二、近年來養老保險中存在的問題
經過多年改革，適應市場經濟體制的具有中國特色的養老保險制度已經形成。但是，由於國力的限制和我國政治經濟體制改革的深化，我國現行的養老保險制度還面臨著許多問題。表現在以下幾個方面:人口老齡化的壓力與日俱增，對中國未來的經濟發展和社會穩定構成越來越大的壓力。西方發達國家的老齡化通常是進入工業社會後才出現的，老齡化速度較慢。然而，中國在工業化中期初期進入老齡化，經濟建設資金需求集中，使得資源配置陷入困境。根據世界銀行的統計，1990中60歲以上的人口比例，亞洲為6.8%，中國為8.9%。中國已經進入老齡化時期，到2026年比例將達到18%，屆時全球四分之壹的老年人將集中在中國。目前我國基本養老保險基金的部分結余，會造成我國人口老齡化時資金需求的積累和增長，增加社會負擔，對國家財政的穩定非常不利。
1.養老保險的覆蓋面明顯過窄。社會保險的基本法律之壹是壹般法，只有覆蓋面最大，它才會最強。目前，就全國而言，除國有和集體企業基本覆蓋外，還有部分事業單位、外資企業、大部分私營企業和個體經濟從業人員仍在養老保險範圍之外，機關事業單位公務員尚未納入社會養老保險範圍。占全國總人口80%的農村人口的養老保障問題還沒有解決。這個問題不解決，權利保障、普遍性、平等性等社會保障的基本原則就得不到落實，部分公民仍然享受不到相應的養老保險權利。
問題之壹:個人賬戶無“老人”賬戶，“中間人”賬戶資金嚴重不足，而“新人”賬戶給了“老人”，導致賬戶空賬現象。
我國政府在總結我國養老保險制度改革實踐、借鑒國外成功經驗的基礎上，選擇了適合我國國情的部分積累式籌資模式，這種模式對於剛參加工作的新人來說非常理想。按照國家規定，個人賬戶按照職工本人工資基數建立，企業繳費比例不超過20%。個人每年繳費不得低於4%，最高不得高於8%。達到退休年齡後，養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。基礎養老金的標準為當地上年度職工月平均工資的20%，個人養老金的月標準為本人個人賬戶儲存額除以120(月)。然而，當前轉型面臨的尷尬局面是“老人”沒有戶口。沒有積累資金:“中間人”個人賬戶資金嚴重不足，個人賬戶建立前的工作年限只視為個人繳費年限，沒有積累資金。實際操作中，現在“新人”賬戶是支付給老人們的，該賬戶實際上是壹個“空賬戶”。顯然，養老保險的運行仍然停留在現收現付上，這是因為養老保險基金收支偏離造成的空賬。目前，我國三分之二的省(區)養老保險繳費難以保障，“統賬結合”的改革目標模式面臨非常嚴峻的考驗。
第二個問題:養老保險基金來源渠道單壹，投資渠道單壹，使得目前的資金籌集和增值方式在日益增加的養老金支付面前顯得力不從心。
目前養老保險的籌資渠道主要是企業繳費，企業繳費的大頭來自國有企業，國有企業負擔較重，停產、半停產、破產企業增多，相當於部分企業繳納養老保險。同時負責“新人”退休費的發放。在這種負擔下，效益較好的企業積極性也被嚴重挫傷，使得養老保險基金籌集面臨以下情況。
1.參加繳納養老保險的職工人數連年減少，且降幅逐年加大，而退休人員人數連年增加，且增加速度加快。
2.根據相關規定，養老保險基金目前僅限於投資國債和銀行存款。這種投資表面上看是安全的，實際上有貶值的風險。第壹，自1997以來，中國已經連續幾次降息，這使得存入銀行的養老保險基金難以保值，更不用說增加了它們的價值。二是國債收益率逐漸降低，養老基金投資國債也會面臨損失。
第三個問題:養老保險管理體制和運行機制的不完善，使得養老保險實際運行面臨困境。
1.省級社會保險經辦機構與市級社會保險經辦機構目標利益的不壹致，使得省級統籌的運作顯得蒼白無力。
按照國家規定，各省、自治區、直轄市都實行了省級統籌，但運行效果很不理想。目前，市以下社會保險經辦機構仍屬地方管理，地方政府的利益必然是市以下社會保險經辦機構的首選，而省級統籌的目標是綜合平衡省內各地方、各行業的利益，這就導致了地方社會保險經辦機構目標與利益的壹致性，省級統籌應承擔的責權利脫節。
2.不斷擴大的社會保險業務使現實的社會保險經辦機構難以承擔。
隨著行業統籌下放到地方和地方企業實行省級統籌，再加上失業保險的重新定位，醫療保險改革的啟動，以及養老、失業、醫療、工傷、生育的整合，省以下各級社會保險業務與社會保險機構載體薄弱的矛盾越來越突出，在機構設置和人員編制上形成小馬拉大車。
3、社會保險經辦機構資金不能及時到位；使得養老保險在運行中缺乏必要的激勵機制。
按照國家有關規定，基本養老保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，所需資金由財政撥付，無疑是正確的。但操作的結果是壹頭卡住，代理公司不再提取管理費。而另壹個財政部門撥給經辦機構的資金嚴重不足，嚴重挫傷了社會保險經辦機構的積極性。
4.現行的管理手段和方法嚴重滯後，使得養老保險在運行中缺乏科學的決策依據。
深化養老保險改革，特別是社會統籌和職工個人賬戶的實際操作，以及省級統籌。使養老保險信息迅速膨脹。客觀上要求管理手段和方法更加科學規範。實施更高層次的管理需要有完備的數據、信息共享、快速反應、科學計算的管理手段和輔助決策手段；從目前情況看，雖然基本養老保險管理信息系統建設取得了壹定進展，但信息系統建設還遠遠不能滿足養老保險業務處理和管理決策的要求。建設壹個完整的社會保險管理信息系統，不僅需要大量的財政投入，還需要人才的準備。
第三，根本問題是做什麽樣的制度安排。
(壹)建立以基金制度為核心的多層次養老金體系。
在上述思路下，中國的養老金制度將主要由兩個層次構成:基礎層次是“老人”的基礎養老金計劃，由現收現付制籌資，按規定發放。目前，由於“老人”仍是退休人員的大多數，這壹計劃將占據更大的比重，但從長期來看，只要這壹計劃的覆蓋範圍不再擴大，它就會隨著時間的推移而逐漸縮小，從而將養老金制度的主要部分置於基金型計劃的第二層次；在這個過程中，基金型計劃可以引入更多的子計劃，比如以增加投資回報為目的的增值投資計劃、以有限收益再分配為目的的填充計劃等等。在第二層次之上，還可以建立第三層次的自願儲蓄養老計劃，鼓勵個人購買商業養老保險等。，作為上述兩個層面主計劃的補充。
在統壹制度中，對於制度實施時已經退休的職工、有壹定工齡的職工和實施後新加入養老保險的職工，有不同的繳費規定；體現“老人”的老方法。“新人”的新方法和“中間人”的過度法年度支出的估算需要分別估算“老人”、“新人”和“中間人”的支出。“新人”支出只有在1998中已加入個人賬戶養老保險的職工退休後才會發生。“中介”支出分為三部分:基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金。其中，基礎養老金和個人賬戶養老金的計發方式與“新人”相同，過渡性養老金體現的是新制度實施前“中間人”積累的養老金權益的實現。
1，“老年人”支出
新制度實施時已經退休的員工，將按照原制度的規定發放養老金。過去的制度是用壹定的養老金代替規定的繳費水平，同時根據工資和物價進行指數調整。某壹年某壹年齡的“老人”人均支出等於該年該年齡的“老人”年薪與制度規定的養老金替代宰殺的乘積，在規定的養老金調整指數下進行調整。把老年人各個年齡段的支出加起來，就是“老年人”的總支出。
2.“中間人”支出
“中人”的支出分為三部分:基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金。職工死亡時，其個人賬戶積累額壹次性返還給其受益人，其中基礎養老金為其退休時當地上年度平均工資的20%。根據社會平均工資1996，假設社會平均工資增長較低，可以估算出未來幾年的社會平均工資。個人賬戶養老金協會的個人賬戶累計額是按照壹定的繳費率和繳費工資基數，在假設的個人賬戶累計利率下估算的。
“中年”過度養老金采取調整而不是宰殺和指數化調整，是原勞動部推薦的。
指數調整法
超額養老金:指數化月平均繳費工資×計算系數。
我在“中間人”臨界點前的付款期
指數化月繳費工資:“中年”退休時當地上壹年度職工平均工資×繳費工資指數。
現收現付工資指數:現收現付工資與社會平均工資/現收現付年數和視同現收現付年數之比的總和。
3.“新來者”支出
按照統壹方案，“新人”的養老金支出分為基礎養老金和個人賬戶養老金。養老金計算方法和“中間人”壹樣。“新移民”的數量是根據人口預測和世界銀行的預測結果估算的。
(B)養老基金應成為資本市場的機構投資者。
擁有足夠的投資工具是這樣壹個養老基金存在和發展的重要條件。即使基金的投資組合完全由基金董事會決定，那麽國債將是兩個基本的投資工具。討論養老基金應該持有什麽股票，如何持有，會更有意義。
在進壹步討論國有股轉換的方法之前，先討論壹下基金是否可以通過直接入市來增加融資，這應該不叫問題，但實際上，即使把基本養老保險基金的積累儲蓄全部投入股市，恐怕也需要數倍的收益率才能彌補目前的養老金負債。在這樣的壓力下，其實很難保證基金會會自覺成為穩定的機構投資者。因此，養老基金在入市之前，應該有能夠承擔壹定風險的資本規模，而增加資本規模的途徑就是增持國有股。所以；我們設計的養老基金持股的步驟是:首先用增加的國有股擴充基金資本，使其有足夠的風險承受能力，然後通過國有股的上市流通帶動保險資金入市。
第二個主要條件是，養老基金應該有專業的托管人來管理其投資。因此，社保管理機構和金融機構應指定壹批托管人，使其具備托管養老信托基金的合法資格。由於基金會和托管人之間的信息不對稱，政府社保管理機構和金融監管機構通常要對基金托管人進行嚴格的監管，通常依據的是《托管法》。我國沒有這樣的基金托管法，所以有必要制定和實施這樣的法律。
接下來的問題是，未來哪些機構可以成為養老基金的投資托管人。在現行的基本養老金制度中，政府規定資金要存入工、農、中、建四大國有商業銀行。所以這四家銀行是在扮演類似托管人的角色，但不是真正的托管人。銀行要想成為真正的資金托管人，那麽首先要解決的壹個問題就是我國商業銀行法規定的商業銀行只能分業經營的原則。
其他合格的托管機構包括保險公司、證券機構和地方投資銀行等非銀行金融機構，這些機構仍處於起步階段。當然，如果不把重點放在中資金融機構，那麽也可以考慮中外合資投資銀行或者投資公司來管理養老基金。我們認為，上述金融機構將成為未來養老基金托管人之母。
(三)面向市場:競爭力和價格機制
從完全市場化的角度，我們自然會想到讓養老基金自己決定養老金的繳費率。原則上，當養老金制度達到穩定狀態時，就可以形成均衡價格。
為了確保這樣壹個平衡的價格，基礎系統必須具有競爭力。在現實條件下。建立這樣壹個有競爭力的基金體系，真正的困難恐怕不在於能否建立多個基金會——這個問題的答案應該是肯定的——而在於繳費和收益能否在不同的基金會之間自由流動。流動性不足將成為建立有競爭力的養老金制度的最大障礙，這壹障礙短期內可能難以克服。
前壹段討論的現實基礎是，如果以建立養老基金的成本最小為首要選擇，當前的基本養老保險制度應該實現省級社會統籌。那麽，在省級層面設立基金會，應該說是選擇了新舊體制最接近的兩個點來彌合差距。然而，附屬於行政結構的養老基金並不是真正的市場競爭者。如果在壹個省之內解決這個問題，理論上難度會小壹點，但隨之而來的是兩個新的問題:壹是實際上很少有省份能夠在短時間內建立起嚴格符合相關規範的有競爭力的養老基金；另壹個是目前已經取得的省級統籌會在會前就浪費掉了。相比之下，基金會設立在省級更為合適。這樣，問題就集中在如何將現有的省級基本養老保險基金轉化為壹種能夠最終導致基金的競爭性模式。
解決這個問題的第壹步是，每個基金會選擇自己的托管人，進入資本市場，獲得不同的投資回報；第二步，政府的社保監管機構、金融監管機構、法律部門對各類基金會的會計核算(特別是管理會計、審計、信息披露、個人賬戶核算)實行統壹規定；第三步，政府的社保監管機構設定規定的繳費率(養老金價格)的上下限，但將繳費率的具體決定權交給基金會，引入了競爭機制；最後壹步，任何壹個基金會對其他基金會的成員開放，最後會開始競爭。
在這樣的結構基礎上，養老基金的貢獻和收益率最終會穩定在壹定水平，這個水平將是市場決定的有競爭力的價格和收益水平。當然，這裏不包括管理費；確定管理費水平的原則是壹樣的，就是要有壹個競爭性的托管人市場，政府只負責確定管理費率上限，認定托管人資質，對托管人進行外部審計和監督，把托管人基金會的選擇權交給基金會。如果這個想法能夠實現，那麽養老基金的繳費率(包括托管費)將是市場決定的競爭性價格。如果養老金的受益水平與市場決定的繳費率精算相關，那麽受益水平不足或過高的可能性在這裏就消失了。
如果將本文設想的養老金制度與其他國家的養老金制度進行比較，我們的思路總體上應該與智利相似，而基金水平應該與新加坡的中央公積金制度相似。想法的可行性關鍵在於這些基礎能否真正建立起來，這可能不取決於組織結構本身，甚至不取決於養老金制度或社會保障制度本身，而取決於這個制度之外的某種東西。這主要包括三個方面的因素:第壹個方面是政府能否按照市場經濟的原則處理好它和基金會的關系。這不僅指政府機構是否有處理好這種關系的思想和政策準備，在現階段，更重要的是是否有處理好這種關系的技術準備。第二個方面是養老金制度的各種既得利益能否大致平衡，第三個方面是管理機構是否有足夠的動力和能力從整體上提高管理的組織效率和技術水平。
中國社會保障制度改革是在理論準備嚴重、方案論證不充分的情況下倉促推出的。這個教訓告訴我們。關於養老金制度改革，當前最迫切的是設計壹個綜合考慮長期和短期效應，實現收入再分配和支持經濟增長，培育制度本身發展並產生正外部效應(至少不產生負外部效應)，兼顧養老金制度改革和配套制度增長的總體方案。決不能為了解決眼前的燃眉之急而使社會保障制度改革的正確目標變得模糊不清。