(1中國國土資源經濟研究院，河北三河，101149；2大連理工大學，大連，116000；3中國農業銀行齊齊哈爾分行，齊齊哈爾，161000)
本文以與礦山地質環境保護直接相關的現行法律、行政法規為基礎，探討了礦山地質環境保護應制定什麽樣的法律法規，以及如何完善現行法律法規，使建立的經濟關系適應生產力發展的需要。本文從系統性、可操作性和產權界定三個方面指出了現行法律法規存在的問題。本文提出了建立全面、適度清晰、嚴格有效、涵蓋資源環境所有內容、縱橫交錯的法規和交織的實施辦法。《礦山地質環境保護條例》是《資源環境法》下的法規之壹。
關鍵詞地質環境法律法規
眾所周知，應該制定專門的礦山地質環境保護法。但是，應該建立什麽樣的法律法規，需要在現有法律法規的基礎上，總結實踐，理清經濟關系，吸收適合中國國情的國外先進成果。與礦山地質環境保護直接相關的法律主要有《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國礦產資源法》。這些法律法規有壹些相似之處。從這些相似性出發，探討礦山地質環境保護有什麽樣的法律法規，如何完善現有的法律法規，以使建立的經濟關系適應生產力發展的需要。
1建立協調、系統、全面的資源環境法。
現有的法律法規雖多，但不系統，存在以下三個問題:
壹是銜接不緊密，相互制約，給執法帶來困難。除去地方法規，從1980到1996，國家和環保部門發布的法規只有286條，每月約1.5條。壹個又壹個法律讓人感覺麻木，法律的分量輕了。這個法的精神還沒消化完，那個法又來了。太多了沒用。我們並不是簡單的否定太多，而是要有系統性和壹貫性。在這286件法規中，39件屬於綜合管理類，其中16件屬於辦法、管理辦法、規定和暫行規定，約占40%，23件屬於通知意見和措施。法律法規規範環境保護中的經濟關系，經濟關系相對穩定。如果經常制定新的規定，人們會因為高頻波使物體不振動而無所適從。
二是部門和地方出臺法律法規，壹定程度上導致了部門分割和地方獨立，限制了市場競爭和資源流失。資料顯示:“長期以來，壹些部門和地方指定產品和認定企業、最佳技術，有的不僅得到國家有關部門、省市，甚至壹個縣的認定。要想進入我的市場，首先要留錢買路；行業壟斷、部門保護、地方封鎖、招投標往往流於形式，暗箱操作嚴重；所以經常出現指定單位設計的項目，認證的產品達不到規定的排放標準，也能檢測為‘合格’。驗收後，地方封閉，部門保護，實際上是在保護落後劣質產品。”對於這種狀態下的結果，這份文件還寫道:“根據對某部門已建成投產的5556套工業廢水處理設施運行情況的調查，有超過2/3的設施因產品質量差、管理不善而未能發揮效益，如停工、閑置、報廢、有效運轉率不足等。有的環保設施建成後問題不斷，壹天都沒有正常運行；有的甚至是完工就報廢的日期。”
由於相關法律法規的規定不夠細化，具體部門難以操作，所以地方和部門政府對立法有客觀要求。同時，因為可以通過立法獲得壹定的權力，所以主觀上有爭奪立法的欲望。這種主客觀的驅動使法律法規更加系統化。比如冶金、建材、化工、電子、化工礦山都有專門的環保法規，但是礦山地質環境還沒有制定。如果說以上部門的立法是必要的，那麽礦山地質環境的立法也是必要的。
三是將原本密切相關的整體從行政體系中剝離出來，交給立法。自然資源，上至大氣層，下至巖石圈，是壹個整體，是壹個密切相關、相互依存的系統，具有許多共同特征。環境和自然資源是壹個硬幣的兩面，毫無疑問，壹個屬於另壹個。比如，無論是自然賦予的，還是人工改造的，都是公共物品，產權相同。在這壹點上，《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱環保法)對環境的定義是恰到好處的。雖然有的法規強調綜合開發利用，有的法規強調納入國民經濟發展計劃，但在自然資源這個大系統中，森林、草原、礦產和大氣之間的關系並沒有在法規中得到體現。要強調對資源的統籌規劃、全面保護和綜合開發利用，使各種資源相輔相成，形成良性循環。
對於資源和環境的管理，雖然行政體制是分開的，但是立法可以把資源和環境放在壹起。制定壹部涵蓋資源環境全部內容的資源環境法，可以彌補上述三方面的不足。這部法律應當對資源和環境的綜合開發利用、統籌規劃和保護、產權界定、以產權為基礎的經濟關系和管理制度作出協調全面的基本規定。同時，在資源環境法下，條例縱橫，實施辦法盤根錯節。當然，我們希望在促進資源優化配置的前提下，權責明確，獎懲分明。《礦山地質環境保護條例》應是縱向和橫向的法規之壹。
2規定具體，可操作性強
這些法律法規的規定過於原則，具體操作難度大，不夠嚴格。其中口號、願望、訴求很多，但具體有效的措施很少。
以《環境保護法》為例。1989年2月26日起施行，之前的《環境保護法》是1979年9月3日五屆全國人大十壹次會議通過並實施的，歷時20余年。
該法第四條規定，國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采取有利於環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護與經濟建設和社會發展相協調。
“中國的水汙染總體上在惡化。據不完全統計，目前我國工業和城市汙水排放總量為584億立方米，集中處理後達標的僅占23%。剩下的大部分未經處理或處理就排入河流或用於農業灌溉。調查顯示，全國水資源質量考核的65438+萬公裏河流長度中，46.5%受到汙染，90%以上的城市水域受到嚴重汙染。遼河、黃河、海河、準河的汙水與地表水徑流之比已經達到1: 5.9到1: 13.7。海河流域最為嚴重，有62.3%的河流受到汙染。.....據統計，我國每年因水汙染造成的經濟損失約為430億元；全國受汙染農田654.38+00多萬公頃，糧食損失654.38+02億公斤。”
“有關部門對全國118大中城市地下水汙染情況進行了調查。結果表明，所有被調查城市的地下水均受到不同程度的汙染，其中64%的城市受到嚴重汙染，尤其是蘇州、無錫和常州。淺層地下水不能再作為飲用水。1997年，環保部門調查了204個地級以上城市545個飲用水水源地保護情況，結果非常令人不安:180個以地下水為水源的取水口(占供水量的28%)未達到國家地下水質量標準三類標準，其中31個水源(占供水量的8.7%)來自國土資源部的信息更令人震驚河北省地下水汙染面積已超過5000km2，河北實際用水量的71.8%來自地下水。”(見《中國國土資源》，2000年3月30日)
在這種情況下，“有利於環境保護的經濟技術政策和措施”在哪裏？這樣的後果誰來負責？規定裏沒有答案。既然在條例裏找不到答案，這個法律可以實施，也可以不實施。雖然不執行是違法的，但是違法了呢？這種情況的存在，是對《環境保護法》缺乏具體措施的挑戰。
本法第六條:壹切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對汙染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。
河流和地下水汙染這麽嚴重，怎麽很少有人指責和舉報？是不是“所有單位和個人”都不知道？問題是，如果控告人或檢舉人遭到報復怎麽辦？為什麽要舉報收費？不這麽做的話“所有單位和個人”呢？更客觀的問題不是法律法規規定的法律責任如何，而是“所有單位和個人”在事實上如何承擔和不承擔法律責任。可以找到類似於上面所列的條款。實際上，法律法規的規定過於原則，具體操作難度大、不夠嚴格，是“有法不依、執法不嚴”的根源之壹。
3產權的界定，具體而明確
這些法律法規對經濟利益相關者的產權界定不夠明確。法律法規的大部分條款都是規範與資源環境直接相關的經濟主體的行為，規範這些主體與國家的關系。壹般來說，有四個方面涉及到公眾:壹是鼓勵科學技術研究；二是有保護資源和環境的義務；三是有權檢舉和控告；第四是由人民政府對做出成績的人進行獎勵。只有壹篇相同或相似的文章涉及政府官員。工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。至於如何讓政府官員和公眾誠實守法，就沒有下文了。對此，我們在討論未來礦山地質環境保護條例時陳述我們的理解。
根據科斯第壹定理，在壹個國家或壹個獨立政權的管轄範圍內(科斯第壹定理沒有定義，這是作者補充的)，如果交易成本為零，不考慮收益效應，那麽，無論產權如何界定，只要產權結構是有效的(即清晰、排他、可轉讓、可執行)，就不會產生負外部性，使資源配置達到最優狀態。現實中，任何制度下界定的產權結構都不可能完全有效。這並不是說科斯定理沒有實際意義。根據科斯第二定理，當交易成本大於零時，不同的產權制度(無效率的產權結構)會導致不同的資源配置效率。我們可以繼續尋求交易成本更低的產權制度，就像用有理數表示2的算術根壹樣。
至於產權的定義，各家表述的詞不壹樣，但本質是壹樣的:是人們對資源所能行使的權力。這種權力是法律法規規定的，是強制性的，是行為上必須遵守的與他人的關系。我國學者常修澤認為，財產權“可以指人所專有的使自己或他人遭受損益的壹切權力”[1]。這壹觀點道出了產權的真正含義。
礦山地質環境破壞與汙染市場中有四個具有獨立經濟利益的主體:國家、政府官員、企業和公眾。把市場比作運動場。國家是競爭規則的制定者。國家不僅為運動員制定規則，也為裁判和觀眾制定規則。政府官員是裁判，也是執法者。裁判員的裁判行為應該受到運動員和觀眾的監督，如果裁判員不公正執法，也將受到國家強制性規則的懲罰。企業是運動員，是法律法規的執行者，是裁判員裁判行為的監督者。企業依法競爭，依法監督裁判。如果企業違反了遊戲規則，就會受到懲罰。如果裁判違反了裁判規則，就會被主管起訴。大眾就是觀眾。公眾應當依法觀看體育比賽，依法監督裁判員與運動員之間的比賽，依法檢舉、控告違規的裁判員和運動員。在這個舞臺上，政府官員、企業和公眾可以依法自由開展各自的活動。在這個比喻中，國家制定的規則至關重要。比如，如果沒有對裁判的約束和監督機制，那麽腐敗就會滋生，關系網就會縱橫交錯，比賽就會半途而廢，觀眾就會憤然離場。這樣的規則必然使資源配置非最優，嚴重浪費資源。只有嚴格有效的法律法規，才能使礦山地質環境破壞汙染市場低成本、高效運行、資源優化配置。
政府官員的職責是執法。因此，法律法規要明確規定執法的內容、範圍和權限，做到有責、權責明確、權責分明。企業可以向政府官員求情，向他們行賄。如果政府官員弄虛作假，執法不公，那麽就應該依法懲處。但是可以發現，政府官員並沒有秉公執法，除了上壹級政府官員，也就是公眾。那些清楚地知道自己是腐敗導致的低效率的最終受害者的公眾對此最為關註和敏感。因此，法律法規不僅要詳細規定執法者違法時應如何處罰，還要詳細規定如何有效接受公眾監督。
企業規模大，數量多，分散。如果每個企業都配備壹個甚至幾個政府官員執法，那麽政府管理的成本就太高了。我們看到美國的做法是每10個大型煤礦配備壹名專職監督檢查員，其他礦種大約100個礦配備壹名專職監督檢查員。當然，美國的政府官員配置不壹定是資源配置的最佳方式，也不壹定適合中國國情，但說明存在政府管理成本選擇的問題。如果調動公眾的積極性來監督企業對地質環境的破壞和汙染，那麽，第壹，可以大大減少政府管理人員的數量；二是因為公眾監督在時間上是連續的，在空間上是共存的，所以對造成地質環境破壞和汙染的企業的影響比政府官員更大；第三，公眾是地質環境破壞和汙染利用價值的最終承擔者，所以公眾是主動的，不需要政府額外支付工資。但要產生這樣的效果，必須有效地調動公眾的積極性。
如果公眾對企業造成的礦山地質環境破壞和汙染不了解，就沒有監管。澳洲和美國在企業建設之初就聽取大眾的意見，澳洲西澳至今仍有五六十人專門從事“客服”事務。公眾應依法享有企業生產全過程的知情權。壹般來說，公眾是地質環境破壞和汙染的受害者之壹。經濟學家經常用“公地悲劇”這個寓言來指出人們所具有的心理規律:許多人同時遭受痛苦，每個人都不願意先采取行動，放棄自己暫時的利益，贏得更長遠的更大利益，只是等著別人采取行動，自己“搭便車”。這種心理規律的結果是，最終每個人都會吃虧。為了調動每壹個公眾成員的積極性，政府應該以小成本換取大成本的節約。首先，公眾的合法舉報行為應受到法律法規的有效保護。如果舉報人不想將自己的行為公之於眾，那麽政府就應該對他的舉報行為保密，避免舉報信沒發出幾天，舉報人就有被打擊報復的可能。其次，對於舉報有功人員，法律法規規定的獎勵方式應當具體，獎勵方式應當根據舉報人的要求確定。如果可能的話，不想公開的人要保密。再次，法律法規應當規定，對依法起訴的，應當根據具體情況，通過減免收費的方式予以鼓勵，規定應當具體，具有可操作性。此外，法律法規應規定兩級備案制，即向當地執法機關舉報、控告時，由舉報人或投訴人將所有材料交上級執法機關備案，上級執法機關出具回執。如果檢舉人或控告人不要求這樣做，可以有例外。作出這四項規定，才能真正調動“所有單位和個人”的積極性，主動監督對礦山地質環境造成破壞和汙染的生產行為，使政府官員隊伍大大減少。澳大利亞西澳州壹樣，專門負責“客服”事務的官員會將違法企業的信息迅速傳遞給執法人員。上述四個方面的規定既適合公眾監督企業的行為，也適合公眾監督政府官員的行為。總之，法律法規要賦予公眾知情權、保護舉報行為的權利、舉報有功者獲得獎品的權利、低成本控告的權利、同時多層次檢舉控告的權利。這“五權”統稱為公眾依法監督的權利。“派出所所長輕描淡寫的壹句話，就能讓壹個案子變重或變輕。這種情況在全國並不少見，但在河南省濮陽市公安局市區分局，從局長到壹般民警，都失去了這種權力。”理由是“分局將公安人員的執法活動置於互聯網的監督之下。”(中國青年報，2002-05-18)可見公眾監督的力量是多麽的強大。
可以看出，上述產權是可以實施的，具有很強的排他性(規定越具體、越明確，排他性越強)，但都是不可以轉讓的(文中沒有提到的壹些產權是可以轉讓的)。當我們說產權界定得具體而明確時，我們的意思是在各種條件下盡可能地具體而明確。這樣界定的產權稱為適度清晰的產權。
參考
[1]常修澤。產權交易-理論與操作。北京:經濟日報出版社，1995。