北京市西城區衛生局衛生監督所王躍
《中華人民共和國食品安全法》經中華人民共和國第十壹屆NPC常務委員會第七次會議於2009年2月28日通過，並於2009年6月1日起施行。實施14年的《中華人民共和國食品衛生法》同時廢止，意味著我國食品安全監管進入新階段。現從壹個執法人員的角度，通過對兩部法律的比較，初步分析《食品安全法》的壹些變化和存在的問題:
1.在《食品安全法》總則中，分級管理被賦予了明確的身份和權限。除了原來的農業、衛生、工商、質檢、食品藥品等部門，還出現了壹個新的機構——國務院食品安全委員會。在之前的工作中，無論是食品藥品還是工商，在行使協調權時，由於各部門之間缺乏統壹的上級部門，都會遇到各種阻力。《食品安全法》中，不僅要求縣級以上地方人民政府負責、領導、組織、協調本行政區域內的食品安全監督管理工作，還賦予了對食品安全監督管理部門進行考核、檢查的權力。相當壹部分監管機構是垂直管理體系，其年度工作不接受地方政府的考核。這次法律明確了地方政府的責任，使地方政府真正行使了權力，增加了對垂直管理監管機構的約束力。根據權責統壹的原則，食品安全法還規定了地方政府和監管部門不履行職責或失職的處罰措施。在食品領域的法律法規中首次規定重大事故造成嚴重後果時，主要負責人應當引咎辭職，可以盡量避免以前“副職、小兵帶雷，家屬在正職安置”的情況。但是，在今後的工作中也存在壹些問題。在改革期間，壹些執法機構不願意取消垂直管理。不考慮個人待遇，壹個很重要的原因是地方政府在考慮當地經濟增長、稅收、人口就業等因素時，會對執法部門的工作造成壹定的阻力。垂直管理的比較少，這些因素回到地方管理會非常明顯。現在，法律增加了政府對監管部門的約束力，那麽在不發生重大食品安全事故的時候，如何保證監管部門的執法，如何保證新法不會成為地方保護主義的保護傘，就成了壹個非常敏感的問題。
2.與食品衛生法相比，新增食品安全風險監測與評估壹章。本章體現了預防為主的思想，從幾起影響較大的食品安全事故中吸取教訓，把監管放在前面，早動手，努力把隱患消滅在萌芽狀態。這部分責任基本都在國家部委手裏，但這部分卻沒有相應的罰則，給人壹種“醫者不懲”的感覺。前幾年藥監系統的腐敗事件，出現在生產前的認證環節。如何避免“富了專家，富了企業，苦了百姓，抓了貪官，毀了制度”的情況非常關鍵，這方面要輔以更細化的規則。
3.在《食品安全法》食品安全標準壹章中，明確提出安全標準由衛生部制定，對原有標準進行整合，使過去的各種標準有了統壹的標簽，可以說是此次立法的壹大亮點。
四、食品生產經營的要求，是食品職業法的核心環節，這部法律的可執行性和完善性將在其中得到體現。
《食品安全法》第二十七條對食品生產經營提出了要求。與《食品衛生法》第八條相比，《食品安全法》雖然對生產經營過程提出了要求，但該法沒有相應的罰則，使得這部分執法缺乏強制力。呼籲盡快通過制定實施細則來彌補，否則監管將成為壹句空話。《食品安全法》第二十七條第(十)項規定，水應當符合國家規定的生活飲用水衛生標準。如果把這個規定放在體制改革之前，問題不大，但是如果按照改革的要求，把餐飲服務的職能從衛生行政部門轉移到食品藥品監督管理局，就會出現新的問題。食品交了，但飲用水的監管還在衛生行政部門，於是出現了餐飲業用水誰來管，汙染水和汙染食品造成的事故誰來處理的矛盾，應該盡快協調壹致，否則只有推諉。
《食品安全法》第二十八條對禁止生產經營的食品提出了要求。與《食品衛生法》第九條相比，有兩大變化。第壹個變化是《食品安全法》增加了“營養成分不符合食品安全標準的嬰幼兒及其他特定人群的主輔食品”的要求，從中可以看出當年“大頭寶寶”事件的影子。《食品衛生法》第六條有“食品應當無毒無害，符合營養要求，並具有相應的色、香、味等感官特征”的要求，但實際上並未列入禁止生產經營的範圍。通過壹次事件，國家意識到食物營養不足也會造成重大事故，所以做出了這個改變。第二個變化是將《食品衛生法》第九條第(十)項規定的“為防病等特殊需要，國務院或者省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門具體禁止銷售的食品”修改為《食品安全法》中的“為防病等特殊需要，國家明令禁止生產經營的食品”，並收回和集中了制定禁止食品生產經營的權力。也意味著壹些現有的地方性法規在6月1之後將不再具有法律效力，但“國家”的概念需要在今後的工作中進壹步明確。這個命令是由國務院食品安全委員會統壹發布，還是由國務院國家級行政部門根據各自的監管環節分別發布？
在行政許可方面，《食品安全法》體現了對農民的政策傾斜，規定“農民銷售自產的食用農產品，不需要取得食品流通許可”，但實際工作中會有壹些麻煩。如何根據戶口本是否是農村戶口來確定賣家是否是農民？不管行政部門是否有權查公民的戶口本，在壹些鄉鎮，絕大多數人都是農村戶口，但並不是所有人都務農。比如這些東西很多都是在農村交易的，老人小孩都賣。這種情況下，老人小孩賣的食品算不算自己生產的？
《食品安全法》提出國家鼓勵推行危害分析和關鍵控制點制度，也就是原來的HACCP體系，這說明國家希望進壹步規範食品行業的初衷是好的。但這壹制度是否適合中國國情，尤其是在餐飲服務領域，能執行到多高，需要實地考察。特別是法律中有“認證機構後續調查不收取任何費用”的要求，更是可笑。目前認證機構都是第三方公司，以盈利為目的，讓他們自願工作顯然不現實。為了滿足這壹法律要求，除非各級政府成立自己的公共認證機構，由政府出資，否則這就違背了精簡國家機構、政企分開的原則。這壹規定適用於不同的監管領域由相應的監管部門根據各自的特點來決定，不適合在法律中進行這樣的統壹規定。
《食品安全法》與《食品衛生法》相比，在對從業人員健康體檢的要求和處罰方面有了很大的變化。在要求上，安全法刪除了衛生法中的“包括病原攜帶者”壹詞。以乙肝為例，從臨床醫學和預防醫學的不同角度，分為狹義和廣義的概念。如果不能統壹標準，會給食品監管帶來壹定的隱患。從處罰上看，食品安全法對無健康證的行為沒有處罰。如果不能通過實施規則來補救，那麽這方面的要求將是壹句空話。
《食品安全法》對拿證的要求比《食品衛生法》要細致得多。有了明確的要求和處罰，可以說在這方面有了很大的進步，但是保存期限太過死板，兩年的保存期限是否過長值得商榷，尤其是對於壹些小餐飲行業，壹年前的購買記錄意義重大，只是為了檢驗。
“三鹿奶粉事件”後，國家高度重視食品添加劑的管理。《食品安全法》中，有四條規定都要求食品添加劑。與《食品衛生法》相比，新法更加細化和規範。
對於保健食品,《食品安全法》有更多的規定，但還需要進壹步的實施細則來進壹步細化。只是在國家法律《食品安全法》的規定中，法語中才非法出現“索賠”壹詞。即使寫成“宣傳貼標簽”，也很正規，“聲稱”讓人哭笑不得。
《食品安全法》規定的召回制度，可以說是我國食品安全監管與國際接軌的重要標誌。由以前的企業自律行為轉變為行政部門的強制措施，對加強執法力度，營造群眾監督環境具有重要意義。
《食品安全法》中也規定了食品廣告的監管內容，為市場上越來越多的機構和明星代言食品產品的管理提供了壹定的法律依據，填補了以往法律的空白。
五、在食品檢驗規定中，受理幾起惡性事故的經驗明確規定，食品不得免檢。在日常的抽樣檢測中，《食品衛生法》規定的是免費抽樣，比較籠統，而《食品安全法》中明確行政部門必須購買樣品，不得向商家收取任何費用，檢測產生的費用由行政部門承擔。這些發條的出臺，壹方面說明政府在為企業減負，避免為增加收入而收取檢測費。另壹方面意味著，如果財政撥款不足或者地方政府經濟水平低，壹些工作會受到影響，可能會出現不檢查的情況，少檢查。如何解決這個問題，不僅僅是行政部門的能力範圍之內，還需要更多的政策支持。
6.在《食品安全法》中，專章規定了食品安全事故的處理。與《食品衛生法》相比，內容多了很多，在法律層面規定了各級部門的職責和處理程序，明確了疾控中心在處理此類事件中的職責，解決了多年來衛生監督體制改革造成的職責分割問題。在法律條文中，也明確了要追究責任。《食品安全法》的規定中提出“任何單位和個人不得隱瞞、謊報、緩報食品安全事故，不得銷毀相關證據”，並規定了相應的處罰，但在實際操作中，銷毀證據的認定需要明確。比如壹家人在飯店吃晚飯後，晚上開始出現癥狀，壹起去醫療機構，醫療機構按要求上報。在這種情況下，餐廳是這種情況很常見，那麽在這種情況下，是否認為商家銷毀了證據？是以主觀故意還是實際效果來認定，需要在後面的細則或者司法解釋中說明。
七、在對這部分內容的監督管理上，《食品安全法》基本適用了國務院特別規定的相關內容，增加了各級各部門公示公告的權力範圍，避免了“多人說壹套，壹人說壹套”的情況。與《食品衛生法》相比，《食品安全法》少了壹條，即監管人員對生產經營者提供的不違法的技術資料負有保密義務。該條應由法律明確規定，是對納稅人商業秘密的保護。
八。《食品安全法》和《食品衛生法》法律責任的制定從上看，《食品安全法》適用了國務院專門規定的模式，提高了處罰數額的底線，提出了行政處罰的級別，明確了事故發生後，事故單位的主要負責人在壹定時期內不得從事食品安全的管理工作。《食品安全法》法律責任的提法最大的特點在於第96條和第97條的規定，賦予了消費者損失後索賠數額的依據和優先獲得民事賠償的權利，充分體現了我國法律的人性化。但是，在《食品安全法》的罰則中，仍然存在壹些需要解釋和解決的問題。有些法定要求沒有規定處罰，比如從業人員沒有健康證，食品生產經營過程不符合法定要求等。與《食品衛生法》相比，《食品安全法》沒有單獨列出食物中毒事件後的處罰，相關部門需要對法律中“情節嚴重”的概念進行解釋，以便開展工作。《食品衛生法》中的處罰，只有有違法所得和無違法所得兩種情況。按照衛生部的部門規章，將無法取得證據的情況納入無違法所得的範圍，相對簡單。《食品安全法》第84條、第85條、第86條有兩個概念:違法所得和貨值。如何區分和界定這兩個概念，需要明確。《安全法》中的處罰額度是由貨物價值決定的，實際工作中會遇到壹些問題。我舉幾個例子:1，某企業被查出違法，涉案金額很高，遠遠超過法律規定的壹萬元。企業主為了減少處罰金額，估計會把賬本、賬目等重要證據隱藏起來，甚至燒掉。行政部門明知涉案金額很高，卻無法取證。這種情況下怎麽操作？2.很多個體小規模的餐飲商家，從業人員文化素質低，根本沒有賬本，也不會記賬。他們分不清什麽是違法所得，什麽是貨物價值。怎麽才能下定論？3.某高檔海鮮館有壹袋超過保質期的味精，已經用了壹半。因為每道菜味精用量很低，半袋味精可能就能做幾十道甚至上百道菜。壹個用了這種味精的廚師，是不可能完全記住自己這段時間做過什麽菜的，更別說去數那些菜賣了多少錢了。如果這個時候確定了貨物的價值，怎麽處罰他？《食品安全法》第87條、第88條、第91條規定，行政處罰是給予警告，拒不改正的，處以罰款。這個規定可以看做是教育和處罰相結合，給了管理相對人壹個改正的機會，但在實際操作中，很可能會出現這種情況:行政部門第壹次去檢查，發現單位在采購時沒有查驗許可證和相關證明文件，於是取證，給予警告處罰。在第二次檢查中，發現該業務已被檢查，則說明已被糾正，不需要罰款的行政處罰。然而，兩個月後的第三次檢查發現，管理相對人在第壹次檢查中出現了問題。這個時候行政部門只能依據法律再給管理相對人壹次警告，這樣管理相對人就會利用法律的空隙，和行政部門來回周旋，問題得不到根本解決。
9.在《食品安全法》的附則中，對法律中的壹些術語進行了解釋，新提出了食品安全與食物中毒、食源性疾病、食品安全事故的定義。衛生部對食物中毒的最初定義是:食物中毒是指人們誤食生物性、化學性有毒有害物質或誤食有毒有害物質作為食物後發生的壹種急性或亞急性疾病，屬於食源性疾病範疇。與衛生部最初對食物中毒的定義相比，《食品安全法》中的定義去掉了“非傳染性”的概念，將食物中毒與食源性疾病並列。概念定義的變化會對工作產生很大的影響。迫切需要進壹步解釋這些術語。在《食品安全法》中，監管範圍分為食品生產加工、食品流通和餐飲服務，但解釋中並沒有對這種分段管理的術語進行說明，這對以後各部門如何界定工作範圍會有壹定影響。
綜上所述，《食品安全法》的出臺體現了我國加強食品安全監管的決心，並通過這部法律彌補了時代進步和事物更新帶來的壹些法律空白，明確了各級各部門在食品監管中的職責。同時，這部法律迫切需要制定其配套實施細則和部門規章，由有關部門出臺其司法解釋，完善法律體系，增強可執行性，切實發揮加強食品安全監管的作用。