關鍵詞:建立和完善糾紛解決機制
近年來，隨著我國社會經濟快速發展、經濟體制改革不斷深化、社會利益格局不斷調整，社會矛盾糾紛處於高發期，呈現出糾紛主體多元化、利益訴求復雜化、糾紛類型多樣化的特點，對現有社會矛盾糾紛解決機制提出了新的挑戰。針對社會矛盾糾紛多元化發展趨勢，加快構建和完善多元化糾紛解決機制，整合人民調解、行政調解、司法調解等各種社會資源，綜合運用調解、仲裁、訴訟等多種方式和手段，形成功能互補、程序銜接的矛盾糾紛有效解決體系，為社會主體和糾紛當事人提供符合其利益偏好的替代性糾紛解決方式。從而及時有效地化解矛盾糾紛，維護社會穩定，這是構建社會主義和諧社會需要研究和解決的重要課題。本文將對構建多元化糾紛解決機制的內涵、現實意義、基本思路和具體措施進行探討和分析。
壹、多元化糾紛解決機制概述。
多元化的糾紛解決機制是相對於傳統的“壹元化”方式來解決矛盾的。簡單來說，由於當前矛盾糾紛的主體、類型和訴求的多樣化，解決矛盾糾紛的思路、方法、措施和途徑也應該多樣化。多元化糾紛解決機制是指在壹個社會中，訴訟和非訴訟糾紛解決方式各有其特定的功能和特點，形成互補的程序體系和滿足社會主體多樣化需求的動態運行調整體系。多元化的糾紛解決機制可以分為兩類:壹類是訴訟，壹類是非訴訟，即ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的縮寫，意為“替代性(或選擇性)爭議解決”。最初是指20世紀逐漸發展起來的各種非訴訟糾紛解決方式，現已引申為世界各國通用的、處於訴訟體系之外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。目前，各國司法實踐中廣泛采用的無需正式審判程序解決糾紛的替代性糾紛解決方式主要有仲裁、調解、談判、案件估價、迷妳審判、早期中立評估、法官主持和解會議等。這個概念按字面意思可以翻譯為“替代性糾紛解決方式”，按實質意思可以翻譯為“庭外(訴訟外或判決外)糾紛解決”或“非訴訟糾紛解決程序”、“庭外糾紛解決”。[1]當代國際比較法學家將ADR的同性特征概括為以下基本要素:壹是程序的非正式性(簡單性和靈活性)；第二，爭端解決標準的非法律化。即無需嚴格適用實體法的規定，在法律規定的基本原則框架內，可以有更大的靈活適用和交易空間；再次，從糾紛解決的主體來看，ADR具有非專業性的特點，可以使糾紛解決脫離專業律師的壟斷；四是形式民間化或多樣化，其中民間ADR占絕大多數；第五，從爭端解決者與當事人的關系來看，包括仲裁在內的ADR結構是橫向的或平等的。中立的第三方不是行使司法權的法官(審判員)，當事人的處分權和約定比訴訟更具有決定性，因此被稱為更徹底的新沙文主義；第六，爭端解決的過程和結果是互利的、和平的(非對抗性的)。[2]從這個意義上說，我國的人民調解等非訴訟糾紛解決方式符合這些基本特征，可以納入ADR的範圍，盡管它們都保持著自身的特殊性。目前，我國已初步形成壹套具有中國特色的多元化糾紛解決機制，具體體現為以訴訟為核心、多種非訴訟方式為補充的合作銜接，綜合運用政治、經濟、法律、行政、教育等手段協調處理社會矛盾糾紛。[3]我國多元化的糾紛解決機制也可分為訴訟和非訴訟模式。訴訟方式為法院判決，非訴訟方式包括調解(人民調解、司法調解、行政調解)、當事人和解、行政裁決、行政復議、仲裁、信訪等。
第二，構建與大調解相聯系的多元化糾紛解決機制的現實意義。
黨的十六屆六中全會提出了構建社會主義和諧社會的戰略任務。和諧社會不是沒有矛盾的社會，而是社會矛盾糾紛及時得到妥善解決，人民權益及時得到有效維護，社會公平正義及時得到大力促進的社會。要及時妥善化解社會矛盾糾紛，就必須建立科學有效的矛盾糾紛化解機制。當前，由於沖突的性質、形式和對抗程度不同，解決爭端的手段和途徑必然是多樣的。建立和完善多元化糾紛解決機制對於維護社會穩定、構建和諧社會具有重要意義。
第壹，有利於構建和諧有序的社會格局。發展是第壹要務，穩定是第壹責任。實現各項事業的新格局、新水平、新發展，必須有壹個穩定和諧的社會環境。當前和今後壹個時期，人民內部矛盾仍然突出，刑事犯罪高發，影響社會穩定的因素仍然很多。特別是隨著經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念的深刻變化，壹些矛盾糾紛跨地區、跨行業、跨部門，突發性強，難以發現和控制。單壹渠道解決社會矛盾糾紛已不適應社會發展的需要。司法介入社會矛盾糾紛是壹種非常重要的手段，但對於某些矛盾糾紛來說並不是最好的手段，因為司法的職能是裁判糾紛，並不具有直接分配社會資源的職能。利益調整中的很多矛盾糾紛需要行政和經濟手段綜合調節，進入司法程序並不容易。同時，司法資源有限。如果群眾遇到糾紛就走訴訟的獨木橋，必然導致壹些原本可以通過和平方式解決的矛盾變得更加對立，最終影響社會和諧。積極探索建立人民調解、司法調解、行政調解有效銜接、協調運行的多元化糾紛解決機制，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段，運用教育、協商、引導等方式深入開展矛盾預防化解工作，提高調解效率，有效促進社會和諧穩定。
二是符合保障民生、把人民利益放在第壹位的執政目標。人民法院利用有限的審判資源解決重大、疑難的社會矛盾糾紛，倡導對壹般民事糾紛采取訴前、訴外多元化解決方式，是緩解審判壓力、成功化解矛盾的有效途徑。實踐證明，人民調解和行政調解是司法審判的重要基礎。通過協商解決糾紛，可以使當事人的意思自治和處分權更受尊重，更好地維護家庭溫暖、鄰裏禮讓和交易誠信，更增強社會包容和社會責任感。人民調解和行政調解具有增強凝聚力、傳承道德價值、協調法律與公序良俗的特殊功能，是法院判決無法替代的。對於當事人來說，有事就打官司，不是法律意識強的表現；對於法院來說，並不是受理的案件越多，政績就體現得越多。充分發揮多元調解化解社會矛盾糾紛的優勢，將大量矛盾糾紛化解在訴訟之外，充分滿足了人民群眾的新要求新期待，符合把人民利益放在首位的具體要求。
第三，有利於促進創建和平活動的不斷開展。新的形勢和任務要求各有關部門加強合作，充分發揮社會控制的作用，構建資源配置合理、機制運行高效的社會矛盾化解體系，為不同類型的社會矛盾提供相應的解決方案。不斷創新調解理念、調解手段和調解方式，推動完善以“黨委統壹領導、相關部門聯動、法院積極主導、訴求渠道暢通、信息資源共享、基層群眾受益”為核心內容的多元化糾紛解決機制，從源頭上預防、疏導和化解社會矛盾，深化社會治安綜合治理，有利於及時消除影響社會發展的各種不穩定、不和諧因素。特別是通過協商和解解決各種矛盾糾紛，有利於協調統壹各方利益，加強團結合作，凝聚人心謀發展謀事業，為經濟社會發展創造良好環境。
第三，充分發揮與大調解相銜接的多元化糾紛解決機制作用的基本思路。
構建社會主義和諧社會是壹個不斷解決社會矛盾的持續過程。壹個和諧的社會，壹個成熟的法治社會，國家應該為不同類型的社會糾紛提供相應的解決方案。每種糾紛解決方式都應該各占其位，各司其職，相互補充，相互協調。每壹個具體的矛盾和糾紛，都應該有不同的表達渠道和解決方式。多元化糾紛解決機制的建立，就是要明確各種糾紛解決方式在社會矛盾糾紛解決體系中的地位和作用，形成既充分發揮各種糾紛解決方式的特點和優勢，又滿足社會主體多元需求、相互協調、相互補充的社會矛盾糾紛解決模式。發揮多元糾紛解決機制的作用，基礎在於建立和強化司法調解、行政調解和人民調解，以及訴調融合。完善以人民調解為基礎、行政調解為中心、訴訟調解為主導、司法審判為保障的多元糾紛解決機制，弘揚民間調解，發揮行政調解作用，將法院調解貫穿始終，化消極因素為積極因素，最大限度發揮調解效果。
(壹)強化人民調解，夯實基礎。
人民調解是多維糾紛解決機制的基礎和第壹道防線。要大力加強人民調解，發揮人民調解在矛盾糾紛調解體系中的基礎作用。要大力拓展人民調解領域，積極適應經濟社會發展的新任務新要求，在繼續做好婚姻、家庭、鄰裏、宅基地、生產經營、損害賠償等常見多發糾紛調解工作的同時，積極參與土地承包、勞動爭議、醫患糾紛、征地拆遷等社會熱點難點糾紛的調解。要切實強化人民調解在預防矛盾糾紛、法制宣傳教育等方面的功能，努力提高調解質量，加強調解組織網絡建設。各單位、社區(鄉鎮)、行政村都建立了人民調解組織，配備了人民調解員，並及時吸納了壹些德高望重、有威望的人士，優化了民調組織結構。基層法院要設立專門的訴前調解機構，配備調解經驗豐富、審判理論水平高的法官，同時聘請具有豐富調解經驗的街道司法局長和街道社區推薦的司法輔助人員擔任特邀調解員。還應當從發揮好作用的司法局長、司法助理中聘請司法聯絡員協助法院調解案件，或者受法院委托獨立主持法院受理的案件。要加大對人民調解工作的投入，落實人民調解工作經費，提高人民調解員待遇，將經濟補貼與績效考核掛鉤，最大限度調動人民調解員的工作積極性。人民法院要充分發揮在“四位壹體”調解中的主導作用，密切配合司法行政機關，結合具體案件，通過系統授課、專題講座、答疑解惑、協助調解等方式，加強對人民調解員的業務指導和培訓，提高人民調解員的業務素質，增強其化解社會矛盾糾紛的能力，確保人民調解員能夠及早發揮作用，化解和控制社會矛盾。
(2)加強行政調解，配置救濟資源。
要強化行政機關解決糾紛的責任。目前，相當壹部分社會矛盾糾紛是行政糾紛，行政機關還負責解決行政復議、行政調解、行政裁決等糾紛。行政機關在解決糾紛方面具有專業性、綜合性和高效性的獨特優勢。同時，行政機關擁有其他糾紛解決主體所不具備的行政自由裁量權和社會資源。在糾紛解決過程中，糾紛可以通過不同的資源配置得到有效解決。爭端解決與權利救濟密切相關。救濟是指當權利實現存在障礙時，有必要為其提供壹種救濟和幫助。救濟包括公力救濟、社會救濟和私力救濟。就公力救濟和社會救濟而言，政府部門的公力救濟和行業協會的社會救濟都很重要，但現實存在差距，實踐探索和改革發展還有很大空間。必須更新觀念，樹立多元化糾紛解決的理念，設立專門的工作機構，制定和完善糾紛解決規則和工作職責，及時處理相關糾紛。積極倡導“和為貴”、合作、自治的行政調解價值觀，引導糾紛和平解決，降低糾紛對抗程度，避免糾紛升級，增加社會和諧。
(三)建立聯合制度，做好訴訟對接工作。
建立“三個體系”，搭建司法調解、人民調解、行政調解壹體化平臺。壹是建立聯席會議制度。要建立調解聯席會議制度，由法院、司法行政機關或行政機關參與，組織特邀調解員代表、民間調解指導員等相關人員參加，定期召開會議，相互通報糾紛發生和解決情況，交流研究解決糾紛的方式。二是建立評價管理體系。各基層司法所要把加強人民調解作為壹項重要工作來抓，切實加強人民調解日常工作考核管理，規範人民調解業務臺賬、調解文書和工作檔案，落實各項規章制度，定期組織考核評比，依法保障人民調解工作規範運行，以科學有效的管理促進人民調解工作健康發展，激發人民調解員積極性，努力把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態。三是建立信息共享體系。法院要與人民調解組織、仲裁機構、行政部門建立定期聯系制度，建立“裁判案件資源共享”機制，充分發揮懲罰、教育、保護、預防的司法功能。司法行政機關應當每月對人民調解組織調解的民間糾紛數量、類型、進展情況和處理結果形成統計報告，並抄送法院。法院應當每月對人民調解受理的案件和因法定事由被認定無效或者變更、撤銷的調解協議形成統計報告，並反饋司法行政機關。
第四，推進和完善多元化糾紛解決機制的具體措施。
推動和完善多元化糾紛解決機制，使之相互協調，充分發揮各自的作用，是壹項需要多方合作、不斷完善的社會系統工程。要堅持黨委領導和法院主導，加強聯系協調，相互支持配合，努力構建多元化糾紛解決機制新格局。
壹是堅持黨委領導，把握正確方向。
推進和完善多元化糾紛解決機制工作，必須堅持黨的領導，整合各種資源和優勢，多方合作，形成合力。要把完善多元糾紛解決機制納入社會治安綜合治理目標，堅持和深化平安創建，建立長效工作機制。要加大檢查督促力度，加強人民法院與調解組織之間的工作指導、調度和協調，確保各項工作制度完備、措施具體、成效顯著。各綜治部門積極預防和化解矛盾，特別是提前處置群體性、突發性事件，防止矛盾上交或外推，切實維護社會穩定。各有關部門要深化調查研究，加強對社會矛盾糾紛的分析研判，圍繞多元化糾紛解決機制，積極向黨委政府建言獻策。
二是暢通訴求渠道，凝聚多方合力。
暢通的申訴渠道是促進和完善多元化糾紛解決方式的前提。充分調動成員單位和社會各方面資源，在社會控制大系統中發揮作用，形成配置合理、運行高效的多元化社會矛盾糾紛解決機制。
各行政機關和基層組織要根據自身在多維糾紛解決機制中的地位和職責，堅持不越位、不擅位、不推諉、不回避，充分發揮積極高效的作用，及時有效化解矛盾糾紛。
法院及其派出法院要進壹步完善簡單民事案件初步調解和委托調解機制，支持人民調解組織參與訴前調解，將人民調解納入訴訟渠道。審理涉及人民調解協議的民事案件，要依法確認人民調解協議的法律效力，提高人民調解協議的公信力，維護人民調解工作的嚴肅性。要努力探索指導人民調解委員會和行業調解協會工作的新途徑，加強與司法行政部門和行政機關的溝通協調，逐步建立健全人民調解、行政調解和司法調解相協調的有效機制。
司法行政機關應當按照“預防與調控相結合、預防為主、綜合運用多種手段、協同作戰”的原則，依法履行法定職責，指導人民調解工作；要堅持深入基層、深入群眾，認真研究解決新形勢下人民調解工作面臨的新情況新問題，進壹步建立健全人防、地防、事防、次防等預防體系，做好民事糾紛的預測預防工作，加大調解力度，有條件時進行調整，把矛盾糾紛消化在基層、消滅在萌芽狀態，最大限度減少“打官司”。努力消除人民調解工作的盲區和死角，堅持從實際出發，根據不同地區、不同行業、不同層次人民調解組織的不同情況，區別對待，實行分類指導，不斷提高工作的科學性、主動性和預見性。
充分發揮人民陪審員和律師的作用，挖掘多元化糾紛解決資源。人民陪審員來自基層，熟悉法院審判工作、社情民情，貼近百姓，代表性廣，調解容易被當事人接受。要調動人民陪審員參與調解的積極性，確保法律效果和社會效果雙贏。充分發揮律師專業知識和處理社會糾紛經驗的優勢，積極探索律師積極參與矛盾糾紛調解的激勵機制，督促當事人在法律框架內自主解決。
工會、婦聯等組織不僅要依據職權主動解決勞動爭議、婚姻家庭糾紛，還要積極協助法院做好疏導工作。勞動、土地、環保、衛生、工商等行政執法部門在履行調解糾紛職能的同時，要為法院審理相關案件提供專業參考意見，為矛盾的和諧化解創造有利條件。
三是提升司法權威，提升司法水平。
司法是最規範、最權威的糾紛解決手段，司法審判是糾紛解決的最後壹道關。人民法院作為糾紛解決的最重要力量，要通過公正、高效、權威的司法實踐，全面貫徹“公正司法、全心全意為人民服務”的原則，堅持“以人為本”的理念，深化改革創新，優化司法權力，加強司法能力建設，積極開展司法救助，確保及時立案、公正裁判。要自覺踐行公正與效率主題，落實司法公開制度，完善監督制約機制，提高審判質量和效率，最大限度發揮司法資源優勢，最大限度減輕當事人訴訟負擔，以最低成本實現司法公正。要在多元化糾紛解決機制的廣闊範圍內，堅持“調解為主、調判結合”的民事司法原則，不斷強化多元和諧理念，在訴前、訴中、訴後全過程充分運用調解、和解、協調等各種“軟”司法手段化解矛盾糾紛，平衡利益沖突，達到結案止爭的司法目的。
四是加大宣傳力度，營造良好環境。
完善多元化糾紛解決機制，必須調動社會各界和廣大群眾的積極性和主動性，努力形成人人有責、人人參與、人人享有的生動局面。各有關部門要把維護社會秩序、保障群眾權益作為出發點和落腳點，發揚“和為貴”的優良傳統，積極引導社會轉變“解決糾紛就是打官司”的觀念，綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育、協商、說服等多種手段，釋放群眾情緒，理順社會矛盾，防止因糾紛“積怨”現象。要加強宣傳，加大對民調、協商等非訴訟糾紛解決方式的宣傳、引導和監督，讓群眾充分理解和自覺認同多元化糾紛解決機制，主動選擇高效、便捷、低成本的矛盾化解和糾紛解決方式。