加強應急管理是維護國家安全、社會穩定和人民利益的重要保障，是履行政府社會管理和公共服務職能的重要內容。我國國家綜合應急管理辦公室2006年才成立，國家應急體系建立時間不長。2008年雪災後中央政府反應速度緩慢，沒有及時啟動預定的應急預案且啟動後效果不佳，各部門、各地區甚至軍民之間協調困難，說明我國現有應急機制遠不能滿足需要。特別是現有的防災計劃未能預測到，當多個危機同時發生，即鐵路中斷、道路擁堵、飛機分流、電力中斷和糧食運輸供應受阻時，災害造成的社會經濟幹擾將呈幾何級數增長。而我們防範這種多重因素危機的能力尤其薄弱。
事實也證明，我國現有氣象部門的綜合預報和中長期預報能力不符合要求。尤其是氣象部門發布預警後，鐵路、民航、公路、電力、公安、商務、勞動、軍隊等中央主管部門和部門未能及時做好各自領域的工作，更談不上這些部門與相關地方的橫向預警、溝通、合作，還有相當大的不足和改進空間。臺風、礦難、地震、疫情等災害隨時可能引發突發公共事件，威脅人民生命財產安全。是否有完善的應急機制是檢驗壹個國家政府履行職能的重要標準，也是社會是否和諧的重要標誌。
(壹)相關理論和權威解釋
黨的十七大報告在改革發展的關鍵階段，對關系我國治國理政、關系我國發展進步的壹系列重大問題作出了戰略回答。應急管理是黨的十七大再次強調的重要任務，是各級政府必須履行好的重要職責，也是各級領導幹部必須掌握的重要技能。
1.應急管理事關黨和國家工作全局。
從某種意義上說，人類的歷史就是人類在與各種災難的鬥爭中成長的歷史。中華民族在長期應對各種突發事件的實踐中積累了豐富的經驗。“安而不忘危，生而不忘死，治而不忘亂”和“居安思危，有備無患”的古訓給了我們寶貴的啟示。現代社會，由於工業化和城市化的推進，產業、人口和財富向城市集中，風險也向城市集中，突發事件的危害和影響顯著增加。世界各國都把應急管理作為政府的重要職能，努力提高應對突發事件的能力。
新中國成立以來，特別是改革開放以來，我們黨和政府高度重視應急管理工作，堅持維護人民群眾的根本利益，積極預防和努力減少各類突發公共事件及其損失。2003年抗擊非典給了我們深刻的啟示:必須樹立科學發展觀，著力解決經濟發展腿長、社會發展腿短的問題；要在全社會建立應對各種突發事件的應急機制，確保人民生命財產安全。黨中央、國務院在深刻總結歷史經驗、科學分析公共安全形勢的基礎上，作出了全面加強應急管理的重大決策，明確提出了每年的年度重點工作和目標任務。
經過幾年的努力，以“壹案三制”(即應急預案、應急管理體制、機制和法制)建設為主要內容的應急管理工作取得了顯著進展。壹是國家應急預案體系基本建立。全國制定各級應急預案654.38+0.3萬余個，涵蓋各類常見突發事件。所有省級政府、97.9%的市級政府和92.8%的縣級政府都制定了總體應急預案。二是應急管理體系初步形成。所有省市政府和92%的縣級政府建立或明確了應急管理領導機構；所有省級政府、96%的市級政府和81%的縣級政府都建立或明確了應急管理辦公室。防汛抗旱、防震減災、森林防火、搶險救災、安全生產、公共衛生、通信、公安等國家專業機構的應急指揮協調職能進壹步加強。三是應急管理機制不斷完善。災情監測網絡和預警體系日趨完善，信息報告和信息發布更加及時，應急處置迅速有效，受災群眾得到妥善安置，做到有飯吃、有住的地方、有幹凈水喝、有病有醫護人員治療。第四，應急管理法律體系更加完備。中國先後制定了《突發事件應對法》和60多部應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的法律法規，基本建立了以憲法為基礎、以《突發事件應對法》為核心、以相關單行法律法規為配套的應急管理法律體系，應急工作步入制度化、規範化、法制化軌道。五是應急隊伍體系初步形成。基本形成了以公安、武警、軍隊為骨幹和突擊力量，以防汛抗旱、抗震救災、森林滅火、海上搜救、鐵路事故救援、礦山救護、核應急、醫療救護、動物疫情處置等專業隊伍為基礎力量，以企事業單位專兼職隊伍和應急誌願者為輔助力量的應急隊伍體系。六是應急保障能力得到有效提升。中央財政投入數百億，重點加強應急物資儲備和應急隊伍裝備。自然災害、事故和突發公共衛生事件的監測預警能力不斷提高。災後恢復重建能力明顯增強，受災受損房屋基本實現當年重建。
當前和今後壹個時期，我國發展面臨諸多有利條件，同時也面臨復雜嚴峻的治安形勢。重大自然災害頻發，重大事故災難時有發生。壹些突發公共衛生事件防控難度大，影響社會穩定的因素多。對此，我們要始終保持清醒的頭腦，深刻認識到做好應急管理工作是深入貫徹落實科學發展觀，實現經濟社會又好又快發展，構建社會主義和諧社會，保障人民生命財產安全，提高黨的執政能力和建設高素質幹部隊伍，全面履行政府職能，建設人民滿意政府的必然要求。
2.國家突發公共事件總體應急預案。
國家突發公共事件總體應急預案的目的是提高政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力，最大限度地預防和減輕突發公共事件及其危害，保障公眾生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面協調可持續發展。
本預案所稱突發公共事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的突發事件。根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為以下四類:
(1)自然災害。主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災。(2)事故災難。主要包括工礦商貿等企業各類安全事故、交通事故、公共設施設備事故、環境汙染和生態破壞事件。(3)公共衛生事件。主要包括傳染病、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。(4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊、經濟安全事件和涉外突發事件。根據性質、嚴重程度、可控程度和影響範圍，各類突發公共事件壹般分為ⅰ級(特別重大)、ⅱ級(重大)、ⅲ級(重大)、ⅳ級(壹般)。
國家突發公共事件應急預案體系包括:(1)突發公共事件總體應急預案。總體應急預案是國家應急預案體系的總綱，是國務院應對特別重大突發公共事件的規範性文件。(2)突發公共事件專項應急預案。專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某壹類或幾類突發公共事件而制定的。(3)突發公共事件應急預案。部門應急預案是國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責制定的應對突發公共事件的預案。(4)地方突發公共事件應急預案。具體包括:省級人民政府總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案；市(地)、縣(市)人民政府及其基層政權組織突發公共事件應急預案。上述規劃在省級人民政府的領導下，按照分類管理、分級負責的原則，由當地人民政府及其有關部門分別制定。(五)企事業單位根據相關法律法規制定的應急預案。(6)舉辦大型展覽、文化體育活動，主辦單位應當制定應急預案。
各地各部門要完善預測預警機制，建立預測預警體系，針對各種可能出現的突發公共事件開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。突發公共事件發生後，事件發生地的省級人民政府或者國務院有關部門在報告特別重大、重大突發公共事件信息的同時，應當按照職責和規定權限啟動相關應急預案，及時有效處置，控制事態發展。遇有涉及中國公民和駐外機構的突發事件，我駐外使領館、國務院有關部門和有關地方人民政府應采取措施控制事態發展，組織開展應急救援工作。對未能有效控制事態的特別重大突發公共事件的先期處置，要及時啟動相關預案，由國務院有關應急指揮機構或國務院工作組統壹指揮或指導有關地區和部門開展處置工作。需要國務院幾個相關部門共同處理的突發公共事件，由該類突發公共事件的業務主管部門牽頭，其他部門協助。
要積極穩妥、深入細致地做好善後工作。對突發公共事件中有關單位和個人的傷亡人員、應急處置工作人員、緊急動員征用物資的，應當按照規定給予撫恤、補助或者補償，並提供心理和司法救助。有關部門應當做好疫情防控和消除環境汙染工作。保險監管機構督促相關保險機構對相關單位和個人的損失及時進行理賠。對特別重大突發公共事件的起因、性質、影響、責任、經驗教訓、恢復重建等情況進行調查評估。根據受災地區恢復重建計劃，組織實施恢復重建工作。突發公共事件的信息發布應當及時、準確、客觀、全面。應在事件發生的第壹時間向公眾發布簡要信息，然後是初步核實、政府應對措施和公眾防範措施，並根據事件的處理情況做好後續發布。信息發布的形式主要有授權發布、發放新聞稿、組織報道、接受記者采訪、召開新聞發布會等。
各有關部門要按照職責分工和相關預案做好突發公共事件應對工作，同時按照總體預案做好突發公共事件保障工作，確保應急救援工作和災區群眾基本生活需要以及恢復重建順利進行。安全具體包括人力資源、財力、物力保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通保障、治安保障、人員保障、通信保障、公共設施和科技支撐。
3.國家應急管理體系的主要內容和成效
中國應急管理體系的核心內容是“壹案三制”。突發事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公眾安全的突發事件。根據突發事件的過程、性質和機理，可以將其分為自然災害、事故、公共衛生事件和社會安全事件四大類。根據社會危害程度、可控性和影響範圍，突發事件分為特別重大、重大、較大和壹般四級。
應急預案的制定，是依據憲法和有關法律、行政法規，將應對突發事件的成功做法規範化、制度化，明確今後如何預防和處置突發事件。根據責任主體的不同，我國的計劃體系包括國家總體計劃、專項計劃、部門計劃、地方計劃和企業計劃五個層次。
中國實行統壹領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的應急管理體制。組織體系包括領導機構、辦公室、工作機構、地方機構和專家組。這些機構依據法律法規和預案開展應急管理，形成統壹指揮、分級負責、協調有序運行的應急聯動體系。
應對突發事件是壹項復雜的系統工程，需要對事前、事中、事後的各方面工作進行統籌安排。國家總體應急預案明確規定了應急管理的運行機制，主要包括預防、預測預警、信息報告、信息發布、應急響應與處置、恢復與重建六個環節。
有效預防和應對突發事件，必須充分發揮政府的主導作用，廣泛動員公民、法人和其他組織積極參與。為了明確界定各方的權利、責任和義務，必須按照依法行政和建設法治政府的要求，完善應急管理法律制度，依法規範應對各種突發事件。
通過建立和完善應急管理“壹案三制”，各級政府應對突發事件的能力大大增強，保障了人民群眾生命財產安全，維護了社會穩定大局，促進了經濟社會又好又快發展。第壹，在自然災害越來越多的情況下，人員傷亡和財產損失大大減少。去年是1998以來的第二個重災年。在受災人數比1998增加23.4%的同時，死亡人數減少42.2%，農作物絕收面積減少29%，倒塌房屋數量減少76.5%，經濟損失減少15.9%。二是隨著國民經濟平穩較快發展和能源、交通等行業快速發展，安全生產形勢持續好轉。煤礦整頓關閉和瓦斯治理利用兩大“攻堅戰”成效顯著。與2002年相比，2006年全國煤炭產量約9億噸，煤礦事故起數和死亡人數下降30%以上。百萬噸死亡率從2002年的4.94、2003年的3.72、2004年的3.02和2005年的2.81下降到2006年的2.04，下降了58.7%。隨著人流、物流、車流和駕駛人數量的快速增長，2003年以來，道路交通安全連續實現事故起數、死亡人數和萬車死亡率“三降”。三是在業務接觸和人員流動頻繁、病毒變異加劇的情況下，有效防止了各種重大疫情和傳染病的傳播和蔓延，突發公共衛生事件造成的死亡人數明顯下降。四是在社會矛盾突出的情況下，全國信訪總量和群體性事件數量、參與人數持續下降，社會大局保持穩定。
實踐證明，黨中央、國務院關於加強應急管理的決策部署是切實可行的，是完全正確的。黨的十六大以來的五年，是各級黨委和政府對應急管理高度重視、力度加大的五年，是應急管理體系日臻完善、處置突發事件能力大幅提升的五年，是突發事件及其損失明顯減少、社會治安狀況不斷好轉的五年。回顧近年來應急管理的歷程，我們更加深刻地認識到，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，促進科學發展和社會和諧；必須堅持以人為本，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大限度減少突發事件及其人員傷亡、財產損失和社會危害；必須堅持把加強應急管理作為全面履行政府職能的重要方面，把應急管理水平作為檢驗政府行政能力的重要標誌；要堅持黨委領導、政府主導、軍民合作、條塊結合、全社會參與的工作格局，深化和完善應急預案體系和體制機制建設；要堅持依靠法制、依靠科技、依靠群眾，努力提高應急管理的法制化、科學化、大眾化水平；要不斷探索應急管理規律，預防與應急並重，常態與異常相結合，嚴格按照客觀規律辦事，牢牢把握工作主動權。
4.全面深入推進應急管理。
我們必須清醒地看到，我國應急管理還存在許多薄弱環節。與嚴峻的治安形勢相比，還有大量艱苦細致的工作要做。我們要按照黨的十七大精神和中央應急管理委員會的部署，進壹步增強責任感和緊迫感，鞏固成果，開拓創新，推動應急管理工作再上新臺階。
(1)繼續深入推進“壹案三制”建設。首先是深化計劃。繼續深入推進規劃編制工作，努力實現領域全覆蓋、內容高質量、管理動態化，並在實踐中不斷檢驗完善。二是完善制度。積極整合各種應急力量和資源，充分發揮應急管理指揮部、辦公室和工作機構各自的職能，建立應急管理績效評估體系和責任追究制度。三是完善機制。完善指揮協調、信息報告通報、應對處置聯動、信息發布和輿論引導、績效考核、社會動員等機制。四是加強法制建設。認真落實突發事件應對法的各項規定，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。
(2)深化應急預案體系建設。必須進社區、廠礦、學校、農村；風險分析壹定要做好；要做好應急資源的普查和整合工作；必須加強應急預案的可操作性。要建立和完善科學的應急預案和應急能力評估體系；必須加強應急預案的培訓和演練。
(3)全面實施應急體系建設規劃，推進應急平臺建設。統籌中央與地方、部門與部門、政府與社會之間的應急資源配置，做好與城鄉建設等相關規劃的銜接，重點加強監測預警系統、信息指揮系統、應急隊伍和物資保障等建設。建立統壹的應急平臺體系，實現各級應急信息平臺的相互對接、互聯互通和信息共享，加快形成統壹高效的國家應急決策指揮網絡。各地、各部門、各單位要對各類應急資源進行普查，包括人力、財力、物力，摸清家底，建立人力、財力、物資保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通保障、治安、人員維護、通信保障、公共設施、科技支撐等數據的調用方案。
(4)必須增強應急預案的可操作性。明確回答誰來做，怎麽做，做什麽，什麽時候做，在突發事件前、中、後用什麽資源做。
(5)建立重大突發事件風險評估和隱患排查制度。首先，我們必須加強風險評估。對災害和危險區域進行調查、登記和評估，建立綜合災害風險數據庫和防災減災區劃體系，完善災害風險動態監管機制。二要落實隱患。對查出的每壹個隱患堅決整改，做到整改責任、措施、資金、期限、方案“五落實”，同時建立重大隱患分級管理制度和重大危險源分級監控制度。第三，我們必須促進能力評估。加快評價指標體系建設，全面把握和科學判斷壹個地區或城市的應急管理能力，把存在的薄弱環節作為加強建設的重點。
(6)做好應急預案演練。開展應急演練是提高綜合應急能力和實戰水平的有效途徑，可以達到檢驗預案、鍛煉隊伍、磨合機制、宣傳教育的目的。做好應急演練，要突出重點，註重實效，及時發現和糾正暴露的問題。不要害怕演練中出現問題，要註意在演練中發現問題，解決問題。
(7)全面建設國家應急物資保障體系。壹是做好應急物資監測網絡和預警系統建設，實現全國各類應急物資儲備信息和需求預測預警的全面匯總。二是做好應急物資產能儲備建設，對專業性強、高峰需求量大、生產啟動周期短的應急物資實施產能儲備。三是抓好應急物資儲存配送能力建設，優化國家應急物資儲存站點布局，完善應急物資調撥配送儲運體系。
(8)建立壹個部委統壹管理的國家綜合減災體系，最大限度地避免政府職能重疊、多門多頭管理，從而提高防災減災的行政效率，降低重復建設帶來的成本。首先，可以在國務院應急辦的基礎上成立國家“國土安全部”，使協調系統變成實質性應急安全的統壹指揮機構。無論發生什麽災害，無論發生在哪裏，所有與緊急救援和救援活動有關的事項都將在國務院的指導下由該部安排，這將提高工作效率。只有這種實體性組織，才能在抓應急的同時，加強綜合減災的常態建設，實現國家減災的綜合管理。第二，我們呼籲全國人民代表大會和中國人民政治協商會議考慮調整和改變NPC和CPPCC新壹屆工作委員會的名稱，例如，是否可以將現有的“人口-資源-環境”委員會更名為“人口-資源-環境-安全”委員會。“安全”二字的加入不是形式上的，而是對可持續發展理念內容的完善和豐富。既要體現壹種符合當前防災減災形勢的總體安全觀，又要同時倡導人口、資源、環境、安全可持續發展的理念，使可持續發展的科學理念落到實處，這是國策的根本。
(9)面向全社會開展宣傳教育。壹是要在社區、農村、基層廣泛開展應急管理活動，特別是要深入推進課堂和課本中的公共安全教育，從小培養學生的安全意識和自我保護能力。二要抓好高危行業和領域生產人員的崗前和在崗教育培訓，提高其安全操作和第壹時間處置突發事件的技能。三是通過廣播、電視、報紙、網絡等大眾傳媒以及繪本、墻報、黑板報等多種載體，大力宣傳普及預防、避險、自救、互救、減災知識。
要進壹步完善各地的應急組織機制和協調機制，真正有效地運行應急預案，需要各級管理部門具備用科學的應急管理機制指導實踐的意識。過去，我們的應急工作仍然習慣於突擊和集體動員的方法。要進壹步提高人們對應急機制的認識，最重要的是加強對從事行政工作的地方官員的教育。比如，是先掃雪，還是先保證應急指揮的通訊網絡暢通，都需要壹個科學的、可操作的應急管理機制來指導。
如何建立更廣泛的協調組織和應急體系是壹個值得探討的問題。此外，面對重大突發事件，如何建立科學的風險評估體系，需要各方努力。此外，如何建立城市管理突發事件的社會動員機制、信息發布和輿論引導機制，也需要進壹步探討。