資部門的職能從管理具體項目轉移到招標代建單位，通過與代建單位簽訂代建合同來規範代建單位的行為。使用單位從直接管理項目轉變為加強對工程質量、工期和資金使用的監督，不再直接參與項目建設管理過程。代建制作為項目管理的壹項重要制度，已經在國內多個城市和行業進行了試點，取得了壹定的經驗和效果。借鑒發達國家和地區的通行做法，政府將成立工務局等專門機構，直接組織實施鐵路建設項目；或者成立鐵路建設項目管理公司等專門機構，實行鐵路建設項目代建制或其他模式，將是我國鐵路建設項目實施的主要方式。鐵路建設項目的建設單位通過代建制委托專業的鐵路建設項目管理單位代為管理，充分發揮專業化、社會化的優勢，可以提高鐵路建設項目的管理水平，有利於項目建成後的管理。因此，引入代建制符合深化鐵路建設項目管理體制改革的要求。
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