首先，推行權力清單制度是提高行政效率的重要途徑。行政效率強調數量與質量、功效與價值、目的與手段、過程與結果的統壹。[1]公布權力清單有利於界定權力邊界，增強機構內部協調性和外部合規性，部門內外達成* * *認識，可以減少不必要的摩擦沖突，在壹定程度上降低行政管理和運行成本，提高行政效率。
其次，推行權力清單制度是規範行政立法的必要補充。20世紀以來，壹般的、抽象的依據和基準由法律規定，而具體的、實質性的內容被委托給行政立法，“框架立法”越來越多。[2]立法權的劃分和下放，相對軟的道德約束和政府部門的有限理性很容易導致部門利益。將權力曬在陽光下，將其運行制度化，將倒逼立法良性化，這是對行政立法天然缺陷的壹種自我修復。
再次，推行權力清單制度是深化行政治理的突出體現。國家治理能力和治理體系現代化的關鍵是制度現代化。培育和增強制度自信，必須尊重制度形成規律，進行制度創新。制度的發生、形成和確立，是人類歷史長河消失和人類活動沈積的雙重結果。[3]廣泛推行權力清單制度是壹項全新的行政實踐，是壹項開創性的制度創新，必將為國家治理體系註入強大的內生動力。
第四，推行權力清單制度是優化行政服務的內在要求。美國“重塑政府運動”三原則:顧客導向原則主要是解決“為誰服務”的問題；競爭導向和結果導向的原則，主要是解決程序和實效問題，即“如何服務”[4]在法定權限的基礎上，以行政手段編織權力的制度籠子，努力規範權力的運行軌跡，從而進壹步解決“權力由人民授予、權力由人民使用、如何為人民服務、如何讓人民滿意”的問題，最終達到優化行政服務的目的。
最後，推行權力清單制度是推進行政公開的應有之義。在美國，公開和公平已經成為民主進程中不可或缺的壹部分。讓陽光普照壹切重要的行政決策過程，可以激勵政府機關更高質量地實現行政目標。[5]行政公開包括:行政立法和政策公開、執法行為公開、行政裁決和行政復議行為公開、行政信息和情報公開。[6]公開以權力依據、種類、數量、運行程序為核心內容的權力清單，既是公權力的自我約束，也是對私權的充分尊重和敬畏，在壹定程度上厘清公權力與私權力(利益)的界限。
(二)邏輯起點:限制權力而不是設定權力。
權力清單制度的邏輯起點是限制權力而不是設置權力。它通過行政層級內部管理進行整理和發布，具有“示範性、規範性、公開性、工具性和可變性”的特點[7]，在權力制約體系譜系中呈現出四個維度。
1.權力清單應該是壹個靈活的指標。壹般來說，行政職能和行政權力的行使包含積極和消極兩個方向，即依法作為與不依法作為，依法作為與不作為。從對相對人的影響來看，雖然大部分行政行為是濫用行為，但也有部分行政行為賦予當事人權利或減輕其義務。[8]20世紀行政國家的產生源於國家行政職能的增加和行政權力的擴張，這意味著社會經濟發展所必需的秩序的建立和保障，也意味著個人自由和權利被侵犯的威脅和可能性的增加。[9]
2.權力清單應該是動態和靜態尺度的結合。從形式上看，權力清單壹旦公布就成了靜態的，而從內容上看，權力清單目錄中權力的範圍、數量、種類都是動態的。國家治理是復雜的。在發展過程中，國家權力、社會權力等各種治理力量都在變化、滲透或轉型、擴張。國家管理的領域、範圍和事項隨著經濟和社會的發展而不斷變化；而且立法不可能事先明確授權所有權力；另外，法律是滯後的；而且制定的法律不壹定是好的法律，權力清單的公布不能壹勞永逸，要實行動態管理。
3.功率表應該是有松緊程度的調節閥。權力清單能否“囊括所有行政權力”？從管理學的角度來看，制度成本和制度效益是矛盾的。壹個制度的有效性在某種意義上應該遵循“木桶理論”，用有限的成本來規制最有可能肆意妄為的權力，比忽視制度成本更有效。從行政權的屬性來看，行政自由裁量權與濫用權力是壹對矛盾。“自由裁量權是指在合理的意誌範圍內采取行動，符合法律要求，服務於合法目的”[10]，這種行政行為具有公開性、執行性和約束力。
4.權力清單應該是公私之間的警戒線。行政實現的是公共利益。[11]任何行政行為都是從其想要實現的公共目標中獲得強制力和價值的。[12]行政權力與公眾利益密切相關。這些特殊權利壹方面維護國家的普遍利益和法律制度，被納入國家的普遍利益和法律制度；[13]另壹方面，政府規制服務於公共利益的程度和對公共利益的促進是國家規制活動正當性的基本原因。[14]這也意味著行政權力的歸屬和行使必須以公共利益為出發點和落腳點，禁止擅自進入社會自治和公民自治的私人領域，禁止侵犯私人合法權益，除非是為了公共利益。
二、系統的本質:最佳選擇和行為列表
(壹)行政行為承載行政權力:退入網絡的最佳選擇。
行政行為是行政權力的外在載體，通過規範行政行為來控制行政權力是最佳選擇。
1.理論上，很難明確界定行政權力的內涵。
首先，行政、公共行政、行政行為、行政權力、行政職權都是模糊、混雜的概念，甚至在某種意義上，很難甚至很難對行政權力做出最有說服力、最獨特的解釋，所以直接編織壹個“制度籠子”來關住行政權力是不可行的。有些學者把行政和權力互換使用，認為行政就是執行和實施法律的權力。[15]有學者將行政等同於行政行為，認為其目的是完成技術性、重復性、細節性、地域性更強的任務。[16]有人根據行政活動的範圍和性質，將行政區域分為消極和積極兩種定義。前者是指立法和司法以外的活動；後者又分為三種公共行政:實質意義、形式意義和組織意義。[17]
其次，行政權力與行政職能、行政權限的內涵和邊界不易區分。主流觀點認為，權力是依法賦予國家機關及其工作人員的職權，因而具有處理公務的資格和能力。[18]根據組織行使權力的不同，法律的終極權力是國家的強制權力。[19]行政不僅限於執法，還包含立法和司法職能的含義。本質上，它是立法、執法和司法權力的綜合體。[20]有學者總結說，行政權力包括決策權、執法權、任免權、外交權、軍事指揮權、緊急權、刑事特權權等權力。[21]相應的，行政權力也分為決策、執行、裁決等不同部門。[22]行政職能、行政管理和法律的定義不盡相同。在行政管理領域，行政職能是行政機關的基本職責和職能，主要涉及管理什麽、如何管理和發揮什麽作用的問題。其基本職能包括政治、經濟、文化和社會服務職能，其運行職能包括決策、組織、協調和控制職能。[23]在法律上，行政職能包括除立法和司法職能以外的所有行政權力；它還有剩下的特點，從制定大範圍的政策到具體管理日常事務，都是行政職能的範圍。[24]
2.在實踐中，行政行為和行政權力是不可分離的。
從行政實踐來看，行政權力與行政行為並行不悖，行政行為是行政權力的載體，“無形”的行政權力只能通過“有形”的行政行為來體現；靜止狀態下的權力不存在危害的現實，而運動狀態下的權力是壹把利益並行的“雙刃劍”；行政權力的數量及其是否通過行政行為外化，行政行為的效力直接反映了行政權力的運行效果，無權或不當行使行政權力的行為應屬無效。相反，行政行為的無效和撤銷意味著行政權力越位、錯位、越線，因此規範行政行為是約束行政權力的最佳途徑。通過規範行政行為，可以間接達到規範行政權力的直接效果。
(二)行為類型規範權力類型:權力清單實際上是壹個行為清單。
將行政行為抽象為不同的類型具有理論和實踐意義；規範行政權力的類型也是基礎工程。壹般來說，行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，即行政立法權。具體行政行為分為三類:行政司法行為、行政執法行為和行政救濟行為；行政司法行為細分為行政調解、行政裁決和行政仲裁；行政執法行為分為行政決定、行政認定、行政許可、行政裁決、行政處理、行政處罰、行政征收等。行政救濟分為行政法律監督、行政復議、行政賠償和行政補償。[25]
從各地推行權力清單制度的實踐中，不難得出這樣的結論:權力清單的本質是以行政行為取代行政權力，根據行政行為的類型，規範行政權力的類型。行政權力清單的名稱，實際上是壹份行政行為清單。
三，實際局限性:實踐中的試錯及癥結分析
(A)實踐中的反復試驗:權力清單暴露了固有的缺陷。
限於篇幅，本文僅對出臺較早、反響較好、傳播較廣的浙江、江蘇、安徽三地的權力清單模板進行比較、分析和評判。
1.三個列表示例
(1)浙江模式:部門列表匯總
2014年6月25日，浙江發布省級政府權力清單，相關媒體報道為全國首個權力清單。(壹)按類型:行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵等行政權力；(b)按部門:省發改委、省經信委、省教育廳等42個部門；(三)部門權力分為省保留、市縣(市、區)屬地管理、性權力、審核上報四種權力。[29]
(2)江蘇模式:改進部門列表匯總。
2014 11月，江蘇省在省編辦門戶網站公布省級政府部門權力清單，各部門權力清單可逐項查詢。按類型:行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政確認、行政裁決、行政征收和其他；(b)按部門:省發改委、省經信委、省教育廳等51單位。
(3)安徽模式:總清單+部門清單
2014 10 10月31日，安徽省人民政府公布了全省政府權力總清單，以及部門清單。(壹)按類型分:行政審批、行政處罰、行政獎勵、行政確認、行政規劃、行政征收、行政強制、行政裁決、行政給付等權力；(二)按部門:省發改委、省教育廳、省科技廳等55家單位。
2.內部缺陷
從權力基礎、類型、數量來看，包容度不夠，數量不統壹。權力依據，部分包括法律、法規和規章；其他延伸到法律法規和省政府的三定計劃文件。異能類型總數為十種，但具體類型不同，具體的異能數量也不同。除了同類型的權力，不同的表現有:浙江將行政許可和非行政許可審批列為權力類型；江蘇將行政許可和行政征收列為權力類型；安徽將行政審批和行政規劃列為權力類型。原因是沒有準確把握行政審批和行政許可的內涵和邊界；兩者分離的根本原因是立法層面未能處理好“法定權限”與“現實需要”之間的緊張關系。行政機關創造性地將行政審批作為行政許可的上位概念，將行政審批分為許可審批和非許可審批；以規範性文件的形式公布，獲得了實用分類的法律效力。[26]而行政征收和行政規劃屬於另外兩種完全不同類型的行政權。此外，省略了本應是“主業”的行政權力，如省地稅局在浙江省權力清單中沒有行政征收的權力類型。
從權限部門來看，權限部門的名稱和權限理解不規範、不統壹。部門總數浙江42個，江蘇51，安徽55個，最大相差13。機關部門的名稱更是“多政”。部門職權性質也存在分歧，比如省政府法制辦是否列入名單，壹些與行政相對人接觸不多、很少在行政領域“露面”的單位，比如省地方誌編纂委員會辦公室，是否屬於職能部門，安徽列入名單，其他兩個沒有。從所有制層級來看，浙江分為省級保留、市縣(市、區)屬地管理、* *性權力和審核上報四種權力，另外兩個省沒有細分。
(二)癥結分析
1.功能性誤解:壹面鏡子還是壹張通行證。壹種觀點認為，權力清單被視為通行證，即沒有列入清單的權力不能行使；另壹方面，權力清單可以作為壹面鏡子。從權力設定的法律效力位階、清單制度的價值和實踐分析，權力清單制度的優勢不應優先於法定權限。[27]筆者認為，權力清單不是設定(限制)權力的通行證，而應該作為權力運行的壹面鏡子。
2.監管的誤區:行政權還是執法權。從各省公布的權力清單來看，清單目錄制度的控制對象是執法權力；行政權是立法、執法和司法的綜合體，導致實踐中行政混亂的根源是行政立法的失控。各種紅頭文件大行其道，“無視”行政立法權顯然不妥，也明顯不符合《中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》中“實行地方政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行過程”的要求。
3.對權利和責任的誤解:責任模糊。實踐中沒有正確區分權責的內涵和邊界，導致權責清單的模糊和混亂。與職責相比，權力和義務是基礎、依據，是壹個部門存在的基礎，是壹項行政行為成立的依據；職責是後果和約束，權力是要行使的。不行使或者行使不當的，應當承擔相應的後果；實現權力與責任的統壹。目前“法定權限”的法定程度高於“法定責任”，行政責任更多由內部管理體系文件規定。
4.功能性誤解:存在法定保障。如前所述，行政職能具有剩余的特征，從廣泛的政策制定到日常事務的細致管理，除了法律的明確授權外，還有廣泛發揮作用但尚未得到法律授權的實際職能。按照目前公布的權限的法律效力等級，大量實際職能因沒有法律依據或依據“不合格”而無法進入權力清單目錄。不納入是否意味著被覆蓋或取消？筆者認為法律總是落後於實踐的，實際功能不等於法定功能。隨著社會的發展，實際功能和法定功能都處於辯證發展變化之中，法定功能和實際功能都應該制度化，而不壹定是“格式化”的清單模式。
5.根據誤解:條款代替規則。各地公布的權力清單細化分解，依據精確到條、款、項、目，顯示了制度的細化程度，不當擠壓了行政權力的彈性空間。權力類型和職權範圍之間存在矛盾。在司法實踐中，法律的適用要求精密、準確，而行政事項和雜項的數額往往講究效率和簡便。把所有事情分解成具體的條款，可能會事與願違，事倍功半。事實上，壹個行政事項往往對應著許多不同的法律依據或不同的條款。權力清單制度不同於具體的工作指南，不是行政決策。條款完全取代法規，不值得提倡。
6.主體誤解:政府相當於部門。從各地的權力清單來看，政府部門清單概括為政府清單，沒有列出政府專屬權力，政府部門名稱和數量嚴重不壹致，暴露出權力底數不清、職能不到位等問題。各級政府都是獨立的執法主體，在現行行政體制下，政府部門的職權來自政府的指定或授權並不少見。正是由於機構改革不徹底、不徹底，部門職權法定化程度低，政府授權不規範，導致部門職責不清，推諉扯皮現象層出不窮。
7.操作誤區:實體比程序重要。從樣本清單來看，各省的權力清單目錄都在權力的基礎上從實體法的角度進行了系統的梳理和架構，但權力如何運行卻有失偏頗。實體和程序被稱為行政行為的翅膀，也是行政運行的二輪驅動，缺壹不可。當然，並不是提倡對每壹個具體的行政事項都繪制壹個權力運行流程圖，而是要總結權力類型的* * *性質，規範權力運行的程序軌跡。
8.銜接誤區:權責背離權利。除了權力清單，政府還在推行責任清單和“負面清單”制度，簡稱“三清單”制度。由於對三個清單的理解和認識不統壹、不到位，導致銜接不好，包含不清。“三令”制度的邏輯起點是制約行政權力，權力清單突出正面典型，著力建設陽光政府；責任清單重在中間，突出責任政府建設；負面清單進行反向限制，突出私法自治，劃定國家、社會和私人部門的治理領域。
第四，克服局限:思維引導和路徑選擇
(壹)思維引導
第壹，要遵循政府和市場的邊界。為了突出社會自我調節的優先性，國家和社會必須是分離但又相互聯系的，壹方面保證國家能夠完成維護個人自由和社會自治的職能，另壹方面防止國家濫用權力侵犯自由。[28]凡市場能夠自行決定、調節和凈化的，公權不得幹預，也無權幹涉；然而，市場機制沒有能力在所有情況下或為每壹種財產提供公正的利益平衡。[29]當市場失控、錯位時，公權應該為了公眾的利益及時、積極地介入。
第二，要遵循公權和私權的界限。“區分現實現實中的利益競爭與法律規範的利益價值判斷”[30]既是壹個法律命題，也是壹個實踐問題。通過私人利益和公共福利的概念，法律對利益結構做出了多重規範。其實公益和私益的範疇和界限都是變化發展的，界限是模糊和清晰的。了解特定行政領域中實際利益的數量、利益結構和典型運行規律，是行政法的必要前提。法律賦予了廣泛的利益衡量空間，這在本質上也顯示了公益與私益之間的多重過渡階段。[31]
第三，要遵循積極行政和消極行政的界限。主動行政和被動行政分別對應不同的國家任務和行政任務。壹般來說，否定行政對應的是守夜人狀態，也稱為“minamal狀態”。國家被重新分配，其職能僅限於保護所有公民免受暴力和盜竊，公民可以獲得基於稅收的保障。[32]積極行政對應的是社會福利(法治)國家。國家不僅在發生災害或危機時做出反應，而且預見可能出現的問題，並通過早期控制措施將其扼殺在萌芽狀態。[33]實際上，中國既提供基本的生存保障，又提供預防性的積極服務，行政是積極行政和消極行政的有機結合。
第四，要遵循政府職能和部門職能的界限。任何履行法律秩序所確定的職能的人都是機關，而這些職能，無論是創造規範的性質，還是適用規範的性質，最終都是為了實施法律制裁。[34]無論政府或其部門，作為行政機關，都具有立法、執法、司法的職能，既制定法律，又適應法律；並且按照事務和地區的劃分，行政權力從普通轉向特殊，從復合轉向單壹，劃分為不同的部門和上下層級，實現行政權力的橫向和縱向分配。
(2)路徑選擇
從公布的權力清單樣本來看，“全在壹頭”公布的總清單揭示了制度的缺陷，宜探索路徑，著眼長遠，穩步推進。
1.優先級，順序。從行政行為(權力)對相對人利益的影響來看，行政行為可分為侵害性和受益性，侵害性行政行為的現實危害大於後者，因此應先公布侵害性權力清單；從行政權力的性質看，除了執法權，還宜公布立法權和司法權清單，要明確各級行政機關的立法權限，加大規章及以下規範性文件的合法性審查。
循序漸進，由粗到細。權力清單是壹個動態的管理制度網絡，按照法律效力等級自上而下遞減，依據法律、行政法規、地方性法規、規章和其他規範性文件逐步梳理和公布權力依據。根據權力類型，可以分期分批公布，也可以按照行政征收、行政處罰、行政強制、行政許可的類型逐步公布。
3.法律保留和正當程序。法律保留的權力和事項，不得擅自實施；對已清理的違法行為設定權力的依據文件，應宣布無效或提交主管部門生效。清理權力(事項)，通過網絡、座談會、聽證會等方式征求公眾意見，並組織專家進行審查論證。
4.上下聯動，內外不同。建立聯動機制，按照中央、省、縣(市)區、鄉鎮四級，對應清理法律、法規、規章等規範性文件，下壹級擬公布的權力清單應經上壹級批準，政府部門的權力清單應報送政府匯總；同時從中央到地方，從上級到下級都要公布，避免沖突。對內，要完善組織規範，提高部門職能職責法制化程度，明確授權或委托，禁止多重授權或轉委托。要界定外面的權力邊界，不得越權或違規行使權力；公布權力運行流程圖和時限要求，接受公眾監督。
5.權利相稱，權責壹致。對於職能對外、行使權力的部門，要建立權力監督機制，加強行政法制建設，逐步完善處罰制度，做到權責統壹，確保權力清單制度真正落到實處，取得實效。
6.統壹格式和固定形式。為了維護權力清單制度的統壹性和嚴肅性，中央和地方應該統壹權力清單格式，給地方政府壹點調整的空間。權力清單的路徑構建，壹是將其視為行政機關的內部行政行為，以非正式文件形式公布；壹種被視為對外行政行為，通過公文發布。建議同級政府以規範性文件形式公布清單，權力清單包括政府權力和部門權力；同時指出要實行動態管理。如與上位法相抵觸，以上位法為準。
動詞 （verb的縮寫）結論
制度的構建和發展遵循著從實踐到實踐的發展軌跡，經歷了實踐先行、理論提煉、修訂完善、實踐發展、理論總結的不斷循環。政府和部門的權力清單制度，不是羅列“菜單”那麽簡單。其背後隱含的制度價值、功能定位和本質屬性，必須凝聚、提升並及時反饋到實踐中並及時修正，才能推進制度建設，從而使制度煥發新的生機。