壹、美國農業政策的歷史演變
美國聯邦(中央)政府的農業政策是三個因素相互作用的結果。壹是土地、人口、氣候等自然因素，二是市場因素，三是政治因素。建國以來美國農業政策的發展大致可以分為兩個階段。20世紀20年代以前，美國政府對農產品市場基本采取自由放任、不幹預的政策，但通過投資經濟基礎來促進農業的發展。自20世紀30年代以來，美國政府通過財政補貼等手段直接幹預農產品市場。
1.自由放任和農業推廣
像所有其他國家壹樣，美國的經濟發展也是從農業開始的。在早期的殖民地國家，農產品和原材料的生產和出口都是他們的經濟命脈。19世紀初，農產品占美國出口總值的75%。20世紀30年代，75%以上的煙草和80%以上的棉花出口到國外。直到內戰前，僅棉花壹項就占了美國出口的壹半以上。
19世紀下半葉，隨著西部領土的開發，美國的可耕地增加了兩倍。雖然內戰後農產品價格大幅下跌，但與非農相比，半個多世紀以來仍呈螺旋式上升趨勢。有三個主要原因。首先，來自歐洲的需求大大增加。國外市場吸收了三分之壹的新農產品。將近壹半的新小麥產品銷往海外。第二，美國城市和移民人口的增長刺激了對農產品的需求。第三，隨著工業化的發展，美國的農業生產率增速遠低於制造業生產率增速。
從內戰到20世紀20年代，美國政府對農產品市場價格的波動采取不幹預政策。但並不是完全被動，而是采取了壹系列投資政策，間接或直接促進了美國農業的發展。首先，聯邦政府和許多州政府在運河和鐵路上大量投資，大大降低了農產品的運輸成本。南北戰爭後，美國農產品出口的增加很大程度上得益於運輸成本的降低，增強了美國農產品在歐洲市場的競爭力。
從65438年到0862年，聯邦政府開始實施壹系列專門針對農業發展的政策和措施。1862年，林肯總統簽署了贈地大學法案和宅地法。前壹項法案規定，聯邦政府將國有土地無償贈予各州，各州必須利用獲得的土地及其收益建設以農學和工程學為主要學科的大學。後壹項法案規定，凡連續耕種國有土地滿五年的農民，只需繳納規定的證書費用，即可取得160畝國有土地的所有權。同年，美國農業部成立。1987年，美國國會通過法律，在各州建立由聯邦政府資助的農業實驗站。1862之後的三十年間，USDA的支出年均增長13.2%。
美國聯邦政府自19世紀下半葉實施的壹系列支農政策和措施，既是美國領土擴張、人口增加、工業化加速等社會經濟變化的結果，也是其政治制度和權力變化的產物。這裏，以通過贈地大學法案為例。該法案是由來自佛蒙特州的眾議員莫裏爾提出的。根據提案，各州根據其擁有的參議員和眾議員人數(按照每位眾議員或參議員30萬英畝土地計算)，從聯邦政府無償獲得國有土地。這個建議得到了地少人多的東部州議員的大力支持。然而，由於聯邦政府持有的“國有土地”幾乎全部位於西部，西部各州的立法者擔心，壹旦這壹提案成為法律，西部的大片土地可能會被東部的巨商用於投機。壹名代表威斯康星州的國會議員批評該提案“將整個西部變成紐約的領土”。西方議員還擔心，贈地大學法案可能會阻礙宅地法和要求聯邦政府資助建設橫貫大陸鐵路的鐵路法案的通過。這兩個法案是西部大開發的關鍵，是西部立法者爭取的。
由於西方議員的反對，贈地大學法案壹度擱淺，未能通過國會特別委員會。但最終還是在1862和《宅地法》中在國會通過。原因是由美國的民主選舉制度決定的。1862是選舉年。如果* * *和在國會占多數的黨，如果不能在中西部贏得選票，就不能贏得選舉。1860 * * *以及該黨在芝加哥召開的全國代表大會作出決議，支持《宅地法》，修建大陸鐵路。隨著1862大選的臨近，* * *和黨有必要推動宅基地法的立法。
因此，* * *和黨的領導層推動了1862年5月《宅地法》在國民議會的通過。西方議員投桃報李，不再反對贈地大學法案。堪薩斯州參議員Pomeroy表示，東部各州應該由大學授予土地，因為幾乎所有東部成員都投票支持《宅地法》，並且永遠不會再得到這些土地。《宅地法》和《贈地大學法》在1862的同壹年通過，這是代表東西方的議員們利益博弈的結果。
2.財政補貼和直接幹預
盡管政府采取了上述支持農業的措施，但美國內戰後的農業發展壹直處於跌宕起伏的狀態。尤其是在第壹次世界大戰和大蕭條時期，美國農業遭遇了前所未有的大起大落。戰爭開始時，美國農業凈收入總額為36億美元。到1919，將達到93億美元。但僅僅過了兩年，收入銳減至37億美元。之後在20世紀20年代，農業收入逐漸上升到61億美元，但在1.932的大蕭條中再次下降到654380+9億美元。1932年，農業仍然雇傭了四分之壹的美國勞動力，但在大大減少的國民收入中，農業只占7%左右。很多負債累累、陷入貧困的農民很絕望。他們要麽阻攔運糧進城，要麽聚眾鬧事，暴力抗法，威脅執法者人身安全。
農業危機的直接原因是農產品價格的大幅下跌。在價格不變的情況下，1932的小麥價格只有1925的四分之壹。10從1929到1932，棉花、小麥、大米等農產品的平均價格上漲了壹倍多。1929，壹蒲式耳玉米值80美分。1932，只值32美分。
幫助農業是羅斯福新政的主要任務之壹。羅斯福政府農業政策的核心是通過政府幹預控制農產品價格，避免傷害農民。為實現這壹目標，政府采取了壹系列措施。首先是鼓勵農民放棄部分耕地(休耕)，政府會給予貨幣補償。這壹措施旨在減少農產品供應，以提高農產品價格。二是政府貸款價格支持體系。具體來說，任何農民都可以在收割後將糧食密封入庫。然後，用糧食作抵押，貸款給聯邦政府農業部管轄下的商品信貸公司。政府為每單位糧食設定貸款價格。商品信貸公司的貸款金額等於封存的糧食數量與貸款價格的乘積。如果谷物價格上漲到高於貸款價格的水平，農民可以出售谷物並用現金償還貸款。如果價格沒有上升到高於貸款價格的水平，農民可以用抵押的谷物償還貸款。農民自願參加政府貸款價格支持系統。任何參與這個系統的人都必須與政府簽訂休耕合同。也就是說，只有與政府簽訂休耕合同的人，才能享受政府貸款價格支持的待遇。
從20世紀30年代到60年代中期，由商品信貸公司實施的農產品價格支持體系壹直是美國農業政策的支柱。事實上，政府貸款的價格已經成為農產品的“盆底”價格。起到了支撐農產品價格的作用。比如從1948到50年代末，除了51和52年玉米市場價高於政府貸款價，其他年份要麽持平，要麽後者高於前者。由於政府的保護價往往高於市場價，農民為了獲得保護價高於市場價的利益，往往放棄自己抵押給政府的糧食，不歸還貸款。因此，美國政府持有大量農產品。從65438年到0959年，商品信貸公司持有的玉米、棉花和小麥分別占年產量的四分之壹、三分之壹和壹半以上。為了消化商品信貸公司持有的糧食，美國政府在1954年通過了對外糧食援助法案(PL-480)。到1960，美國小麥出口的壹半都是通過這個項目進行的。從1961開始，美國開始實施食物卷項目，為窮人提供免費食物。其主要目的之壹也是支持農產品價格。
自20世紀70年代以來，美國政府放棄了對農產品的價格支持政策，而是直接向農民支付現金補貼。壹般來說，政府每年都會制定農產品的目標價格，並根據市場價格與目標價格的差額向農民發放現金補貼。這樣做對美國最大的好處是增加美國農產品在世界市場的競爭力，而舊的價格支持體系對其國際競爭力是有害的。事實上，美國以現金補貼政策取代價格支持政策的主要原因之壹是為了應對歐洲國家擴大農產品出口能力的壓力。美國政策的改變產生了立竿見影的效果。1971年美國農產品貿易順差為654380.9億美元，1981年增加到270億美元。
自20世紀70年代以來，世界糧食市場價格壹度高於美國政府的目標價格，除了90年代中期的兩次石油危機(1974 -1976，1978-1981)期間，其他大部分年份都低於目標價格。兩者之間的差異在上世紀80年代中期達到頂峰。因此，從1986到1989，美國政府向農民支付了超過100億美元的現金。1987的支付接近170億美元。
65438年至0996年，克林頓總統簽署了《聯邦農業改進和改革法案》(又稱《農業自由法案》)，首次在法律上將政府對農業的支持和補貼與農產品價格脫鉤。法案規定，在1996至2002年期間，政府逐年支付給農民的現金補貼是固定的，不再受農產品價格變動的影響。其總額將從1996年的56億美元下降到2002年的40億美元。該法案預計，7年後政府對農民的現金補貼總額將為360億美元。這個計劃的金額遠低於1990到1995的實際現金補貼552億美元。這壹法案當時被譽為新政以來美國政府最重要的市場化改革。
然而，從1996到2002年，美國政府實際支付的農業現金補貼遠遠大於其農業法計劃的360億美元。僅從1996到2000年的五年間，美國聯邦政府就向農民支付了616億美元的現金。1999和2000年的支付額均超過200億美元。造成這種局面的直接原因是美國國會通過並由克林頓總統簽署的壹系列緊急農業救濟法案。由國會通過並由布什總統簽署的《2002年農業安全和農村投資法案》計劃在2002年至2005年的十年間向農業提供巨額補貼，年均190億美元。該法案與1996農業法案最大的區別在於，它將政府對農業的補貼和支持與農產品價格變化掛鉤，取消了1996的市場化改革法律。
美國政府自20世紀30年代新政以來對農業的持續支持和補貼是決定二戰後美國農業發展的最重要因素之壹。政府的農業政策確保農民有穩定的高收入，從而使他們有信心投資新的農業技術，如雜交品種、大型機械、化肥和農藥。農業政策獎勵高度專業化和資本密集型的農業生產方式。因為這種方式可以大大提高農產品的產量，而且農民生產的農產品越多，得到的政府補貼就越多。比如1997年，擁有1000畝以上耕地的大農場只占美國農場總數的9.2%，卻占了66.1%的耕地，獲得了48.4%的政府補貼。雖然美國有得天獨厚的農業資源和發達的資本主義市場，但美國農業能夠成為極具國際競爭力的資本和技術密集型產業，離不開美國政府積極的政策支持。
二、美國農業政策形成的原因分析
為什麽美國政府可以持續不斷地對農業提供支持和補貼？根據新古典主義，即西方主流經濟學，政府幹預農業市場是有害於經濟發展的。在新古典經濟學中，唯壹可以用來為糧食市場幹預的正當性辯護的理論就是糧食市場的不完善性。與大多數其他商品相比，糧食的生產和消費受價格和收入因素的影響較小。用經濟學的話說，糧食的價格收入彈性低。從需求端來看，糧食大概是價格和收入彈性最低的商品。人們不會因為糧價上漲而減少維持生命所必需的糧食消費，也不會因為收入增加而大幅增加糧食消費。從供給方面看，糧食價格彈性低是因為單個農戶無法預測市場對糧食的需求，播種後單個農戶很難根據市場情況的變化調整當年的產量。因此，如果沒有政府的調控和幹預，糧食的市場價格必然會出現大幅波動。產量的微小變化往往會導致糧食價格的大規模波動，最終導致糧食市場在供不應求和供過於求之間波動。農產品市場完全市場化不僅損害農民的利益，也損害整個社會的利益。
然而，糧食市場的不完善是壹個規範的概念。它可以為美國政府的農業政策提供壹個理論上的辯護，但它並不能解釋為什麽美國政府可以持續不斷地對農業提供支持和補貼。只有從政治的角度才能解釋這個問題。具體來說，美國農民手中的選票決定了美國政府可以持續不斷地對農業提供政策支持。毫無疑問，農民是美國農業政策的主要受益者。自20世紀80年代以來，聯邦政府對農民的直接現金支付占農業凈收入總額的比例壹直在7%至66%之間。目前，農民擁有的土地市場價值的25%來自政府財政補貼。因此，利用手中的選票向國會議員和行政部門施壓，保證農業政策的持續支持，符合農民的利益。
但如果把美國的農業政策看成是農民政治壓力的結果，就必須說明這樣壹個問題:目前美國從事農業的勞動力只有200萬，不到美國人口的2%。按照壹人壹票的原則，美國農民的政治影響力本該被邊緣化，但實際上，美國農民的政治能量是非常大的。為什麽？
回答這個問題的最佳理論是諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格勒提出的。斯密在1971發表的論文《經濟管制論》中指出，政府經濟管制立法的實質是以政府的權威方式在社會成員之間轉移財富。美國政府在20世紀30-60年代實施的糧食價格支持政策可以看作是財富從消費者向農民的轉移，而隨後對農民的收入支持政策則是財富從納稅人向農民的轉移。其次，立法者追求的是連任，這意味著他們的立法行動側重於尋求選民的政治支持。第三，利益集團競相向立法者提供支持和壓力，以獲得對他們有利的立法。
在美國的政治體制下，國家的經濟政策普遍偏向於那些能夠有效向國會施壓的利益集團。斯密認為，壹個利益集團的政治能量不僅取決於它的規模，還取決於它的組織水平。壹個利益集團的組織化程度取決於它在多大程度上克服了集體行為中的“搭便車”現象。例如，正如曼瑟·奧爾森在其名著《集體行為的邏輯》中所指出的，與大規模群體相比，人口規模較小的利益群體對集體行為的興趣更深，監督成本相對較低，因此更容易克服“搭便車”問題，具有更高的組織層次和更大的政治能量。
新政以來的美國農民就屬於這種規模小、組織化程度高、政治能量大的利益集團。首先，由於人口少，政府的農業扶持政策關系到每個農民的切身利益。例如，2000年美國農業凈收入為464億美元，其中近壹半(229億美元)來自聯邦政府的直接現金支付。換句話說，兩百萬農民從政府財政支持中獲得的人均收入高達11450美元。這些財政補貼大部分最終來自聯邦稅收。美國的納稅人總數應該在2億以上。人均農業補貼負擔約為100美元。當然，他們對農業政策的興趣遠非如此。
美國農民的組織化程度高、範圍廣、政治影響力大，壹直是美國政治經濟學家公認的。政治學家杜魯門在20世紀50年代指出，“顯然，像全國農業協會這樣壹個覆蓋許多農業州的團體比城市利益集團更容易影響國會的決策。”這種情況至今沒有實質性的改變。今天，雖然從事農業的勞動力不到美國人口的2%，但仍有10-15%的縣以農業為第壹產業。沒有農民的政治支持，民主黨和該黨都有可能輸掉選舉。
最後，美國農業利益集團的政治能量也得益於美國國會的利益交換公約。自1960年代以來，代表農業利益的成員經常與代表城市貧民利益的成員和代表環境保護的成員結成投票聯盟。免費糧票項目關系到很多城市選區議員的票場。因此，代表農業利益的議員和代表城市貧民利益的議員往往在立法過程中相互支持，相互受益。