在現代漢語中，監督意味著監督和督促。所謂法律監督，是指特定國家機關依照法定權限和法定程序對法律的創制(即立法活動)和法律的實施(即司法和執法活動)的合法性進行監督和監察(3)。根據檢察機關內部的主流觀點，所謂法律監督，是指通過法律規定的手段和程序，對特定對象能夠產生法律效力的監督(4)。顯然，兩者沒有質的區別。因此，除檢察機關的職權外，立法機關、審判機關、偵查機關等行政執法機關的職權也具有法律監督的性質。因為，除了監督的主體、手段、程序、對象和法律後果因法律的規定而不同外，檢察機關與立法機關、審判機關、偵查機關等行政執法機關的職能和活動沒有質的區別，即監督的目的是監督壹切國家機關、公民、法人和其他組織依照國家法律的規定在遵守國家法律的軌道上行為。
首先，就刑事訴訟而言。偵查機關依法進行的偵查活動處於法律監督的最低層次。因為偵查機關的偵查活動和偵查結果(即是否應當對犯罪嫌疑人提起公訴)受上壹級檢察機關的監督。這是檢察機關法律監督的壹個方面。但是，司法機關的中立性、被動性和被動性決定了其不能主動啟動審判程序對犯罪嫌疑人進行審判。只有在檢察機關對犯罪嫌疑人提起公訴後，司法機關才能對其進行審判(6)。而且，司法機關的司法活動和司法活動的結果也受到檢察機關的監督。這是檢察機關法律監督的壹個方面。
其次，就民事訴訟而言。雖然在民事活動中，基於私法自治原則，公權力基本不介入，而且目前的民事訴訟也是由當事人自行提起，但司法機關的審判活動及其審判結果也受到檢察機關的監督。正是通過對審判機關審判活動和審判結果的監督，檢察機關實現了對民事活動的間接監督。
第三，就行政訴訟而言。行政機關依法進行的行政訴訟也是由行政相對人提起的，但司法機關的審判活動和審判結果也受檢察機關的監督。檢察機關正是通過對審判活動和審判結果的監督，實現了對行政行為的間接監督。
應當說，檢察機關的公訴權除了刑事公訴權之外，還應當包括民事公訴權和行政公訴權。在檢察機關擁有部分民事、行政案件的公訴權和參與權的條件下，檢察機關的法律監督在民事、行政訴訟中也具有“承前啟後”的核心作用。“承前啟後”監督全體公民、法人和其他組織的民事行為和行政機關的行政行為。“啟動”後，對符合法定條件的民事案件和行政案件提起民事和行政公訴，啟動民事和行政審判程序，對司法機關的審判活動及其審判結果進行監督。
對於處於整個國家法律監督體系中心地位的檢察機關來說，其法律監督是壹個承前啟後的環節。用合同中當事人之間的關系這樣壹個不恰當的比喻，可能更清楚，更容易理解。
在刑事訴訟中，檢察機關相當於合同中的訂貨方，偵查機關相當於訂貨方的原料買方，司法機關相當於承辦人。訂貨方不僅要監督其買方的采購活動(調查活動)，還要對其采購的原材料(檢控材料)是否符合質量標準進行檢查和監督，然後將原材料交付承包方(檢控方)進行加工(試用)。定作方還應對承包方的加工活動(試驗活動)及其工作成果(試驗結果)的質量進行監督和檢查。認為不合格者，有權要求承包商返工(抗議)。
在民事和行政訴訟中，目前沒有民事和行政公訴權的檢察機關相當於壹個質量監督員。原、被告作為定作方，作為承辦人(控辯雙方)將原材料交付司法機關進行處理(審理)。如果定作方認為承包方的加工活動(試制活動)或其工作產品(試制結果)的質量不符合標準，可以向質量監督員申請檢驗(申訴)。質量監督員經檢查(復查)認為不合格的，有權要求承包人返工(抗議)。如果檢察機關擁有民事公訴權和行政公訴權，既是命令方，又是質量監督者。
雖然基於國家權力的不同劃分，但檢察機關對司法機關的監督僅在二審或再審程序啟動時有效，審判的最終結果仍然不能被影響或改變，仍然屬於獨立審判權的範圍。否則就會陷入“誰來監督監督者”的永恒怪圈，難以自拔。而且司法機關通過審判監督程序再審後，可以依法改判或者維持原判。顯然，檢察機關在制約和監督司法機關的同時，也受到司法機關的反向制約和監督。這也是“以權力制約權力”的權力制衡原則在訴訟程序中的直接體現。因此，否定檢察機關法律監督的觀點，即檢察機關法律監督幹擾或損害審判獨立的觀點，以及以此為由削弱甚至取消檢察機關法律監督的觀點，可以說是既無根據又不合法。但是，相比較而言，司法機關的法律監督仍然處於檢察機關法律監督的較低地位。顯然，除了對立法機關及其分支機構的立法監督之外，檢察機關因其在司法過程中的中心地位，處於法律監督的最高層次。將其定位為國家的法律監督機關，不僅名副其實，而且符合法理。
基於此，檢察機關法律監督權的內涵可以表述為:檢察機關依法通過刑事、民事、行政訴訟對壹切國家機關、公民、法人和其他組織進行監督的權力。
二、檢察機關法律監督權的表現形式
檢察機關法律監督權的表現形式是指檢察監督權的構成。筆者認為，檢察機關法律監督權的表現形式可以分為兩個層次。在第壹級或上壹級，即刑事起訴權、民事起訴權和行政起訴權。其中，刑事公訴權最為重要。在第二級或更低壹級，刑事起訴權、民事起訴權和行政起訴權都有附屬權力，包括偵查權、偵查監督權(七)、刑事訴訟監督權、民事訴訟監督權和行政訴訟監督權。
(1)檢察機關法律監督權最基本的權力是刑事公訴權。
所謂刑事公訴權，就是檢察機關代表國家對犯罪進行起訴和追訴的權力。
從檢察制度的發展史來看，檢察機關和檢察制度是為了代表國王、君主以及後來的國家的利益指控犯罪而設立的。檢察機關自誕生以來，壹直是代表國家起訴犯罪的新型專門機關。設立檢察機關的目的是為了行使刑事檢察權，即檢察機關是應國家刑事檢察的需要而產生和發展起來的。時至今日，代表國家行使刑事追訴權仍然是世界各國檢察機關最基本的職能，中國也不例外。
在刑事訴訟中，檢察機關的法律監督權除刑事公訴權外，還包括偵查權、偵查監督權和訴訟監督權。
所謂偵查權，是指檢察機關對公職人員職務犯罪進行調查的權力。
所謂偵查監督權，是指檢察機關對偵查機關的偵查活動進行監督的權力，主要包括逮捕權和立案監督權。逮捕權是指檢察機關批準或決定逮捕犯罪嫌疑人的權力。檢察機關主要是通過行使這壹權力來監督偵查機關的偵查活動。立案監督權是檢察機關對偵查機關符合立案條件而不立案或者不符合立案條件的行為進行監督的權利。
所謂訴訟監督權，包括審判監督權和執行監督權，是指檢察機關對審判機關的審判活動及其審判結果進行監督的權力，以及對審判機關和執行機關執行刑罰活動進行監督的權力。
雖然在刑事訴訟中，偵查權、偵查監督權、訴訟監督權也是檢察機關法律監督的重要權力，理論界和實務界對檢察機關的偵查權、批捕權、審判監督權存在諸多爭議，但偵查權、訴訟監督權和刑事檢察權在本質上是統壹的，相互之間有著不可分割的邏輯關聯。刑事公訴權本身保障人權、維護法制統壹和司法公正的本質要求，決定了偵查權、偵查監督權和刑事訴訟監督權只是附屬於刑事公訴權的輔助性權力。首先，偵查是刑事起訴的基礎，刑事起訴是偵查的必然歸宿。只有刑事起訴和偵查相結合，才能形成完整的起訴書。雖然在刑事訴訟中，偵查和刑事訴訟的邏輯內涵並不相同，但偵查和刑事訴訟價值目標的連續性或繼承性決定了偵查和刑事訴訟的本質統壹性。而且，偵查職能的有效性完全取決於或者說取決於能否保證刑事起訴權的充分實現。因此，無論是檢察機關本身擁有的偵查權，還是偵查機關擁有的偵查權，都只是依附於刑事公訴權的壹種輔助性權力(8)。其次，檢察機關對偵查機關實施偵查監督是刑事法治的需要，是偵查起訴階段制衡原則的必然要求和體現，是刑事檢察權本身保障人權、維護國家利益和社會公共利益、維護法制統壹和司法公正的本質要求。檢察機關設立之初的目的不僅僅是為了進行刑事追訴，還在於行使刑事追訴權，同時對偵查機關的偵查權進行法律控制，即監督。當然，我國檢察機關對偵查機關的監督還存在諸多不足，主要是監督手段的缺失導致監督相當薄弱，與刑事法治的要求還有很長的路要走。對於檢察機關偵查監督中逮捕權的存廢問題，雖然理論界和實務界存在諸多爭議，但筆者認為，檢察機關行使刑事追訴權和偵查監督權並無不妥，因為它們分屬不同的部門，因此在檢察官身份得到保障且相對獨立的情況下行使逮捕權並無不妥。而且檢察機關的偵查監督部門與其偵查部門之間並不存在所謂不可調和的矛盾。再者，檢察機關對審判機關實施的刑事訴訟監督，實際上只是其在刑事訴訟過程中刑事追訴權的延續。因為，保障人權，維護國家利益和社會利益，維護法制統壹和司法公正，是刑事公訴權的應有之義。當檢察機關認為審判機關的判決行為和判決結果違反法律時，它自然有責任行使其刑事訴訟監督權，即抗訴權，對司法權進行監督。而且由於國家權力劃分的不同，檢察機關對審判機關的監督只有在二審或再審程序啟動時才有效。至於審判的最終結果，依然無法控制或改變，依然在獨立審判權的範圍內，不構成對審判獨立性的幹涉。顯然，如果沒有刑事起訴權，偵查機關的偵查權和檢察機關的偵查權、偵查監督權、刑事訴訟監督權就失去了依賴和獨立存在的價值。當然，如果沒有偵查權、偵查監督權和刑事訴訟監督權，刑事公訴權就不會實現或完全實現。
(二)檢察機關應當擁有民事、行政公訴權和訴訟參與權。
所謂民事行政公訴權，是指檢察機關對符合法定條件的民事行政案件提起公訴的權力。訴訟參與權是指檢察機關有權參與已經開始的民事和行政訴訟。雖然與世界其他國家壹樣，刑事檢察是我國檢察機關最基本的職能，但我國檢察機關的法律監督權並不充分和完整。根據權力制衡原則，檢察權與行政權的監督關系並沒有真正建立起來。因此，我國檢察機關無論從必要性還是從現實來看，都只有在擁有民事、行政公訴權和訴訟參與權之後，才能被認為在法律監督上是充分的、完整的。而且，只有檢察機關擁有民事行政公訴權和訴訟參與權後，其原有的民事行政訴訟監督權才不再是無源之水、無根之木。因為，民事和行政訴訟監督權與民事和行政公訴權在本質上也是統壹的，它們在邏輯上是密切相關的。與刑事公訴權壹樣，民事行政公訴權本身也具有保障人權、維護國家利益和社會公共利益、維護法制統壹和司法公正的本質要求，這就決定了民事行政訴訟監督權只是依附於民事行政公訴權的壹種輔助性權力，是民事行政公訴權在民事行政訴訟過程中的延續。
自現代檢察制度產生以來，檢察機關就作為國家利益和社會利益的代表而出現。隨著社會的發展和時代的進步，檢察機關公訴權的行使不再局限於刑事訴訟領域。在最早產生現代檢察制度的西方法治國家，其檢察機關壹直享有公訴權和參與某些民事、行政案件的權利，這是有相當歷史的。而這種民事行政公訴權，大多是基於檢察機關在組織結構上隸屬於行政機關的司法部門，其檢察機關在民事行政訴訟中無論行政機關是原告還是被告，都是作為行政機關的法定代表人出現的。現代西方法治國家三權分立的政治制度決定了檢察機關與行政機關之間不存在真正的監督關系，也不可能存在真正的監督關系。在我國，檢察機關有權起訴和參與壹些民事案件，特別是以行政機關為被告的案件和壹些以行政機關為被告的行政案件，即檢察機關有權提起民事和行政公益訴訟或客觀訴訟，以保障人權，維護法制統壹，維護國家和社會利益。因為，作為國家最高權力機構，NPC對政府和作為二級權力機構的兩院的監督只能是宏觀和縱向的監督。微觀的、橫向的監督只能在行政機關、檢察機關、審判機關之間產生。
首先，在民事訴訟領域，檢察機關對行政權力的法律監督及其對公民、法人或者其他組織民事權利的法律監督，體現在檢察機關認為行政機關和公民、法人或者其他組織的民事行為違反法律或者可能損害國家利益或者社會公共利益時， 它代表國家利益和社會公共利益，以行政機關、對方當事人或其他組織為代表，行使民事訴權。 壹般來說，當民事行為或行政行為對特定公民、法人或其他組織的合法權益造成損害時，受害人可以依法直接向司法機關提起民事訴訟，請求司法機關責令侵權人賠償。但當民事行為對國家或社會利益造成損害時，由於沒有直接損害特定公民、法人或其他組織的合法權益，往往無人享有訴權。即使法律賦予了他起訴的權利，也沒有人願意提起民事訴訟，因為起訴與否沒有直接的利害關系，或者因為訴諸法律主張權利可能不劃算，或者因為受害者數量多且分散，沒有人願意帶頭或者自己付出代價讓別人享受。但是，司法權威的中立性、被動性和被動性決定了它不能直接介入民事糾紛。因此，從技術上講，它需要壹個能夠代表國家和公共利益的訴訟當事人，對這類案件向司法機關提起民事訴訟。顯然，除了作為國家利益和社會利益的代表而出現的、負責維護國家法制統壹的檢察機關之外，沒有人既有能力又有責任扮演這壹角色(9)。
其次，在行政訴訟領域，檢察機關對行政權的法律監督體現在，當檢察機關認為行政機關的行政行為違反法律時，通過行使其行政公訴權啟動司法審查程序，使其得到糾正。
就具體行政行為而言，壹般情況下有具體行政相對人，其數量相對較少。作為與具體行政行為有直接利害關系的行政相對人，認為具體行政行為違反法律規定，侵犯其合法權益的，可以直接向法院提起行政訴訟，啟動司法審查程序，督促司法機關對違法的具體行政行為進行監督。這既是憲法和法律賦予行政相對人的民主權利和程序或訴訟權利，也是權力制衡原則中以權利制約權力的具體體現。但是有相當多的情況，卻沒有具體的行政相對人。如果此類案件中的具體行政行為，包括作為和不作為，損害或可能損害國家或社會公共利益，根據我國現行法律，幾乎沒有人有權力或權利提起行政訴訟。即使有些受害者依法具有原告資格，但由於訴諸法律主張權利可能不劃算，或者由於受害者人數多且分散，沒有人願意帶頭或自己付出代價，讓他人坐享其成，所以沒有人提起行政訴訟，啟動司法審查程序。但是，司法權的中立性、被動性和被動性決定了司法機關不能主動啟動司法審查程序，糾正違反法律的具體行政行為。從技術上講，這需要壹個能夠代表國家和社會利益的訴訟主體提起行政訴訟，啟動司法審查程序，以促使行政機關的具體行政行為受到司法權力的監督。顯然，除了負責維護國家法制統壹、代表國家和公眾利益的檢察機關之外，沒有人(10)既有能力也有責任擔當這個角色。
就抽象行政行為而言，對抽象行政行為的監督應是行政權監督的重中之重。因為從保障人權、監督行政機關依法行政、促進和實現行政法治的角度來看，以抽象行政行為為審查對象的司法審查和以具體行政行為為審查對象的司法審查具有不同的功能。前者為定向，後者標記為次級。對具體行政行為的司法審查只能對個別案件中違法的具體行政行為進行監督，只能保護公民個人、法人或者其他組織的合法權益。對抽象行政行為進行司法審查，可以防止和杜絕因所依據的抽象行政行為而違法的具體行政行為的大規模發生，在更大範圍內保護公民、法人或其他組織的合法權益。但是，由於抽象行政行為沒有具體的行政相對人，對於那些違反法律、損害或者可能損害國家或者社會利益、公民、法人和其他組織合法權益的抽象行政行為，公民、法人和其他組織可能不願意提起行政訴訟，啟動司法審查程序，即使他們有權提起上訴。司法權的中立性、被動性和被動性也決定了司法機關不能主動啟動司法審查程序，糾正違法的抽象行政行為。此時，技術上也要求有壹個能夠代表國家和公眾利益的訴訟主體來承擔提起行政訴訟和啟動司法審查程序的角色。而既有能力又有責任擔當起這個角色的人，除了有責任維護國家法制統壹，以國家利益和社會利益代表的身份出現的檢察機關，也不是別人(11)。
2001年11月10日，中國簽署了加入世界貿易組織(WTO)的議定書，正式成為WTO成員。根據WTO規則的要求，成員國必須建立以行政行為為審查對象的司法審查制度，包括具體行政行為和抽象行政行為。然而，我國現有的司法審查制度僅限於某壹具體行政行為，抽象行政行為不在其列。因此，WTO規則的要求必然促使我國改革行政訴訟，從而建立以具體行政行為和抽象行政行為為審查對象的新的司法審查制度。新的司法審查制度的建立，必將使檢察機關的行政公訴權和參與訴訟權在未來的實在法中得到真正的確認和落實，從而確立和構建其與行政機關之間的監督關系。
檢察機關享有的民事行政公訴權，應當主要針對那些違法損害或者可能損害國家和社會公共利益的民事行政行為。壹是國有資產流失案件；二是公害案件；三是其他公共利益和公共設施受到損害；第四，沒有起訴主體的案件(12)。檢察機關為此提起的民事、行政訴訟，就是民事、行政訴訟中所謂的公益訴訟或客觀訴訟。但在已經對此類案件提起民事、行政訴訟的情況下，檢察機關可以基於自己的理解和判斷，決定是否行使作為當事人參加訴訟的權利，為原告提供法律支持和幫助。
如果今後檢察機關在現實法律中沒有民事、行政公訴權和訴訟參與權，那麽以此來定性檢察機關作為國家法律監督機關的憲法地位，似乎是頭重腳輕，名不副實。如果將來檢察機關在實在法上擁有民事、行政公訴權和訴訟參與權，壹定會形成以刑事公訴為龍頭，民事、行政公訴為輔翼的大公訴格局。此時，檢察機關作為國家的法律監督機關，不僅名副其實，而且符合法理。