隨著我國高校管理體制改革的深入和高校辦學規模的擴大，高校與學生在招生、學籍管理、學位授予等違紀行為方面的法律糾紛越來越多。這種事件發生在著名的國有大學，普通高校尤其是民辦高校的問題更為突出。如何妥善解決這類問題，值得各界關註。民辦高校教育糾紛的行政法自20世紀70年代末恢復辦學以來，我國民辦高等教育已成為我國高等教育的重要組成部分，為我國高等教育大眾化做出了巨大貢獻，取得了顯著成就。2007年全國教育發展統計數據顯示，全國共有民辦高校297所，其中民辦本科院校40多所；在校學生1630700人，其中本科生2112000人，專科生1465438人，其他教育形式學生223600人。獨立學院318所，在校生186.62萬人，其中本科生165.68萬人，專科生20.94萬人，其他教育形式在校生0.87萬人。民辦高校作為改革開放後的新生事物，在發展過程中有許多問題需要解決。雖然《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》等法律法規的頒布實施，解決了民辦高校與公辦高校師生平等的法律地位和管理體制問題，但仍有許多需要完善的地方，有些問題的解決沒有充分的法律依據。比如2006年，江西省兩所民辦技工院校的畢業證不被承認；2007年，安徽省某高校成人教育學院招收了更多的數字媒體專業的學生，導致學校無法給這些報名的學生發放數字媒體專業證書。學校未經學生同意，私自修改所學專業...這些教育糾紛，如果處理不好，最終會引發群體性惡性事件。民辦高校辦學過程中的壹些矛盾如何界定，在教育法律關系中如何界定，值得探討。由於教育法律關系極其多樣和復雜，學校與學生之間的法律關系只是學校法律關系的壹種。具體情況下，可能是教育民事法律關系，教育行政法律關系，更有可能成為教育訴訟法律關系。要理解這種關系，就要明確民辦高校是否和公辦高校壹樣，也具有行政法的主體地位。
壹、民辦高校的行政主體資格民辦高校是指除國家機關和國有企事業單位以外的各類社會組織和公民個人舉辦的具有高等學歷的教育機構。2003年9月，我國正式實施《中華人民共和國民辦教育促進法》，國家從法律角度對民辦教育作出了壹系列明確規定。在此基礎上，民辦高校作為我國民辦教育的重要組成部分，也具有與公辦高校同等的法律地位，即民辦高校在法律法規的授權下，也享有對學生進行懲罰、獎勵和頒發畢業證書的權力。褚紅旗先生認為，學校的行政管理和行政機關的“行政管理”是有區別的。前者是“私人行政”，是壹般社會組織對內部事務的組織和管理，具有服務性質；後者是“公共行政”，是國家行政部門基於公共利益對公共事務的組織和管理。學校行使的受教育權是壹種國家權力，是國家行政權的組成部分。民辦高校與公辦高校壹樣，組織和管理學生的根本目的是保證教育活動的順利開展，以實現其為國家和社會培養合格人才的辦學宗旨。所以從根本上說，學校對學生的管理是為了國家和社會的公共利益，而不是為了學校自身的利益。雖然非義務教育階段民辦高校的收費制度、自負盈虧的自負盈虧制度和市場化運作機制使其事業冠上了行業的特征，但我國《教育法》和《民辦教育促進法》對此有明確規定:民辦高校不得以營利為目的，必須以社會公共利益為目的。所以民辦高校管理學生，最大的受益者是社會，而不是學校本身。學校是現行教育制度的執行者和實施者，教育制度的實施是我國教育行政管理的重要組成部分。在這種情況下，學校和學生處於不平等的法律地位，學校是被授權的行政主體，行使法律法規賦予的行政權力，比如給學生頒發畢業證，對違反校規校紀的學生進行處罰等。學生是行政相對人，受學校行政行為的約束。因此，我們認為民辦高校的學生管理是貫徹國家教育制度。本質上是行政法上的公共行政。
第二，民辦高校與學生之間行政法律關系的現狀。民辦高校在辦學初期，在與學生的關系上往往采取“寬進寬出”的做法，學生的學習成績由國家審核(自考、文憑考試等)。)，而對學生的管理往往是“看似嚴格，實則溺愛”為了解決生存危機，有的學校甚至虛假宣傳:“壹切為了學生，壹切為了學生，壹切為了學生”，這是某民辦大學的招生口號，但學生們卻改成了“壹切為了學生的錢，壹切為了學生的錢，壹切為了學生的錢”，非常具有諷刺意味。在國家政策的支持和民辦高校的滾動發展下，壹些民辦高校逐漸做大做強，“進入國家統招計劃，升格本科”，成為“與公辦高校壹樣”，但其最初的產業特征並沒有發生本質的改變。審視和定位民辦高校與大學生的關系，可以發現，由於民辦高校產業化的要求，越來越多的內部管理問題開始暴露出來，壹些做法不僅受到學生的質疑，也受到很多學者的質疑。為了進壹步揭示雙方內在關系的本質，有必要對民辦高校管理中的壹些現象進行深入而理性的分析。1.教育教學管理作為壹所大學，其主要職責是教書育人，所以教學管理要嚴格。而民辦高校在教學管理上往往表現出很大的隨意性，行使著絕對管理者的權力。比如，對於考試作弊，很多高校幾乎無壹例外地對考試作弊行為進行了嚴懲甚至剝奪學生學籍，拒絕頒發畢業證。但在具體執行中，並沒有認真執行。再來看民辦高校的畢業證考試，監考老師是學校之間互換的。因為違紀率是要公布的，民辦高校形成默契，互相包庇。被省巡考試抓到作弊的，無疑會受到嚴懲；對於被校際監考老師抓到作弊的，是“大事化小，小事化了。“但在學校自己組織的考試中，不同時期，不同關系，不同處罰，花樣千變萬化，可見管理的隨意性。本文分析了產生這壹問題的原因。首先，他們缺乏教育管理經驗，不知道如何科學規範地管理學校。更重要的是，很多2009年3月辦的高校創始人都是以“教育行業”為宗旨，並沒有基於自身利益，按照相關制度認真管理學校。這樣的私立大學畢業的學生，必然會出現很多學生在花費了巨額的學費和生活費之後，還沒有得到社會認可的問題，從起點上就面臨著歧視，家庭開銷和個人努力不等於社會認可。2.自主辦學權《高等教育法》明確規定，高等學校(包括民辦高等學校)有權依法自主辦學，按照章程自主管理。這種自主管理權實際上是法律賦予民辦學校處理內部事務的“自由裁量權”，以保證其目標的實現。這些權力的行使，特別是在招生、學籍管理、頒發學歷證書等行政行為中，只能也必須以學校的名義進行。《高等教育法》雖然賦予了民辦高校自主辦學的權利，但並沒有給予其必要的約束和限制，突出表現在以下兩個方面:壹是民辦高校懲戒權的濫用。既然民辦高校的管理思路沒有改變，那麽民辦高校就可以按照自己制定的規定進行處罰。這種處分雖然看似符合校規，但實際上可能違反了上位法。其次，民辦高校的校規是否有法律法規依據，以及這些校規的效力範圍。按照制定先行立法和規範性文件的程序，民辦高校有權依據《高等教育法》和教育部發布的規章的規定或授權制定自己的校規，但其位階和效力明顯在法律法規之下。因此，在制定校規時做出壹些超越上位法的無限制規定(如限制人身權利和資格)，顯然是違法的。民辦高校作為壹個擁有實權的機構，壹旦其校規偏離了法治的軌道，就會出現很多不公平、不公正、不合理甚至違法的事情。因為其規章制度的制定是學校的單方行為，既沒有另壹主體——學生的民主參與，也沒有規章制度制定的備案審查監督機制對其進行約束，從而隨意擴大其權力。壹些民辦高校甚至堅持讓自己的學生按照10%的人數留級，更是明顯違規。民辦高校用那些本來就有缺陷的規章制度來管理學校，肯定起不到公平公正的作用，學生的合法權益也得不到有效保障。
應對策略的建議和思考1。加強立法建設目前，我國關於教育的法律只有六部，行政法規有十幾部，其余都是大量的行政法規和其他規範性文件。在制定法律的時候，他們往往是站在高校主體壹邊的，但是法律對於受教育者權利的保護卻有很多空白。現行法律法規的解釋也存在問題。由於教育法、高等教育法、民辦教育促進法多為籠統條款，缺乏相關解釋和具體措施，在實踐中容易造成誤解和不便。由於法律的滯後性，民辦高校擅自擴大權力越位，使得各種侵犯大學生權利的行為屢有發生。因此，作為立法機關和高等教育主管部門，應加強立法建設，做好法律解釋工作，註重高校與學生權利義務在形式和內容上的平衡和壹致，註重對學生權利的尊重和保護。2.加快建立體制機制在加強立法建設的同時，筆者認為民辦高校自身制度的完善和內部糾紛機構的建立也應加大力度。(1)聽證和申訴機制的建立聽證和申訴制度既是兩種可行的法律救濟方式，也是民主監督的重要形式。在行政法上，聽證是指行政機關為了合理有效地制定和實施行政決策，舉行由利害關系人參加的公開聽證會，廣泛聽取各方面意見，以保證行政機關的行政決策合理合法。許多現有的法律和行政法規以及許多中央和地方政府部門都制定了專門的聽證程序或規則和方法，聽證在許多領域得到了廣泛的應用。《教育行政處罰實施暫行辦法》第二十七條也明確規定“當事人有聽證的權利。”《教育法》第四十二條規定“大學生對行政處罰有申訴的權利。”在2005年教育部制定的新《條例》中，申訴制度更加固定化、程序化。第二十八條規定“退學的處理由校長會議決定”“對退學的學生，應當出具退學決定書，發給本人，並報學校所在地省級教育行政部門備案。“第四十壹條規定:“學校應當建立健全學生參與民主管理的組織形式，依法支持和保障學生參與學校民主管理。“第61條規定“學生對處分決定有異議的，可以自收到學校處分決定之日起5個工作日內向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴”，這些都是建立申訴制度的法律依據。《普通高等學校學生管理條例》第六十條要求:“學校應當設立學生投訴處理委員會，受理學生對取消學籍、退學或者違紀違規行為的投訴。學生投訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表和學生代表組成。”民辦高校之所以存在很多問題，很大程度上是因為民辦高校的學生無法通過合法正常的渠道表達訴求。據調查，民辦高校很少有設立學生申訴委員會的，有的只有制度沒有落實。(2)協調監督機構的設立學校與學生之間的法律關系復雜，涉及問題多，尤其是民辦高校。如何解決這些問題，國外的先進做法可以為我們提供有益的借鑒。德國是曾經產生“特別權力關系”理論的起源國。經過多年的理論發展，它開始越來越重視對學生權利的尊重和保護。從早期的“教授治校”(即校務會議由教授組織，教授有絕對權力，學生只是受教育，沒有地位)到“集團大學”，1976年頒布大學程序法。該法是適用於屬於各州的所有高等院校的基本法，規定大學生是大學組織的必要群體之壹，與其他群體壹起參與大學自治，使學生的權利得到司法保障。日本在處理此類問題時也引入了司法審查制度。日本最高法院在1977“富山大學拒絕學分”壹案中采納了所謂的“部分社會論”，認為法院可以審查大學與學生之間關系的部分內容。在大陸法系對“特殊關系權力”理論進行修正的同時，英美法系國家也對大學的治理結構進行了積極的制度改進。根據美國法律，每所大學都是法人，由董事會監管。同時，還有獨特的監督制度設計——每個大學都有校外董事會監督學校事務，從而維護學生的合法利益。而在英國，大學的最高權力機構——協議會和管理運營機構都吸收學生代表，以滿足學生參與民主管理的要求。如果借鑒國外集團大學的做法，有學生參與的管理，壹定會在壹定程度上有助於保護學生的合法利益。此外，作為公法人和特殊法人，在特殊的行政法律關系下，如何加強自身的法制建設尤為關鍵。至此，華中科技大學成立了“政策法規部”，主要職能是:在學校領導下，配合學校相關部門，修訂完善內部相關政策法規，協調指導行業、後勤部門的相關政策法規。這樣的機構，從高校方面來說，既能解決自身的法律事務，使高校的管理走向法治化，又能為學生通過合法、正常的渠道表達訴求、維護權益提供必要的制度保障。
參考資料:
[1]中國校友會網大學評價課題組. 2008年中國民辦大學評價研究報告. 2008。
[2]李，雷武鳴。《論學校與學生之間的行政法律關系》，2000年。
[3]褚紅旗。論學校在行政法律關系中的地位。教育理論與實踐，2000年。
[4]丁兆增，華敏，胡建中。民辦高校行政主體地位研究[J].福建政法學院學報，2006，(1)。
[5]高軍.高校被訴問題背後的思考(1)，