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國有土地上房屋征收存在的問題分析
隨著城市經濟的快速發展，高層建築如雨後春筍般出現，而新建築的背後，又會有建築被拆除，於是就產生了矛盾。新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》為被征收人的利益提供了法律保障，但仍存在壹些問題。主要提出了國有土地上房屋征收過程中存在的征收意識、征收公告、征收評估、被征收人補償安置等問題，並分析了產生這些問題的原因，最後提出了壹些建議。
1.國有土地上房屋征收存在的問題
(壹)征收人和被征收人的意識問題
首先，從政府的角度來說，壹些政府觀念陳舊，法律認識存在誤區。國有土地上房屋征收的目的是取得被征收房屋的土地使用權，重新規劃，實現更大的公共利益。這個目標的實現不是讓政府不考慮實際情況加快城市經濟建設。這種不切實際的想法在現實生活中主要有兩個表現:壹是修建的廣場、道路極其寬大，政府行政中心過於龐大，要求過高，我們也會看到壹些豪華的行政機構在媒體上曝光。二是盲目執行政策和方針，過度開發建設商住樓，檔次高，這些問題必然導致房屋征收和土地征收資金短缺。這樣就無法保證被征收人的補償安置，導致部分居民長期無房的問題。壹些地方領導不這麽認為，認為這是犧牲小我實現小我的必然階段，少數被征收人的困難是暫時的，應該服從經濟發展大局。眾所周知，政府發展經濟的目的是為了讓人民生活得更好，但現在很多政府發展經濟是以犧牲人民的幸福生活為代價的，這是不可思議的。
從被征收人的角度來看，被征收人法律意識不強，無法抵禦房屋征收實施單位(以下簡稱被征收人)的恐嚇，容易就範。目前的收藏者幾乎都是實力雄厚的地產商。它們客觀上順應了政府實現城市發展規劃的要求，與地方政府有著千絲萬縷的聯系。因此，被征收人憑借這種優勢，強迫被征收人與其簽訂“霸王條款”。被征收人害怕被征收人的權力，往往抱著順其自然的心態接受。其實這樣只會增加被征收人的氣焰。
(二)發布征收決定和補償方案的公告。
新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱條例)第十壹條規定，“市、縣兩級人民政府應當及時公布征求意見情況和根據公眾意見修改情況。因舊城改造需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣兩級人民政府應當組織有被征收人和公眾代表參加的聽證會，並根據聽證會情況修改方案。”第十三條規定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定後，應當及時發布公告。公告應當載明補償方案、行政復議、行政訴訟權利等事項。市、縣兩級人民政府和房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳解釋工作。”征收決定公告的目的是讓被征收人了解相關拆遷事項，做好充分準備。現實中，被征收人認為要看到征收公告才能了解征收事項，從而耽誤維權行動，征收管理部門認為征收公告已經發布，有證據證明雙方在爭執，是征收公告形式不規範導致的災難。然後，征收公告主體不統壹，征收部門也發布，征收實施單位也發布。這些是造成問題的原因。
(三)征收過程中的評估
評估機構能否做到公正是影響被征收人利益的關鍵因素，但現實中評估機構很難做到客觀公正，因為房地產評估本身就是壹項復雜的活動，主觀因素起很大作用是不可回避的事實，這壹點我們不得不接受。另外，評估機構與征收管理部門千絲萬縷，導致評估機構很難做出準確的評估。另外，評估機構的職責不明確，沒有相應的問責機制，給了評估機構和評估師很大的違規機會。
(四)對被征收人的補償和安置。
對於整個征收過程來說，被征收人最關心的現實問題就是能得到多少補償。如果補償能讓被征收人滿意，就不會有很多征收難和強制征收帶來的問題。我國國有土地上房屋征收補償存在的主要問題有:壹是只補房屋，不補代表被拆遷人享有的土地使用權的“土地”。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府給予的補償包括:對被征收房屋價值的補償；因征收房屋引起的搬遷補償和臨時安置；因征收房屋造成損失的補償。在中國，我認為房屋征收的本質是將房屋占用的土地使用權收歸國有。被拆遷人不僅擁有房屋的所有權，還擁有房屋占用土地的使用權。房屋拆遷時不補“地”而補房，不利於保護被拆遷人的利益。二是賠償標準比較低。從我國憲法來看，國家為了公共利益征用公民財產時，可以進行“補償”而不是公平補償，這是立法的缺陷。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低於房屋征收決定公告之日同類房地產房屋的市場價格。被征收房屋的價值應當由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”我們看到，被拆遷人的房子，只能用“類似房地產的市場價格”來補償。大家都知道房地產的價格變化很大，使得房子的價值波動很大。還有評估機構與現實中的拆遷單位聯系很大，很難做到公正。第三，被拆遷人幾乎沒有選擇拆遷補償方式的權利。雖然條例規定被拆遷人可以選擇貨幣補償和產權調換，但實際操作中，被征收人大多選擇貨幣補償，並不是因為貨幣補償多，而大多是因為通過產權調換的房屋地理位置和質量不好。此外，很多被征收人並沒有通過產權調換獲得現有房屋，這使得被征收人無家可歸。
二、國有土地上房屋征收存在問題的原因
(壹)立法指導思想不完善，更註重效率而忽視公平。
公民的合法權益只有以法律的形式明確規定，才真正擁有合法權利。2001《城市房屋拆遷管理條例》是《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布前，我國唯壹壹部規範和管理城市房屋拆遷的法規。與以前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，現行的《國有土地上房屋征收與補償條例》有許多改進之處。但是，其在立法上的指導思想並沒有改變，仍然存在很多問題。現行《條例》更多考慮的是如何在立法上保障城市建設，而較少考慮如何保護被拆遷人的合法權益。對城市建設的效率重視不夠，對社會公平重視不夠。這壹立法指導思想在壹定程度上反映了我國現階段加快城市化進程的客觀要求，但與我國建設現代法治社會所倡導的實行法治、保障人權、促進社會公平、發展政治文明的社會發展趨勢背道而馳，與我國現行憲法保障人權的社會主義法律精神相沖突。此外，壹些地方的《城市房屋拆遷管理條例》仍與現行《條例》不相匹配，未能與時俱進，必然導致拆遷過程中出現不合理、不合法的現象。
公共利益的範圍沒有明確界定。
新《條例》第二條規定，“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位和個人的房屋，應當對被征收房屋所有人(以下簡稱被征收人)給予公平補償。”那什麽是公共利益？再來看《條例》第八條。“為了保障國家安全，促進國民經濟和社會發展以及其他公共利益，有下列情形之壹，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出征收房屋決定: (壹)國防、外交的需要；(二)政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；(三)政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境與資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；(四)政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；(五)政府根據城鄉規劃法的有關規定組織實施的舊城改造的需要；(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要“從這些方面可以看出，政府對我們的管轄涉及方方面面。同時也要想到，政府的權利如此之大，法律上如此寬泛的公共利益定義，往往成為壹些地方政府為自己謀利的借口。
(3)被征收人在房屋征收過程中處於被動地位。
被征收的人往往處於社會底層。由於他們的社會經濟弱勢，在房屋征收的利益博弈中處於劣勢，不具備響亮的話語權和平等的議價權，更談不上定價權。近年來，野蠻拆遷等惡性事件頻發，嚴重影響社會穩定，被征收人與當地政府的矛盾日益尖銳，如貴陽普陀巷事件、北京朱事件、遼寧張健事件等。有點良知的人，對被征收人遭受的不公平待遇不滿意，也同情張謇式的悲劇。更讓他們憤慨的是，被征收人無視國家法律，無視當地政府的違法行政。雖然我國大量的法律法規規定中國公民享有各種權利，但由於人口眾多，很多人民權利被人民代表所取代，人民難以發出自己的聲音，如知情權、異議權等，這些都是被征收人在征收過程中受到侵害的原因。
(四)評估機構與征管機構有著千絲萬縷的聯系。
都屬於建設系統，評估師考試，執業，日常管理，由建設部門規定。雖然估價機構在法律上是獨立的中介機構，但其估價活動的每壹個環節都是在當地建設部門的監督和指揮下進行的。如《城市房屋拆遷估價指導意見》第六條規定，市縣房地產管理部門應當向社會公布壹批資質等級高、綜合實力強、社會信譽好的評估機構，供拆遷人選擇。入圍拆遷評估師的選擇必須經過建設部門的把關，不聽指揮的評估機構是不會接公司業務的。而且由於我國至今沒有權威、中立的房地產價格監測機構，很難形成成熟的房地產市場參考價格，政府制定的參考標準往往是基於多年前的數據。此外，地方政府出於自身利益考慮，在制定評估方法時會對評估方法和範圍進行限制，使有利於被征收人的因素無法進入評估範圍。這些因素的存在導致房屋征收評估機構對被征收房屋價值的評估結果往往不利於被征收人。
(五)強制征收程序為拆遷單位提供了堅強後盾。
為什麽在被征收人和被征收人無法就房屋補償達成壹致的情況下，被征收人的房屋仍被征收？被征收人不會用法律手段嗎？新《條例》第二十八條規定，“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又在補償決定規定的期限內不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”雖然被征收人可以進行行政復議和行政訴訟，但在實踐中，壹些地方政府的權力很大，對行政復議和行政訴訟的結果影響很大，所以這兩種救濟方式在實踐中作用不大。此外，當政府發現存在不利於城市發展的現象時，可以以行政決定的形式規範其行為，被拆遷人無法用政府賦予的這種強制征收權與政府對抗。征收者往往利用這壹點在征收過程中為所欲為，損害被征收人的利益。
第三，完善我國國有土地上房屋征收補償制度的建議
(壹)堅持以保護被征收人合法權益為立法指導思想，完善國有土地上房屋征收與補償立法。
長期以來，我們堅持效率優先、兼顧公平的原則。中國的經濟在不斷發展，但是問題也越來越多。這是我們正在改進的地方，所以應該在立法上重點保護被征收人的合法利益，在公平的基礎上提高效率。國有土地上房屋征收補償的根本問題，本質上關系到地方政府是否有權處置被征收人合法擁有的不動產，以及如何處置被征收人的私有不動產。非國有財產的處置往往涉及到此類財產的征收或征用，這是壹個極其嚴重的法律問題。所以這些必須以法律的形式來確定，而不是以行政法規的形式。我們應該有壹個完善的法律體系來規範國有土地上的房屋征收活動，而不是以行政法規的形式。以行政法規的形式設定被征收人財產的處置方式是不合適的，也是極其嚴重的。因此，有必要制定壹部兼顧城市建設效率和社會公平的《國有土地上房屋征收與補償法》。
(2)積極探索公共利益的範圍，逐步實現公共利益的界定。
王黎明教授認為，公共利益是壹個類似於誠實、信用、公序良俗等概念的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。公共利益的範圍很廣，公共利益的概念在壹定意義上是主觀的。因此，在物權法中界定公共利益的概念是非常困難的，只希望通過物權法來規定公共利益。因此，憲法中對公共利益的抽象表述仍應在物權法中予以維持，不需要以積極的界定和消極的排除來界定公共利益的內涵。但是，物權法應當通過規定壹些必要的程序和制度來防止公共利益的濫用。在梁慧星研究員主持的物權法草案中，“公共利益”壹詞是通過列舉來定義的。草案第四十八條規定，所謂公共利益，是指公共道路交通、公共衛生、災害預防、科學文化教育、環境保護、文物古跡和風景名勝保護、公共關系水源和引水排水區域保護、森林保護以及國家法律規定的其他公共利益。征用不適用於商業目的。受專家啟發，我認為應該在壹些發達地方探索實踐“公共利益範圍”，試行審查控制機制，條件成熟時出臺地方立法。當地方政府總結和探索出來的公共利益被證明是“合法合理”的時候，公共利益就會在法律上得到明確的界定。所以，明確界定大眾的利益需要壹段時間，不能急於求成。
(3)加大宣傳力度，保證公眾的知情權和異議權。
中國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。雖然法律規定了我國公民有知情權和異議權，但是很多地方並沒有做好宣傳，所以我們還是要加大宣傳力度，保證公眾的知情權。在國有土地上房屋征收的過程中，更應該註意。比如，建設項目按規劃經法定程序批準後，相關職能部門要召集被征收地段的居民，講解有關拆遷的法律法規。征收管理部門作出征收決定後，應當以規範的形式公布征收內容、征收範圍和征收期限。政府要做好拆遷宣傳，讓群眾特別是征收戶了解和認識政府征收工作，把知情權還給群眾。制定征收決策方案前要善於聽取群眾意見，與被征收人進行面對面的溝通，可以建立聽證制度，特別是聽取被征收人的意見。我們應該耐心細致地說服和解釋他們的不同觀點。征收決定方案制定後，被征收人有權陳述反對意見。對無法達成征收補償安置協議的，在實施強制征收或依法申請人民法院強制征收前，要嚴格遵循合理程序，依法作出裁定，慎用強制征收措施。
(四)規範房屋評估，公平公正的拆遷評估是減少征收矛盾的重要保障。
由於評估機構與征收機構有著千絲萬縷的聯系，評估機構在評估過程中是不公平的，因此評估機構應該由更專業的機構來服務，該機構不應受征收機構的影響，也不應與被征收人有利益聯系。就像民事訴訟和刑事訴訟中的回避制度壹樣，法官與所審理的案件沒有利益聯系，只有這樣才能做出公正的判決。因此，在確定催收機構時必須遵循公開透明的原則。從法律角度講，當違反征收評估機構由被征收人投票決定或由征收拆遷當事人抽簽決定的規定時，無論評估結果是否公正，被征收人都會有理由認為評估結果不公正。因此，在確定評估機構時，必須遵循公開透明的原則。沒有程序正義，就不可能產生實體正義。僅有壹個公正的機構是不夠的，它必須嚴格按照原則行事。我國新制定的《條例》明確規定，房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地進行房屋征收評估，任何單位和個人不得幹涉。這壹原則應貫穿於鑒定的始終，違反這壹原則者應嚴格追究鑒定機構和工作人員的法律責任。其次，估價機構在估價過程中應堅持估價原則:遵循法定原則，估價應以估價對象的合法使用和合法處置為前提；遵循最高最好的使用原則；遵循替代原則，要求估價結果不得明顯偏離同等條件下類似房地產的正常價格；遵循估價時點原則，要求估價結果應為估價對象在估價時點的客觀合理價格或價值。只有這樣，被拆遷人的利益才能真正得到保障。
(5)規範強制征收，提高補償標準，完善補償安置制度。
在未來的國有土地上房屋征收與補償安置制度中，被征收人能夠獲得公平合理的補償，也是解決征收矛盾的重要途徑。我認為，首先要把被征收房屋占用的土地使用權納入補償範圍，做到房屋和土地兩不誤。其次，要提高補償標準。現在房價飛漲，買個房子就12萬以上，或者幾百萬，幾千萬，甚至上億。無論妳在哪裏擁有壹套房子，都相當於擁有了壹個可以遮風擋雨的地方。如果房子被征收，沒有足夠的資金，妳很難找到好的住處。所以，提高補償標準，妳不僅要補償它的實際價值，還要綜合考慮各種因素，比如地段、環境、用途、面積等。再次，是保障被征收人選擇補償安置方式的權利。如果被征收人選擇產權置換，征收單位要保證他們為被征收人提供的房屋已經存在，並保證房屋質量，也就是說在征收前要對被征收人進行安置，減少房屋強制征收的發生。最後，要繼續完善我國城市居民保障體系，做好居民生活保障工作。
結論:城市發展離不開征用。城市發展可以滿足居民的居住需求，提高居民的生活水平，但有發展就有犧牲。在城市發展過程中，要註意被征收人的保護，盡量減少他們的犧牲，真正實現居民的安居樂業。
望采納，謝謝。