在美國行政法領域，當行政規則或決定的實施存在爭議時，行政機關擁有初始行政權。行政執行的法律包括那些被認為是執行前活動的法律——即規範和監督行政決定的執行、提交表格和報告、檢查和調查以及與這些活動有關的強制程序(傳票)的法律；行政執行法還包括行政機構為確保執行行政規則或決定而采用的程序規範----行政機構內部的非正式解決程序和協議、請願程序、聽證和上訴以及行政機構可能實施的制裁；最後，行政執行法還包括規範民事或刑事法院的法律以及對不遵守行政規則或命令的司法制裁。在《行政強制法》的後兩部分，有壹系列的問題，涉及到行政機關的行政權止於何處，法院的行政權始於何處。在行政執行的很多方面，行政機關的權力和法院的權力有相當程度的重疊。
在我國，行政強制的概念通常被定義為:公民、法人或者其他組織不履行行政機關依法作出的行政決定所規定的義務時，有關國家機關強制其依法履行義務或者達到與履行義務相同的狀態(3)。
相比美國的行政執行，這個概念更窄，是執法的最後壹個階段，不包括調查、協調、行政處罰等其他執行階段。
中國開始了依法治國的偉大變革。法律改革的本質內容之壹是規範政府，這也是行政法的主要內容。雖然行政法改革本身有很多內容，而且改革還處於建立完整的行政程序法和其他規範行政的法律的初期階段，但中國行政法工程的重要內容之壹是如何建立行政秩序，以保證行政決定的實施。到目前為止，中國的行政執法體制和機制仍然是支離破碎和不完整的。行政執行沒有系統的方法，沒有統壹的國家標準、規則和程序來規範各種行政決定的執行。因為美國的行政法比較發達，行政機關和法院在行政執行方面積累了相當的經驗，所以對中美兩國的行政執行制度進行比較，吸取各自的經驗，是非常有益的。
(壹)中國行政執行概述。
我國現行的行政執行制度是在過去20年中逐步形成的。1979改革開放以來，法治觀念的確立和法律的制定成為改革的中心目標。隨著法治觀念的普及，特別是法律的不斷制定，行政執行制度和程序的缺失已經成為壹個非常關鍵的問題。事實上，未能忠實執行法律已經成為中國法治發展的壹個主要障礙。
目前，行政執行尤其是行政強制執行的情況可以概括為:
1.行政決定的執行
壹般來說，我國行政決策的實施包括行政監督、行政處罰和行政強制三個階段。行政執行的第壹階段是行政監督。在這壹階段，行政機關對被監管方的活動進行全面檢查。行政機關從相關信息中得知相對人有違法行為的，將進行具體調查。如果調查結果顯示確實存在違規行為，將進入行政處罰階段。(4)行政處罰的主要目的是懲罰違法當事人。行政處罰不僅可以制裁違法者，還可以遏制違法行為。行政執行的最後階段是行政強制執行，其目標是確保法定義務的充分履行。與行政處罰相比，行政強制主要側重於法定義務的履行，而不是對違法者進行制裁。需要指出的是，雖然行政強制通常是行政執行的最後階段，但有時行政強制和行政處罰也可以同時進行。
2.行政執法立法
目前，在我國，規定行政強制的法律有兩部分:壹部分是單行法、行政法規和地方性法規的規定。這部分規定比較具體，直接服務於實際需要。如《中華人民共和國海關法》第三十七條的規定。(5)行政強制法的另壹部分是《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定。這些規定比較抽象，可以適用於壹般需要，比如《中華人民共和國行政訴訟法》(七)第六十六條中的規定。總的來說，雖然法律規定了行政強制，但現有的規定並沒有達到改革的目的。有些規定原則性很強，很難執行。此外，壹些重要問題沒有納入現行規定，如現行法律沒有規定行政強制執行的程序。
3.中國行政強制模式。
綜上所述，我國行政強制執行的模式是:“以申請人民法院強制執行為主，行政機關依法強制執行為輔”(8)。因此，人民法院是行政強制執行的主體，大部分行政強制執行權交給人民法院，小部分交給行政機關。在實踐中，這種模式的運行並不理想，還有很多問題需要解決。如果人民法院的強制執行範圍和程序不明確，行政強制執行手段不足，人民法院對行政強制執行任務缺乏足夠的認識和準備(9)。
4.行政執法案件
近年來，我國行政強制執行案件數量迅速增加，特別是申請人民法院強制執行的案件。統計顯示，行政機關申請人民法院強制執行的案件數量已經超過了相對人當年提起行政訴訟的案件數量。人民法院壓力很大，行政機關經常為自己的行政決定得不到法院及時執行而頭疼。
5.我國行政執法中存在的問題。
目前，中國正在努力建立壹個完整的行政執法體系。對於中國來說，行政強制執行機制應該以公平和效率為基礎，努力在公平和效率之間找到平衡點。
為此，必須考慮以下問題:第壹，哪些國家機關有權設定行政強制？第二，哪些國家機關可以實施行政強制？第三，行政執行包含什麽？第四，行政強制應當遵循哪些程序？(10)
(二)美國行政執行概述
簡要概述美國行政執行需要從美國行政管理的基本特征入手。首先，美國的體制是聯邦制。這裏我們將主要描述聯邦政府的行政原則。同時要明白，除了聯邦政府的行政執行系統，50個州和很多地方政府都有自己的行政執行系統。美國聯邦憲法的最高效力條款(11)使聯邦法律在聯邦、州和地方行政執法規則發生沖突時具有最高效力，國家立法機關可以並經常對某些行政領域制定統壹的行政執法要求。但是，通常是各州和較大的地方政府建立自己的行政執行制度，作為聯邦行政執行的補充。此外，在壹些行政領域，特別是在健康和安全領域，行政執行權由聯邦和州政府享有。最後，還有壹些行政領域，如土地使用規則，其執行責任完全由州和地方政府承擔。
第二，分權原則使得聯邦政府的行政執行機制不同於包括大陸法系國家在內的大多數國家。與議會制和世界上其他憲法模式不同，美國的立法權和行政權的分離在行政執行中具有重要意義。在美國，政府在法律和實踐上不同於總統。行政行為的法律責任不受總統的直接影響，只是總統任命國會設立的機構的官員，並要求這些官員就其職責範圍內的事項作出書面報告。[10]相反，總統被賦予行政權，對法律的“忠實執行”負有“責任”(12)。雖然包括總統在內的行政官員在行政管理方面有相當大的影響力，但分權制保證了行政機構的決策在壹定程度上獨立於總統的意願。同時，壹系列外部控制可以確保行政機構本身不違反分權原則。因為行政機構往往同時具有國家政府的三項職能——制定規則；實施規則；裁決對這些規則的爭議——因此，有必要使行政機構在制定和執行規則時遵守相關的法律規定，並有壹個對行政機構的決定進行司法審查的機制來提供法律控制，以確保不違反分權原則。
從某種程度上說，行政執行是政府的基本使命。影響公民行為的政府權力很大程度上來源於政府為保證政府規則的實施所能采取的強制性措施。因此，從本質上講，政府的每壹項職能都包含行政執行力。行政執行的手段包括罰款、監禁、禁止令、中止和終止令、中止福利和吊銷執照。行政執行的方法和程序相當不同，例如，取決於所履行的刑事職能、福利管理、許可或標準化項目。
因此，行政執行力的內容隨著政府職能的不同而變化。由於美國行政執行的原型被稱為“指揮與控制”規則，而這種模式典型地包含了美國行政執行的許多共同特征，因此本文將以指揮與控制項目模式作為行政執行的壹個例子。
在美國，行政執法活動傳統上被認為包括監督和調查階段，以及對違法行為的指控。因此，行政執行包括提交報告和審計、監督、檢查和搜查的要求，以及采取措施指控和制裁違法者和對行政執行決定的司法審查。壹般來說，行政執行是由制定要執行的規則和決定的行政機構發起的，而不是由專門的執行機構或法院發起的。此外，由行政機構發起的執行正日益被壹種趨勢所取代，即在沒有司法官員幹預的情況下，行政機構和當事方談判並解決條款和條件，以確保行政規則和決定的執行。
在實施之前，行政機構通常有幾種實施方案。最基本的問題是，行政機構應該決定是否執行自己的規則和決定。通常，行政機關被賦予自由裁量權來決定是否實施。只有在極少數情況下，如果行政機關放棄執行其規則或命令，當事人以外的人可以依法通過法院請求行政強制執行。因此，行政執行決定應當慎重考慮。壹旦行政機關決定采取行政強制執行，有幾種選擇，包括是否啟動行政機關自己的行政強制執行程序，或通過法院民事或刑事訴訟尋求強制執行。此外，行政機關有權同時啟動行政機關的執行程序和司法執行程序。(13)如果在行政機關執行的同時提起訴訟，那麽這個訴訟很可能是刑事指控。這是因為民事訴訟提供的救濟很可能與行政機關提供的救濟相同或相似。行政機關可以制定政策來決定執行的選擇，比如建議哪種選擇——行政機關自己執行、民事訴訟還是刑事訴訟——適合哪種具體情況。
壹個典型的行政機關的自我執行案件大約要經歷三個執行階段。首先，行政機關將收集信息，以了解是否發生了違反行政規則或決定的情況。這種信息可能來自當事人自動提交的表格或報告，或通過自我監督程序，也可能是行政機構檢查的結果。第二，如果發現違法，行政機關會將案件帶入執行階段。這壹階段涉及到聽證會前的程序，包括雙方交換意見和資料，以及聽證會前的和解會議。最後，如果違法者不能解決與行政機關的糾紛，壹些正式的行政機關
將啟動裁決程序，隨後可能對行政機構執行裁決的情況進行司法審查。這樣，行政執行中的巨大差異和違法程度的不同趨勢，使得行政機關的執行程序成為壹種公開的、相對非正式的程序，促使爭議雙方盡最大努力通過非正式協調解決問題。如果無法通過不履行協調解決爭議，將啟動正式執行程序。受影響方經歷的執行階段越多，啟動正式或辯論程序的可能性就越大。
在美國行政執行的初始階段，涉及到信息的獲取，即行政機關的規則和決定是否得到履行。沒有這些信息，行政機構就無法完成任務，於是賦予了它壹系列收集信息的手段。從廣義上講，行政機關可以通過行政檢查、搜查、扣押、傳喚和提交表格和報告來獲取信息。總的來說，行政執行的調查階段沒有被美國聯邦行政程序法(14)所涵蓋，但可以被其他法律授權。因此，調查權不包含在行政機關的壹般權力中。壹旦授予調查權，調查的安排和手段通常適用於非正式和簡易程序。
在美國，雖然檢查是行政機關最廣泛可見的調查手段，但也可能不經聽證而作為行政機關最初決定的依據。比如農產品可以根據檢驗人員對相關產品的檢驗情況進行分級分類。美國《聯邦行政程序法》承認這種程序，在這種程序中，行政機關的決定僅以檢查為依據，排除了通常的裁斷式聽證的要求。(15)
為執行目的的檢查或搜查必須得到法律授權，行政機關通常可以獲得這種授權。在調查階段，調查手段的運用不僅可以作為發現行政規則不履行和決定行為的手段，而且可以保證當事人的履行。特別是當檢查被用來決定當事人不履行行政規則或決定時，美國憲法(16)要求行政機關在進入受管制的公司進行檢查之前，必須事先獲得司法批準。盡管最高法院最初認為憲法第四修正案不適用於行政搜查，因為這種搜查的目的不是為了發現犯罪活動(17)，但法院後來改變了觀點，認為第四修正案及其搜查令要求適用於對住宅和商業場所的行政搜查。(18)然而，與《刑法》執行中關於在簽發搜查令之前某人涉嫌違反法律的要求相反，法院決定出於中立原因簽發行政搜查令，例如，自上次檢查以來每隔壹段時間重新檢查，或隨機檢查(19)。
20世紀70年代，法院也開始承認普通企業的行政搜查，行政搜查令是不必要的。雖然什麽樣的行業可以定義為“普通”、“高度”和“密切”監管仍有爭議，但許多長期受到監管的行業，如酒類、鞭炮和近代以來受到全面監管的行業，都受到這壹規則的約束。(20)在這種情況下，法院要求檢查或搜查應服務於重要的政府利益，並在依法搜查之前通知受影響的當事人。(21)這樣，檢查的事前代替了搜查令。
通常，行政機構也被授權要求選民提供表格和報告。這樣，行政機關就可以要求其管轄範圍內的當事人依法或者按照依法制定的規則定期提交報告，或者保存記錄，並在行政機關要求時提供。壹般來說，如果受影響的壹方未能提供此類報告或表格，他將被罰款或受到其他制裁。只有當報告中獲得的信息專用於對有關當事人的刑事指控時，美國憲法才承認不提交此類報告是壹種特權。(22)然而，在采用要求的報告方法之前，聯邦行政機構必須尋求總統行政和預算辦公室的批準。根據1980的官方文件減輕法，(23)行政和預算辦公室被授權或被要求與其他行政機構協調尋求報告的行政機構的報告要求，或認為行政機構的建議“對行政機構履行職能是不必要的，包括信息是否有實際用途。”(24)
在調查中，行政機關通常可以在行政聽證過程中使用強制程序或傳票來支持調查。傳喚或要求當事人出庭作證；或者提交材料，壹般是書面材料。在某些情況下，受影響方可能會主動提供所要求的信息。例如，在申請許可或其他政府福利時，當事人必須提供信息作為獲得許可或福利的條件。但如果當事人不服調查傳票，行政機關通常會要求司法強制執行。法院將支持法律授權的行政機關采取的行動。法院還將決定調查的主題是否與法定目的有關，行政機構的要求是否過於模糊或麻煩，以及所要求的信息是否受法律保護。(25)由於受影響的當事人可以對法院執行行政機關傳票的決定提出上訴，這種類型的司法程序可能會延誤正在進行的行政機關的執行。
最後，自我監督和自我審計也為行政機構提供了有關其決定執行情況的信息。從被監管公司的角度來看，自我審計對公司是有利的。對於公司來說，自我監督行政規則執行的成本低於面對或保護自己免受行政或司法執行的成本。同時，自我監控可以使被監管公司預測其是否實現了被監管項目的目標。行政機關最好的保證就是避免違法。只要公司對自己的守法情況了如指掌，做到這壹點並不難。為了有效地自我監督，受管制的公司必須有壹種機制來建立和保持日常記錄或審查行政規則的執行情況。此外，公司必須培訓相關人員負責監督實施。最後，壹項成功的自我審計政策應包括如何糾正審計中發現的錯誤的相關規定。
第二，中美行政執行觀的比較研究
雖然獨立委員會和行政機構都必須遵守《官方文件緩解法》,但如果委員會采用公眾投票，它可以反對行政和預算管理局的不批準。
在簡要回顧了兩國的行政執行制度和現狀之後，下文將從幾個方面比較中美兩國的行政執行經驗，以服務於中國的改革需要。
(壹)哪些國家機關有權設定行政強制？
在美國，具體的行政組織設立法通常規定行政執行的內容和手段。《聯邦行政程序法》不直接涉及執行，但規定“除非法律授權，行政機關不得發布、制定和執行調查令。”(26)這樣，在美國，如同執行程序和制裁壹樣，調查必須得到法律授權。《聯邦行政程序法》沒有規定行政強制權。這種局面的形成在很大程度上源於行政執行活動的廣泛性，以及不同情況下所需的不同政策、策略和手段。此外，在壹定程度上，美國新的行政執行制度實質上是在20世紀70年代以後的大部分規範性項目中確立的，遠在《聯邦行政程序法》頒布之後。
此外，在美國，實際的行政執行制度可能是立法和行政機構規則相結合的產物。通常《設立法》只設定行政機構的長遠目標和具體目標，具體實施內容和程序由行政機構制定。
在我國，目前法律沒有規定哪些國家機關可以設定行政強制。壹種流行的觀點是，除特殊情況外，行政強制應當由法律設定。行政法規和地方性法規不得設定行政強制。同樣，根據這壹觀點，部委規章和省、自治區、直轄市政府規章不得設定行政強制。(27)這種觀點的基礎是，行政強制是執法的最後階段，其潛在的制裁是非常嚴厲的。行政強制可能會對相對人造成損害，因此需要慎重考慮行政強制的規定。
毫無疑問，這種觀點有其合理性。然而，在某些情況下，設定行政強制的權力也應給予地方當局。因為地方性法規涉及大量地方事務，地方當局也需要執行。在這方面，美國的經驗值得借鑒。此外，無論行政強制權如何分配，行政法規都要經過法律授權，才能制定行政強制的手段和程序。
對比美國和中國的行政強制的設置，可以看出以下不同:第壹，美國有兩套設置制度，聯邦和州都可以設置行政強制，這是由美國的聯邦制度決定的。在中國，只有統壹的設置體系。第二，在美國，聯邦、州和地方政府可以在自己的立法中設定行政強制，但在中國，只有中央和省級地方政府有權設定行政強制，而且它主要屬於中央政府。第三，在美國，確立行政強制的權力是賦予各級立法機關的。除非法律授權，行政機關不得自行實施。在我國，除了法律，行政法規也在設定行政強制。
(二)哪些國家機關實施行政執行？
在美國，執行行政決定首先是行政機構的責任。根據《行政機構設立法》，行政機構可以有幾種執行選擇，包括向法院提起民事或刑事訴訟。然而，行政執行的決定最初是由行政機構的官員作出的，而不是由法官或其他政府官員作出的。
關於行政執行主體制度，中國和美國有相同之處，也有不同之處。同樣，行政機關和法院都有權執行行政決定，行政機關有多種執行選擇。不同的是，首先，在美國，行政機關可以啟動行政程序實施行政執行，但當當事人不服從行政機關的行政命令時，行政機關無權強制當事人服從。相反，行政機關必須起訴並尋求司法強制執行。法院是最終的執行主體。而在我國，雖然大多數情況下是法院實施行政強制，但也有部分行政機關可以依法進行最終強制。其次，在美國，法院對行政強制執行，尤其是強制執行的參與度很高。在中國，法院只參與行政執行的最後階段。
目前，我國正在研究如何完善行政執行主體制度。主要有三個觀點。第壹種觀點認為，法院應該負責執行。這種觀點側重於對行政機關的控制和對當事人權益的保護。第二種觀點認為，應當賦予行政機關行政強制的便利性。在中國，這種觀點因為這種模式而更加流行。
它可以使行政機關有效地實施行政強制，減輕法院的負擔。第三種觀點建議維持現行的執行主體制度，但行政強制權應在行政機關和法院之間合理分配。根據美國的經驗，法院應當是行政強制執行的最後主體，但應當賦予行政機關更多的強制執行選擇權，法院的行政強制執行程序應當設置得更好。
(三)行政執行的內容
在大多數情況下，美國的行政機構可以從壹系列實施手段中進行選擇。根據不同的行政機構，他們可以選擇幾種形式的制裁-行政命令(如命令暫停或結束非法活動，或暫停從事非法活動的受管制公司的許可證或營業執照)，行政罰款或其他制裁，以及個別協調和解決。此外，行政機關通常可以在法院尋求民事救濟，包括限制令、罰款和其他制裁，行政機關也可以提出刑事指控。
壹旦行政機關對當事人作出處罰，當事人也可以根據行政機關決定的司法審查的壹般理論和術語，申請對執行決定進行司法審查。具體而言，行政機關的行政決定可能基於行政機關對事實的誤解、對法律的誤用和對自由裁量權的濫用(如罰款數額)而受到質疑。
在我國，行政機關在行政執行階段也有幾種選擇，如給予行政處罰、申請法院強制執行或依法直接執行。法律、行政法規和地方性法規設定的具體行政強制措施有很多，比如強制扣繳。(28)這些強制措施可分為兩類:間接強制措施和直接強制措施。間接強制手段包括代理履行和滯納金，直接強制手段包括行政強制拘留等壹系列直接強制方式。像美國壹樣，可以對所有行政執行決定提起行政訴訟。
中美兩國在行政執行手段上存在顯著差異。在美國，行政機構可以尋求民事救濟或刑事指控，也可以啟動行政強制執行程序。而在中國，行政機關主要依靠行政程序。當事人經過行政程序仍不履行義務的，行政機關可以依法請求法院強制執行或者自行執行。這裏沒有民事救濟。此外，除非在非常嚴重的案件中，刑事指控通常不用於行政強制執行。
(4)應該遵循什麽程序？
在美國，許多聯邦行政機構都制定了自己的內部規則和程序來指導行政實施。這種規則和程序主要涉及行政執行的非正式階段，如要求當事人提交的表格和報告，或協調解決爭端。這種內部組織規則不受美國聯邦行政程序法的規則制定要求的約束。但是，壹旦制定了這種規則，行政機關就必須遵守，直到改變為止。
如果執行爭議不能解決，可能需要正式的裁決聽證程序。這取決於機制設置方法的語言。如果是記錄聽證請求，(29)適用《聯邦行政程序法》的正式聽證規定和《行政機構設置法》規定的條款。根據行政機關決定司法審查的相同觀點和標準，可以對行政機關的行政決定提起司法審查。(30)
在我國，行政強制執行程序還很不完善。行政強制執行的程序散見於不同的法律、行政法規和地方性法規。然而，這些規定既不完整也不具體。因此，行政機關在行政執行程序上有較大的自由裁量權。至於法院的行政執行程序，法律規定比較模糊。關於法院是否應對行政強制執行決定進行實質性審查的爭論至今沒有解決。在壹定意義上，法院在執行程序上也有相當大的自由裁量權。
中國和美國在行政執行程序上也有很多不同:第壹，在美國，民事和刑事司法程序都可以作為行政執行的選擇，這取決於行政機關的權力。此外，如果行政機關向法院申請執行其行政強制令，法院通常適用相對簡單的程序。在我國，法院的行政強制執行程序比較特殊，不適用於民事訴訟程序。第二，美國在行政執行中協商程序的選擇非常特殊，這種程序可以用相對較小的成本解決執行問題。中國沒有這樣的強制執行程序。
三。美國行政執法的例子:環境保護法的執行
(壹)導言
任何標準化項目實施的主要目的是確保被監管者的自覺表現。由於減少汙染的經濟成本很高，許多汙染者有很大的動機來避免汙染，至少是為了推遲“清算日”，即他們必須遵守適用的汙染控制要求的那壹天。所以美國的聯邦環境法包含了非常強大的執行條款，由美國聯邦環境保護局來執行。
美國聯邦環境保護局執行環境法分為兩個階段。在第壹階段，環境保護局必須收集證據，並決定法律是否違法。在第二階段，環境保護局必須決定采取強制措施。如果采取行動，它將決定使用哪種執行手段。由於實施費時費錢，聯邦環保局配備了實施“武器庫”(多種實施手段)。這些“武器”的有效使用需要環保局根據每個案件的具體情況選擇最佳的執行手段(包括決定不使用任何執行手段)。
(二)調查違法行為
決定被監管企業是否守法，並不像人們想象的那麽容易。通常，工業設施在汙染物排放方面受到壹系列令人困惑的限制。如果受管制的主體數量很大且各不相同，可能很難監督和衡量這些主體是否遵守這些限制。面對這些困難，有效的環境執法主要依靠自我監測和自我報告，即作為發現違法行為的手段。因此，大量現有的環境法授權聯邦環境保護局要求受管制者承擔監督、記錄和報告的義務。因為依靠被管制者舉報自己的違法行為顯然是有缺陷的，法律通常授權環保局進行現場檢查，並發出傳票提供信息。從技術上講，這種強制獲取信息的手段是在沒有法院幹預的情況下采取的。受管制的企業認為，從長遠來看，企業遵守環境保護局的信息要求並與其保持和諧的工作關系是有益的。因此，環保局的大部分檢查都是提前安排的，以確保企業的關鍵人員在場，環保局要求提供的信息很少或不會遭到抵制。在那些最終可能導致刑事制裁的案件中，這些自願安排將被環境保護署或聯邦調查所取代。這些檢查將根據相關搜查令進行，此類訴訟將由司法部發起，並由大陪審團決定。
（