壹，我國農村金融體系的現狀及存在的問題
(壹)中國農村金融體系的現狀
經過20多年的改革發展，我國已初步形成了以農村信用社為主體，農業銀行、農業發展銀行參與提供信貸，中國人民保險公司、中華聯合財產保險公司參與提供農業保險服務的農村金融體系，對支持農村經濟發展發揮了積極作用。
截至2004年底，全國農村信用社貸款余額1923784億元，占金融機構貸款總額的1085%，其中涉農貸款(含鄉鎮企業貸款)144492億元，占金融機構涉農貸款總額的56.79%；中國農業銀行發放的涉農貸款余額為355654.38+0.62億元，占金融機構涉農貸款總額的1.3.96 %；農發行各項貸款余額7654.38+089.83億元，占金融機構貸款的4.05%，其中糧棉油收購貸款7009.165.438+0億元，占金融機構全部涉農貸款的27.56%。
2004年，我國農業保險* * *實現保費收入3.77億元，同比減少0.88億元，下降65，438+08.86%。
(二)中國農村金融體系存在的問題
1.農村金融發展相對落後，不能滿足支持和服務“三農”的需要，大量貸款需求得不到滿足，在壹定程度上制約了經濟發展和農民增收。目前貸款滿足率在以下五個方面嚴重不足:壹是規模化農戶貸款。對於農業大戶來說，幾千元的農業小額貸款已經很難滿足生產經營的資金需求，少則幾萬元，多則幾十萬甚至上百萬元。對於這些大戶來說，由於缺乏合格的抵押房產，銀行和信用社都覺得風險難以把握。第二，中小企業貸款。由於經濟效益低、技術含量低、產品結構不合理、管理水平落後，縣域中小企業信用等級難以達到銀行貸款支持的要求。三是小城鎮建設資金。由於缺乏配套的建設資金，金融機構只是試探性地涉足這壹領域，信貸投入非常薄弱。四是農村基建資金，貸款回收沒有保障，銀行惜貸。
2.農村金融機構資產質量差，缺乏持續經營能力。農村信用社普遍存在歷史包袱重、信貸質量差、損失面積和金額大的問題，55%的信用社資不抵債，存在較大的支付風險。2002年末，全國農村信用社不良貸款為5147億元，占貸款總額的37%。同時，農村信用社股本普遍嚴重不足，產權不清，法人治理結構不完善，內部管理責任不落實。農行也面臨著資產質量差、資本充足率嚴重的問題。國家采取了壹系列措施，包括發行特別國債充實資本，剝離不良貸款，但農行不良貸款金額和比例仍然較高，持續經營能力不足。農發行收購貸款損失大且嚴重，可持續發展也受到影響。
3.農村資金外流嚴重。
首先，隨著金融體制改革的深化，國有商業銀行結構調整步伐加快，開始實施從縣域經濟的戰略性撤退。從1998開始，中國農業銀行、中國建設銀行、中國工商銀行、中國銀行* * *合並了3100家縣及縣以下機構，獲得了貸款權限。原有的信貸、結算、代收代付業務大幅縮減，縣域網點功能萎縮。同時，商業銀行信貸業務向中心城市轉移，對農村的貸款也僅限於大型基礎設施、國債配套資金和生態建設，對農民農業生產和中小企業的金融服務萎縮，導致農村資金通過商業銀行外流嚴重。
其次，郵政儲蓄利用網點多、深入農村的特點，大量吸收農村儲蓄並轉移到人民銀行，造成農村資金大量外流。雖然自2003年8月起，郵政儲蓄所開始獨立經營新存款，但由於資金全部由總局收取，沒有有效激勵，很難回到農村。2004年，郵政儲蓄增加存款及其他資金180754億元。50%以上來自縣及縣以下。資金運用方面，98.63%用於同業存款和證券投資，沒有回流農村。
再次，在商業化改革中，農信社的經營趨向於營利性，農信社已經非農化。很多資金流向城市，有的甚至通過證券公司國債委托融資投資股市。
4.農業保險在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮。
目前，我國農業災害損失主要依靠國家提供災害補貼的方式，實踐中表現出對農民救助力度不夠、財政資金使用效率低的問題。國際上較為通行的、WTO規則所允許的農業保險制度在我國尚未建立，農業保險業務逐年萎縮，其在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮。由於農業保險業務發展停滯，農業生產風險無法分散，制約了金融機構發放農業貸款的積極性。
5.農業貸款風險分擔機制和信用擔保體系尚未建立，不能滿足銀行風險管理的要求。
主要表現在:壹是抵押物選擇難。農業貸款支持的農林等行業的資產多為農產品、在制品和林業資源。如果作為貸款抵押，自然風險很大。第二，龍頭企業很難找到擔保。很多龍頭企業都是當地農村最大的企業，很難找到合適的企業為其提供擔保。三是貧困地區企業貸款擔保難以落實。四是農戶申請大額貸款難以提供相應的抵押擔保。
二，我國農村金融體系存在問題的原因分析
從發展中國家的實踐來看，在二元經濟結構中，農業和農村經濟的比較效益低是農村資金外流和金融體系薄弱的重要原因。我國也不例外。但也應該看到，我國過去不恰當的農村金融發展戰略，導致農村金融市場缺乏活力，勞動力從農業部門向工業部門轉移缺乏金融支持，使我國農村金融體系的問題更加復雜。具體來說，過去的農村金融發展戰略從以下幾個方面影響了農村金融體系:
(壹)官辦金融導致農村金融機構風險較高，可持續發展能力較差。
多年來，農村金融走的是壹條官辦金融的發展道路，商業銀行是國有的，農村信用社和封閉式的農村合作基金會名義上是合作社，實際上也是官辦金融機構。實踐證明，在缺乏競爭的市場中，官辦金融容易導致農村金融機構效率低下，運行機制不完善，無法成為獨立經營、承擔風險的獨立主體，缺乏適應市場的靈活性，缺乏加強風險控制的動力和手段，也會導致金融機構的行政幹預和內部人控制，同時也不利於增強借款人的還款意識。這是不良貸款形成的主要原因。
(二)對農村金融市場的過度控制導致農村金融市場的高度壟斷和低效率。
監管部門多年來對農村金融市場的過度監管表現在農村金融市場準入門檻高，打擊和壓制民間金融的態度簡單，新型金融機構無法進入，導致農村金融市場高度壟斷，金融服務嚴重滯後。近年來，隨著商業銀行逐步退出農村金融市場，農村合作基金會得到清理，農村信用社在農村金融市場的壟斷地位進壹步加強。壟斷導致農村金融市場效率低下，缺乏活力，降低了借款人的社會福利。
(三)監管方式不適應農村金融機構的特點
首先，農村信用社的發展幾十年來壹直沒有專門的合作金融法律法規來規範，這是農村信用社偏離合作金融本質的重要原因。同時，合作金融機構設立和運營監管法律法規的缺失，也抑制了自願性合作金融機構的規範和發展。
其次，沒有充分考慮農村金融機構小法人的特點，制定相應的法律法規，鼓勵貼近農村、貼近農民的中小商業金融機構發展。
再次，民間專業小額貸款機構是在民政部門註冊的，還沒有明確界定為合法金融機構。他們不具備壹般經濟實體的融資資格，也不能向金融機構融資擴大業務。
由於缺乏針對農村金融機構特點的法律法規，監管部門對新型農村金融機構的設立和運行缺乏監管依據，缺乏通過市場機制解決農村資金需求問題的信心和決心，只能通過過度監管和政府安排的方式解決問題，導致農村金融市場競爭者嚴重不足，市場機制不發達。
(四)缺乏國家支持，制約了農村金融機構支持“三農”的力度和有效性。
農業風險高，農民抗風險能力弱，農村經濟比較效益低，需要國家給予必要的支持和補償，引導農村金融機構提供服務。但是，過去國家對農村金融的支持並不到位。
壹是教育、醫療、道路等農村基本公共產品的金融供給不足，不利於改善農村金融的市場環境，提高農村經濟的比較利益，也導致壹些地方政府在提供公共產品時擠占財力，形成金融機構的不良資產。
二是農村政策性金融的業務邊界過於狹窄。農業發展銀行的業務範圍僅限於糧棉油儲備，支持領域有待拓展。但農村壹些帶有公益性的經濟活動沒有商業信用支持，信貸供給存在缺口。
三是鼓勵商業性金融機構支持“三農”。國家沒有采取有效措施，支持力度不夠。突出表現為農業保險的政策導向尚未明確，政策性農業保險體系尚未建立。自然災害是農民面臨的主要風險。由於農業保險制度沒有建立，農民的農業生產風險得不到保障，抑制了金融機構向農民貸款的積極性。此外，國家也沒有采取實質性的有效措施鼓勵和引導商業銀行發放農業貸款，包括支持建立擔保體系分散農村金融機構的信用風險和稅收優惠政策。
三、關於完善農村金融體系的幾點思考
(壹)完善農村金融體系的總體思路
我國農村金融體系存在問題的根本原因是，由於官辦金融和過度管制，農村金融市場缺乏活力，在組織制度、產權模式、服務方式和監管政策等方面都不適合農村特點。要使金融在支持“三農”方面發揮應有的作用，必須對金融體系進行重大調整，著力構建競爭性的農村金融市場。這樣的金融市場應該是以商業金融為主，合作金融參與，資金有效回流，國家政策支持引導。
第壹，我國農村金融體系的核心問題是農村金融市場機制不成熟，壹些原本可以通過市場渠道獲得商業貸款的資金需求得不到滿足；第二，民間金融活動的活躍說明農村地區對商業金融有著旺盛的需求，商業金融有著廣闊的發展空間，而農村信用社農戶小額貸款的低違約率充分說明，只要機制設計得當，商業金融的可持續發展是可以實現的；第三，充分發展商業性金融是建設競爭性農村金融市場的前提。
要充分發展商業金融，壹是在產權明晰的基礎上，將農村信用社改革為縣域中小商業金融機構；二是引導和鼓勵農業銀行發放農業貸款，確立其在農村金融市場的競爭優勢；第三，培育農村小額信貸組織，完善小額信貸組織的監管方式；四是在嚴格控制社會風險的前提下，允許設立各類金融機構；五是建立農村金融機構存款保險制度。農村信用社、農業銀行、小額信貸組織等各類金融機構應形成競爭態勢。
合作金融是市場經濟條件下弱勢群體通過互助解決資金需求問題的有效手段。鼓勵民間力量自發設立合作金融機構，國家應制定有關合作金融的法律法規，對合作金融機構的發展給予引導和支持。
資金有效回流的關鍵是解決農業銀行等金融機構向農村投放資金和郵政儲蓄資金回流的問題。
國家應加大對農村金融的支持力度。壹是要拓寬農發行的政策性業務範圍，解決農村金融市場貸款規模大、風險高、回收期長的問題，商業金融不願意介入；二是建立農村扶貧小額貸款擔保基金，解決農村金融市場貧困人口的小額資金需求問題；第三，采取自上而下和自下而上相結合的方式，逐步建立和完善政策性農業保險制度；四是為商業金融機構發放農業貸款提供稅收政策支持。
(二)充分發展農村商業金融
1.深化農村信用社改革，將其改造為縣級中小商業性金融機構。
(1)農村信用社深化改革總體評價
目前，以農村信用社產權制度和管理體制改革為核心內容的深化改革試點正在進行。但從各地反映的情況來看，還是存在壹些問題。
首先，各地農信社增資擴股能否達到明晰產權、完善公司治理、轉換經營機制的目的，還有待觀察。原因有很多。比如，企業和個人入股農信社的目的是為了獲得貸款的便利和資格，並沒有對農信社的治理起到作用；農村信用社股權高度分散，導致內部人控制；壹些地方為了達到資本充足率的要求，降低不良資產率，采取了壹些不規範的做法，比如承諾股份付息分紅、農村信用社配股、硬性攤派股份等。
其次，省合作聯社的模式會剝奪農村信用社的經營自主權。從地方計劃來看，省聯社普遍行使農村信用社主要管理人員的審定和任命權，指導和督促農村信用社建立和落實各項規章制度。省信用社和農信社雖然是法人，但實際上將形成省信用社的統壹法人，農信社可能失去獨立法人地位，成為事實上的國有金融機構，而不是獨立經營、自擔風險的市場主體。
第三，農村信用社有非農化的趨勢。從了解的情況來看，壹些地方有把農村信用社做大的傾向。雖然做大農信社可以增強轄內資金調配能力，但也會導致農信社的非農化經營，不利於農信社對“三農”的支持。
(二)關於進壹步深化農村信用社改革的意見。
實踐表明，農村信用社已不具備轉制為合作金融機構的可能性，但轉制為政策性金融機構的作用會與現有的政策性金融機構發生重疊，因此可以考慮將農村信用社轉制為縣域中小商業金融機構。
在可行性上，考慮到農村信用社內部控制的特點，其改制為商業金融機構比合作金融機構更容易被農村信用社內部職工接受和支持。此外，在明晰產權和增資擴股的產權改革中，包括管理層股份在內的農村信用社內部職工股占有相當大的比重，為農村信用社改制為商業性金融機構奠定了產權基礎。應該看到，農村信用社普遍面臨著虧損和虧損的問題。即使在這次改革中可以通過央行的支持吸收壹部分(50%)，剩下的損失也需要吸收很多年。這是制約農村信用社改制的重要因素，使得農村信用社改制不可能壹步到位，也需要國家進壹步的政策支持。
論服務三農。各方都會擔心，農信社轉制為商業金融機構後，會像四大國有商業銀行壹樣，在利益驅動下削弱對三農的支持。這樣的擔憂不無道理，但只要機制設計得當，如嚴格控制機構規模、制定社區再投資法、在稅收上給予優惠等，轉型後的農信社將在服務三農方面發揮積極作用。
邊遠落後地區農村信用社改制後的可持續經營。各方都會擔心偏遠落後地區經濟和人口集中度低，服務半徑大，金融機構服務成本高，農村信用社改制後無法繼續經營。這種擔憂是有道理的。但需要註意的是，即使不改制為商業金融機構，農村信用社也無法按照現有模式生存。因此，在允許地方農村信用社按照商業原則進行機構合並重組的同時，要在這些地區發展真正的合作金融，大力發展民間小額信貸業務。此外，政策性金融也應該發揮更加積極的作用。
農村信用社改制為商業性金融機構的具體模式設計。第壹，農村信用社要轉型為中小型金融機構，規模不宜過大。建議農村信用社以縣為單位進行改造，既能取得壹定的規模效益，又能在縣域內調配資金，促進資源的優化配置。第二，農信社的轉型要和消化虧損結合起來，有壹個時間進度。可以考慮將農村信用社的稅收減免(如營業稅減免)與虧損吸收結合起來。如果經營好轉，能夠消化虧損，可以享受稅收優惠，以督促農村信用社盡快擺脫歷史包袱，為改制創造條件。第三，要結合制定《社區再投資法》，強制農村信用社提供不低於壹定比例存款的農業貸款。四是要完善農村信用社改革的正向激勵機制，對改革措施落實較好、法人治理結構完善、經營狀況大幅改善、效益較大的農村信用社放寬擔保和抵押條件，對改革不徹底或不規範的農村信用社采取提前收回貸款等措施。五是將省聯社職能轉變為具有監管職責的地方農村金融機構存款保險機構。
2.農業銀行要繼續發揮支農服務農村的作用。
考慮到農業銀行機構龐大，管理層級多，無論是信息采集的成本，還是操作的靈活性，都無法與社區中小金融機構相比，存在先天劣勢，所以不要對農業銀行支持三農有太大的期望。但農業銀行有必要適當維持在縣域的存在。壹方面，對於農業銀行來說，可以在細分的金融市場建立競爭優勢。另壹方面，農村的農業產業化龍頭企業也需要大量的信貸資金，農村信用社、小額貸款組織等中小金融機構無法滿足，需要大銀行的支持。
3.培育農村小額信貸組織
除繼續辦好農村信用社的農村小額信貸業務外，還要鼓勵和培育農村小額信貸組織。首先，要大力發展民間專業小額信貸機構。對於以資本金放貸或借入資金但不吸收存款的小額貸款機構，由於其外部性較小，監管部門可以實施備案管理，無需審慎監管，但應重點監控其資金來源，防止其吸收存款演變為存款機構。同時，嚴格限制股東人數，防止其通過公開發行變相吸收存款。對於經營正常，能夠實現可持續經營的事業單位，可以允許。第二，對小額貸款機構給予壹定的稅收政策支持；三是研究將農業銀行和郵政儲蓄的批發貸款引入小額信貸組織的做法，增加小額信貸組織的資金來源。
4.降低農村金融市場準入門檻，發展各類中小金融機構。
要以發展縣域經濟、活躍縣域金融活動為目標，降低縣域金融市場準入門檻，發展和培育民營金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制，吸引民間資金創辦各類農村中小金融機構，重點在縣域設立中小商業銀行。發展民營中小金融機構可以結合農行重組進行縣級機構的劃轉和合並，允許民間資金購買重組後農行的縣級分支機構。
5.建立農村金融機構存款保險制度。
為了給農村所有商業金融機構創造公平競爭的環境，建立市場退出機制，應建立農村金融機構存款保險制度。具體建議是將省聯社轉為省級農村金融機構存款保險基金管理機構，為農村信用社等農村中小商業金融機構的存款投保。擬設立的國家存款保險基金將對省級農村金融機構的存款保險基金進行再保險。農村金融機構的存款保險資金來源於農村金融機構的保費，初期資金可由中央和地方共同承擔。省級農村金融機構的存款保險基金管理機構可以承擔壹定的監管責任。對於有問題的農村金融機構，可以采取及時向監管部門通報、取消新增儲蓄存款保險等措施，增強對有問題金融機構處理的及時性。
(三)重新培育農村合作金融機構
國外實踐表明，合作金融機構由於自身的制度設計和組織模式，在服務成員方面具有內生優勢。它是市場經濟條件下弱勢群體通過互助解決資金需求問題的有效途徑，是壹種成本最低的制度安排，在農村金融中占有重要地位，有些國家甚至起主導作用。中國也應該充分利用合作金融的形式。與此同時，在中國民間廣泛存在的聯席會議、圓桌會議等合作金融活動的初級形式表明，農村地區對合作金融的需求很大。但需要註意的是，農村信用社改革已經形成了路徑依賴，不能將其規範為合作金融機構。因此，有必要依靠農民的自發力量來重新培育農村合作金融機構。可以考慮從以下幾個方面入手:
1.合作金融機構遵循農民自願的原則，由農民自發組織起來，不能再走政府包辦的老路。監管部門在人員培訓、制度建設等方面對農戶建立合作金融機構給予指導，但不能幹預。
2.可以結合民間金融活動的法制化、規範化，將目前初級的合作金融活動改造為規範化的合作金融機構，或者在現有的農民自發成立的農業生產合作組織基礎上引入資金合作，作為示範，向全國推廣。
3.合作金融機構的成員在開始時應限於本村。主要考慮如果擴大範圍，合作金融機構的信息處理成本會增加，效率會降低。
4.制定合作金融法律或法規，為合作金融業務的監管和政策支持提供法律保障。
5.在培育農村合作金融機構的同時，還要推進產銷領域的合作，積極引導和推動農民建立產銷領域的專業合作經濟組織，通過與合作金融的融合，提高農村經濟的組織化程度。
(四)建立確保農村資金有效回流的機制。
建立農村資金回流機制的關鍵是解決農業銀行和郵政儲蓄資金回流農村的問題。具體建議如下:
1.制定社區再投資法。
有必要借鑒國際經驗，制定社區再投資法，強制要求全國性金融機構的縣支行將從本縣吸收的存款的壹定比例用於地方貸款。
2.引導郵政儲蓄資金回流
政府可以采取獎勵或補貼的方式，采取自願、互利、市場化的原則，加強郵政儲蓄所、政策性銀行和小額貸款機構的合作，引導資金回流農村。比如，可以考慮由農發行恢復發行政策性金融債券，由郵政儲蓄所按市場價購買債券；小額貸款機構和郵政儲蓄所可以通過自主協商簽訂協議，將郵政儲蓄借給小額貸款機構。在這個過程中，國家可以研究給予政策支持，鼓勵郵政儲蓄資金回流農村。需要註意的是，有關方面提出引導郵政儲蓄資金交由農村信用社運營，用於支持“三農”。考慮到農村信用社在農村金融市場處於壟斷地位，郵政儲蓄資金的返還會強化這種壟斷，不利於農村金融市場的發展。因此，應控制郵政儲蓄通過農村信用社的回流，實現郵政儲蓄資金回流渠道的多元化，並鼓勵其他金融機構的發展，促進競爭性農村金融市場的建立。